О землях населенных пунктов
(Базаркин Д., Лобачева Е.)
("ЭЖ-Юрист", 2007, N 1)
Текст документа
О ЗЕМЛЯХ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
Д. БАЗАРКИН, Е. ЛОБАЧЕВА
Базаркин Дмитрий, директор правового департамента группы компаний "Орион", советник международного фонда социальных и экономических реформ (фонд "Реформа").
Лобачева Екатерина, заместитель директора правового департамента группы компаний "Орион".
Земли населенных пунктов - одна из наиболее востребованных оборотом категорий земель. Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в Земельный кодекс РФ, касающиеся данной категории земли.
История вопроса
Правовой статус земель поселений закреплен в ст. 83 Земельного кодекса РФ.
С момента принятия Земельного кодекса РФ и до 1 января 2007 г. землями поселений признавались земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий.
Термин "поселение" имеет очень широкое значение. В словаре русского языка С. И. Ожегова (Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1990. С. 565) слово "поселение" трактуется как "населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает". Под населенным пунктом Ожегов понимает "общее название мест с постоянными жителями", используемое, как правило, в официальных отношениях. Автор словаря считает, что понятие "поселение" шире, чем понятие "населенный пункт".
В российскую правовую систему понятие "поселение" введено Конституцией РФ, где в общем виде определена территориальная основа местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, то есть поселения прямо названы субъектами местного самоуправления, хотя понятие поселения не определено.
Термин "поселение" уточняется в ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", где для целей этого Федерального закона установлены следующие основные понятия:
- сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- поселение - городское или сельское поселение.
Ни в Земельном, ни в Градостроительном кодексах РФ понятие "поселение" не раскрывалось, поэтому в правоприменительной практике сложилось два мнения:
- в земельном и градостроительном законодательстве понятие "поселение" используется в значении "населенный пункт";
- согласно формальному толкованию закона понятие "поселение" в земельном и градостроительном законодательстве может использоваться только в том значении, которое ему дано в другой отрасли права (законодательном акте), определяющей государственно-административное устройство страны.
В этой связи показательны ответы комитетов Госдумы на запросы органов законодательной власти субъектов РФ. Например, ответ на запрос Самарской губернской Думы о содержании понятий "поселение" и "административный центр":
"В указанных нормах понятие "поселение" соответствует нормам Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ. Существует определенное различие в применении понятия "поселение" в законодательстве о местном самоуправлении и в земельном законодательстве. Использование определенного значения данного понятия зависит от конкретного содержания правовых норм, в которых оно применяется, что может быть установлено на основе комментариев к этим нормам и правоприменительной практики".
Из ответа на запрос органов власти Орловской области о введении ряда новых понятий, содержание которых точно не определено в ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ:
"Положения пунктов 3 и 4 части 1 статьи 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в новой редакции (от 06.10.2003 N 131-ФЗ, далее - Федеральный закон) имеют содержание, тождественное нормам части 2 статьи 12 действующей редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (от 28.08.1995 N 154-ФЗ), в соответствии с которыми определены территории муниципальных образований, существующих на дату официального опубликования Федерального закона.
Указанные в положениях пункта 3 и 4 статьи 11 Федерального закона категории земель определяются Земельным, Лесным, Водным и Градостроительным кодексами, Федеральным законом от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".
При определении территорий вновь образованных муниципальных образований следует иметь в виду, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 11 Федерального закона вся территория субъекта Федерации должна быть разграничена между сельскими и городскими поселениями. Только в субъектах Федерации, имеющих низкую плотность населения, допускается наличие территорий, не включенных в состав территорий поселений.
Таким образом, на территории Орловской области условий для возникновения территорий, не входящих в состав территорий городских и сельских поселений (межселенных территорий), не имеется".
Подведем итог: оставался открытым вопрос о тождественности или нетождественности понятия "поселение", используемого в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", в Земельном и Градостроительном кодексах РФ.
Межселенная территория
В ст. 11 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплен правовой статус территорий и границ территорий муниципальных образований. В частности, установлено:
- территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;
- территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
- территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
- в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
- в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
- размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;
- границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;
- территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;
- территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
- границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.
Данной нормой установлено понятие межселенной территории, к которой отнесены территории внутри муниципальных районов, не занятые поселениями, на территориях с низкой плотностью населения.
К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Территория для дискуссий
Установив жесткую иерархию территорий муниципальных образований в субъекте РФ, Закон дал еще больше поводов для споров между юристами о значении, в котором употребляется в Земельном и Градостроительном кодексах РФ понятие "земли поселений".
Если под землями поселений понимаются не земли населенных пунктов, то получается, что в субъекте РФ не с низкой плотностью населения может наличествовать только одна категория земель - земли поселений. Оставшиеся шесть категорий по определению (ст. 83 Земельного кодекса РФ) не могут входить в состав земель поселений.
В то же время никто из юристов не мог однозначно заявить, что в Земельном и Градостроительном кодексах РФ понятие "земли поселений" употребляется в контексте земель населенных пунктов, так как официального разъяснения на этот счет не имелось.
Изменения в земельном законодательстве
Возникшие разногласия неблагоприятно влияли на рынок земли в Российской Федерации и развитие территорий. По этой причине Комитетом Государственной Думы РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, возглавляемым М. Л. Шаккумом, был подготовлен законопроект, содержащий поправки к Земельному кодексу РФ, который был принят 18.12.2006.
Согласно указанному Закону дефиниция "земли поселений" меняется на дефиницию "земли населенных пунктов". При этом понятие "черта поселения" исключается из текста Закона. На смену ему законодатель вводит новую дефиницию "граница населенного пункта", вернее, заимствует ее из ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", тем самым убирая разногласие между законами.
Статья 83 Земельного кодекса РФ "Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов", где содержалось определение "земли поселений", в новой редакции выглядит следующим образом:
землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов;
границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
В ст. 84 Земельного кодекса РФ законодатель попытался определить порядок установления или изменения границ населенных пунктов, изложив ее также в новой редакции. Правда, в этой статье законодательная техника хромает: статья "Порядок установления или изменения границ населенных пунктов" фактически не содержит этого порядка.
Таким образом, на смену понятия "земли поселений" пришло понятие "земли населенных пунктов", при этом законодатель забыл определить, что есть "населенный пункт". Различные их виды, поименованные в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", не позволяют вывести общую дефиницию для них.
Что можно признать населенным пунктом (поселение в тайге, состоящее из двух охотничьих сторожек; поселение из трех домов (хутор); садовое (дачное) товарищество, если его члены постоянно проживают в своих домах)? Как и кем устанавливается (присваивается) правовой статус населенного пункта поселению? Кто должен разрешить вопрос об установлении границ населенного пункта? Вопросы остались открытыми.
Ситуация с садовыми (дачными) товариществами особенно злободневна: за последнее время многие люди на территориях садовых товариществ построили себе постоянное капитальное жилье и проживают в нем.
Концептуальная коллизия категорий земель с "землями поселений", заложенная еще при разработке Земельного кодекса РФ, на основе которого впоследствии были разработаны и приняты многие другие федеральные законы, дает о себе знать и будет давать знать каждый раз до тех пор, пока понятие "земли поселений" не будет исключено из текста остальных законов.
Название документа