Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе РФ

(Васильева М. И.)

("Журнал российского права", 2007, N 1)

Текст документа

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛЕСНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В НОВОМ ЛЕСНОМ КОДЕКСЕ РФ

М. И. ВАСИЛЬЕВА

Васильева Мария Ивановна - профессор кафедры экологического и земельного права МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Данная статья написана при информационной поддержке компании "КонсультантПлюс".

Для России как страны, большая часть территории которой покрыта лесом, законодательно установленные нормы и правила лесопользования имеют особое значение. Российское лесное законодательство имеет глубокие исторические традиции, формировалось с учетом достижений лесоводственной науки, отечественного и зарубежного опыта. Правовые основы использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов с начала прошлого десятилетия претерпели ряд существенных изменений, но в целом исходили из необходимости обеспечения рационального и неистощительного лесопользования, сохранения и возобновления экологического и экономического потенциала леса, создания условий для функционирования лесопромышленного комплекса, удовлетворения потребностей общества в разнообразных лесных ресурсах.

Поддержание лесного законодательства в состоянии, соответствующем меняющимся социально-экономическим и экологическим условиям, является одной из задач государства в сфере природопользования. В числе насущных проблем, требующих своего решения, - значительные экологические и экономические потери от незаконных рубки и экспорта древесины, огромные потери лесного хозяйства от масштабных лесных пожаров, невысокая экономическая эффективность лесопользования, что в первую очередь связано с малой долей глубокой переработки древесины. Очевидно, что лесное законодательство должно быть направлено главным образом на решение названных и других актуальных задач: с одной стороны, создавать условия для устойчивого развития отечественного лесопромышленного комплекса, привлечения инвестиций в лесное хозяйство, повышения бюджетных доходов от использования лесных ресурсов, а с другой стороны, обеспечивать сохранение и воспроизводство российских лесов как главного природного богатства страны, уникального экологического ресурса планетарного масштаба.

С точки зрения возможных способов актуализации лесного законодательства были возможны как разработка нового варианта кодифицированного акта, так и редактирование действующего кодекса. Более предпочтительным, отвечающим целям развития лесного законодательства и сохранения его преемственности, представлялся путь внесения изменений и дополнений в ЛК РФ 1997 г. Принятием ряда поправок, направленных на преодоление названных проблем, задача приведения Кодекса в соответствие с требованиями рыночной экономики и устойчивого лесопользования, в принципе, могла быть решена. Однако редактирование текста любого закона имеет смысл только при сохранении его концепции. Как показывает содержание принятого документа, в его основу положена во многом новая концепция отраслевого правового регулирования, что и обусловило выбор законодателя в пользу разработки нового Кодекса.

Первая попытка внесения нового ЛК РФ в Государственную Думу РФ была предпринята Правительством РФ в 2004 г. и по ряду причин закончилась отзывом законопроекта. Позднее был внесен переработанный вариант документа. По замыслу разработчиков, основными элементами лесного законодательства, модифицируемыми в новой редакции ЛК РФ, стали: объекты правового регулирования, права пользования лесными участками, формы собственности на лесные участки, регулирование рационального лесопользования и лесоводства, система государственного управления лесами. Вступивший в силу с 1 января 2007 г. ЛК РФ прошел первое чтение в Государственной Думе РФ в апреле 2005 г. и только в конце 2006 г. был принят окончательно. Довольно длительный период доработки связан с возникновением острых дискуссий по поводу его содержания. Пожалуй, ни один другой закон в сфере природопользования и охраны окружающей среды не подвергся в ходе своего принятия столь заинтересованному обсуждению в самых различных секторах общества, что вполне объяснимо, учитывая исключительное эколого-экономическое значение леса и масштаб предложенных перемен.

Новый Кодекс, проводящий последовательную линию на либерализацию лесопользования, уменьшение участия государства в ведении лесного хозяйства, множественность форм собственности на леса, на допуск к сфере лесозаготовок иностранных инвесторов, ослабление административных и усиление договорных методов регулирования, устанавливающий более чем длительные сроки аренды, вызвал серьезные разногласия. Так, органы власти более восьмидесяти субъектов РФ дали отрицательное заключение на законопроект. В высшие органы государственной власти Российской Федерации было направлено несколько тысяч обращений граждан с требованиями отклонения законопроекта, его опубликования и всенародного обсуждения, запрещения частной собственности на лесные земли, закрепления статуса лесного фонда как общественного достояния. Мнение общественности поддерживалось частью депутатов Государственной Думы РФ. Ряд общественных организаций инициировал судебный процесс против Правительства РФ - об оспаривании его действий, бездействия, отказа в предоставлении информации при разработке проекта, неучета мнения общественности (суд отказал общественности в удовлетворении заявленных требований). Критика проекта звучала и в профессиональной среде. Так, на расширенном заседании Комитета Торгово-промышленной палаты РФ по развитию лесной промышленности и лесного хозяйства было выдвинуто предложение обратиться от имени Палаты к Президенту России с просьбой отклонить принятый в первом чтении проект. Резко против принятия нового Кодекса в предложенной концепции выступило Отделение мелиорации, водного и лесного хозяйства Россельхозакадемии. Еще до первого чтения проект не был рекомендован для принятия Институтом государства и права РАН. Необходимость коренной переработки проекта отмечалась НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ. В июне 2006 г. Общественная палата РФ дала отрицательное заключение по проекту ЛК РФ.

В сложившейся ситуации профильный Комитет Государственной Думы РФ по природным ресурсам и природопользованию в течение года перерабатывал проект, к которому было предложено, по некоторым данным, более полутора тысяч поправок. Кроме того, известно, что Комитет проявил значительную собственную инициативу в редактировании текста. В результате к середине прошлого года ко второму чтению был подготовлен законопроект, существенно отличающийся от принятого в первом чтении, но этот вариант так и не был вынесен на второе чтение. Вместо него в итоге был принят документ, отличный и от проекта, принятого в первом чтении, и от того, что был подготовлен Комитетом.

Примечательно, что из окончательной версии были исключены наиболее спорные положения, касающиеся частной формы собственности на леса, допуска иностранных инвесторов, ограничений пребывания граждан в лесах, беспрецедентно длительных сроков аренды. Очевидно, что такого рода изменения были внесены в проект под влиянием упомянутых дискуссий, и в этом смысле есть основания говорить об учете общественного мнения в содержании принятого закона.

Предыстория принятия Кодекса объясняет некоторые его особенности. В частности, законодатель отказался не только от наиболее спорных конструкций (исчезло упоминание о частной собственности, собственности иностранных субъектов на лесные участки), но также от непосредственного регулирования отдельных видов лесных отношений, что было сделано в целях снижения социальной конфликтности документа, однако в итоге привело к очевидным пробелам. Так, право собственности урегулировано применительно к лесным участкам, древесине и иным добытым лесным ресурсам и никак не затрагивается право собственности на лес вообще, лесной фонд, а также на лесные насаждения; содержание же права собственности на лесные участки прямо не регулируется и может быть определено только косвенно - по кругу прав и обязанностей государственных и муниципальных органов как представителей собственника в сфере распоряжения лесными участками, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Законодатель обходит вниманием основания возникновения права собственности на лесные участки, основания и порядок его прекращения. На первый взгляд, эти вопросы не столь актуальны, если бы на лесные участки была установлена исключительно публичная собственность. Однако, как будет показано далее, такового не произошло, и с фактическим появлением частной собственности на лесные участки соответствующие правовые нормы окажутся востребованными. Впрочем, закрыть пробельность в регулировании лесных отношений почти всегда будет возможно путем применения соответствующих норм земельного законодательства, что может быть обосновано исходя из легального понятия лесного участка как участка земельного.

Отказ законодателя от радикального реформирования отношений собственности в лесопользовании был оптимальным выходом из ситуации конфликтности, порожденной идеей частной собственности на лесные участки. Кроме того, из российской истории, а также и зарубежного опыта известно, что эффективность природопользования предопределяется формами собственности далеко не в первую очередь. Гораздо большее значение для повышения эффективности лесохозяйственной деятельности и лесопромышленного комплекса имеет стабильность законодательства и системы управления, взаимная ответственность государства и бизнеса, наличие экономических стимулов к охране и рациональному использованию лесов. Исходя из этого, прямое введение в настоящее время частной собственности на леса явилось бы мерой социально не приемлемой и экономически мало обоснованной. Однако поскольку само по себе многообразие форм собственности на лесные ресурсы не противоречит Конституции РФ и, следовательно, нельзя исключить подобные нововведения впредь, представляется целесообразным провести прогностический анализ некоторых положений законодательства в данной сфере.

Как следует из текста ЛК РФ, право частной собственности на лесные участки вовсе не исключено. Во-первых, согласно ЗК РФ, ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки только из состава земель лесного фонда (земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами). Согласно ЛК РФ, федеральная собственность установлена только на лесные участки в составе земель лесного фонда, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Следовательно, возможна приватизация лесопокрытого земельного участка в пределах иной, кроме земель лесного фонда, категории земель - к примеру, участка городского леса на территории населенного пункта или участка особо охраняемой природной территории, за исключением заповедника и национального парка, земли которых не подлежат приватизации и изъяты из оборота, и произойти это может в порядке реализации прав собственников зданий, строений, сооружений на приватизацию соответствующего земельного участка. Во-вторых, лесной участок из состава земель лесного фонда тоже может быть приватизирован, но уже в "два шага", по мере изменения его целевого назначения и перевода в иную категорию земель, например, земель населенных пунктов, земель специального назначения, и этот путь вполне вероятен, учитывая снятие законодательных ограничений перевода земель лесного фонда в земли других категорий. В-третьих, по установленному Кодексом правилу, к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ЛК РФ. Однако, по смыслу ст. 624 ГК РФ, при условии отсутствия в ЛК РФ запрета на выкуп арендованных лесных участков - а такого запрета действительно нет - в договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество (лесные участки) переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Уточним, что подобная скрытая приватизация лесов в пределах земель лесного фонда возможна при том же условии - изменении целевого назначения участка (категории земель).

Учитывая существующую вероятность развития событий по приведенным сценариям на фоне отсутствия частной собственности на леса в России в течение исторически длительного периода, в целях предупреждения возможных негативных социальных последствий приватизации отдельных лесных участков и защиты общественных интересов необходимо хотя бы в теоретическом аспекте сформулировать некоторые публично-правовые ограничения частной собственности на леса. Во-первых, определить перечень лесов, помимо расположенных на землях лесного фонда, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности - к таковым отнести леса на землях обороны и безопасности, зеленые зоны населенных пунктов, леса водоохранных зон, городские и некоторые другие защитные леса или их части. Во-вторых, в законе должны быть названы конкретные виды лесопользования, для которых лесные участки могут предоставляться в частную собственность. В-третьих, могут быть введены лесохозяйственные ограничения частной собственности - например, изъятие лесного участка в случае его нецелевого использования (сведения на нем леса в целях застройки), запрещение возведения строений в защитных лесах, расположенных в водоохранных зонах и вокруг городов. В-четвертых, может иметь место запрет на приватизацию лесных участков, служащих традиционными местами отдыха населения, сбора даров леса для личного потребления. В-пятых, общественные интересы в лесопользовании могут быть защищены возможностью установления публично-правовых (сервитутного характера) обременений частных лесных участков.

Иностранные граждане и юридические лица, лица без гражданства не названы Кодексом в числе участников лесных отношений, однако это не исключает того, что данные лица могут быть субъектами лесных отношений, поскольку в их адрес прямо не сформулирован какой-либо запрет. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Следовательно, особенности их правового статуса должны быть названы прямо в тексте Кодекса, в противном случае эти лица будут пользоваться всеми правами российских граждан, что, к слову, противоречит преобладающему общественному мнению и зарубежной практике.

В Кодексе отсутствует понятие лесных отношений и объектов таких отношений. Как следует из содержания документа, лесные отношения складываются по поводу использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, использования лесных участков, лесных насаждений, а также прав пользования названными объектами. Преимущественно Кодекс регулирует отношения по поводу лесных участков как объектов имущественных прав и в меньшей мере учитывает многофункциональное значение лесов как природного объекта, совмещающего в себе разнообразные природные свойства. Но ведь лес - не только источник древесины, но и важнейший поглотитель углерода, важнейший рекреационный объект, среда обитания животного мира. В то время как арендным и иным имущественным отношениям посвящено множество статей, средообразующие и другие экологические свойства леса в документе отражены в гораздо меньшей степени. Никак не отражена роль лесов в реализации обязательств страны по Киотскому протоколу. Кодекс фактически не регулирует использование и охрану лесов, произрастающих на землях иных (кроме земель лесного фонда) категорий, отсылая к правовому режиму земель, на которых располагаются такие леса.

Традиционное для лесного права понятие участка лесного фонда замещено понятием лесного участка, что технически облегчает применение по отношению к нему норм земельного и гражданского законодательства. Согласно внесенным поправкам в ГК РФ и Федеральный закон от 21 июля N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", леса не относятся более к недвижимым вещам в смысле п. 1 ст. 130 ГК РФ, лес не рассматривается в качестве составной части земельного участка как объекта права собственности и не упоминается более в числе недвижимого имущества, права на которое подлежат государственной регистрации. Из того, что в имущественно-правовых характеристиках земельного участка теперь не делается акцент на лесе, можно полагать, что покрытый лесом участок в имущественном аспекте отныне рассматривается как любой другой земельный участок. Все это фактически сводит лес к роли принадлежности земли. Но если в гражданском праве главная вещь действительно определяет судьбу ее принадлежности, то такая конструкция мало приемлема в природно-ресурсовых отношениях, где каждый природный объект является важным в силу его собственной и уникальной экосистемной значимости. Факта нахождения леса на земле не достаточно для того, чтобы отказаться рассматривать его в качестве самостоятельного объекта имущественных, а тем более управленческих или иных публичных отношений. Таким образом, традициям правового регулирования лесных отношений в большей степени отвечало бы использование понятия "участок лесного фонда", включающего лес и землю под ним в их совокупности и единстве. Но, к слову, в Кодексе нет даже более общего понятия лесного фонда, законодатель оперирует только термином земельного права "земли лесного фонда".

Кодекс не содержит преамбулы, в которой бы отражались экологическая, экономическая, социальная, международная значимость лесов, положение о лесном фонде как общественном (публичном) достоянии народа России, его нынешних и будущих поколений. Нет статьи об основных терминах и определениях.

Новый Кодекс содержит статью о принципах лесного законодательства, которой не было в ранее действовавшем ЛК РФ, что относится к его достоинствам. В то же время не закреплены такие важные принципы, как, например: гласность и открытость распоряжения и пользования лесом; учет интересов населения, проживающего на территориях, занимаемых лесами или в непосредственной близости от них.

Одним из наиболее значительных нововведений является переход от смешанных к договорным методам правового регулирования лесных отношений. Договор применяется в отрыве от традиционных административных механизмов как самодостаточный инструмент правового регулирования. Мера неоднозначная: в отказе от разрешительных документов (лесорубочного билета, ордера, лесного билета) можно усмотреть как снижение административных барьеров предпринимательской деятельности, так и стратегию на ослабление контроля за лесопользованием. По оценкам специалистов, полная отмена разрешительных документов в существующих реалиях лесохозяйственной деятельности приведет к резкому снижению эффективности государственного лесного контроля и юридической ответственности за лесонарушения. В отсутствие лесорубочного билета будет сложнее контролировать соблюдение законодательства лесопользователями, в частности, определять фактический объем рубок на арендованной территории. Как следствие - трудности доказывания незаконности порубок и их дальнейший количественный рост.

Частью нового регулятивного механизма является также заявительный порядок осуществления лесопользования - подача лесопользователем ежегодной лесной декларации (заявления) об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов. Однако есть сомнение в том, что отсутствие лесорубочного билета, ордера, лесного билета будет скомпенсировано декларированием, поскольку система декларирования сама по себе также требует определенных условий, и в первую очередь, организации надлежащего самоконтроля (производственного контроля) деятельности лесопользователей.

Существенные изменения произошли в части регулирования порядка возникновения права лесопользования. Договор аренды лесного участка заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора. Без проведения аукциона договоры аренды заключаются в случаях реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, а также использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений, специализированных портов, для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов. С одной стороны, аукцион, в отличие от конкурса, более прозрачная и, соответственно, менее коррупционно емкая процедура, но с другой стороны, по прогнозам специалистов лесной отрасли, передача лесных участков в аренду по единственному критерию - предложению участником аукциона наибольшей арендной платы - с большой вероятностью приведет к монополизации лесопользования крупными предприятиями, вытеснению среднего и малого бизнеса, банкротству ныне действующих градообразующих предприятий и, как следствие, к росту безработицы и социальной напряженности в многолесных регионах страны. Кроме того, в условиях отсутствия каких-либо специальных требований к участникам аукционов не исключено, что победителями окажутся структуры, не имеющие прямого отношения к лесному хозяйству и передающие затем свои арендные права в перенаем, субаренду профильным предприятиям, которые тем самым будут поставлены в экономически невыгодные условия. Как минимум к аукциону должны допускаться преимущественно предприятия, имеющие мощности по глубокой переработке древесины (если речь идет о заготовке древесины); преимуществом при равной предложенной ставке платы должны пользоваться предприятия, ранее осуществлявшие соответствующие виды лесопользования и не совершавшие нарушений законодательства, а также предприятия, прошедшие добровольную лесную сертификацию. Впрочем, допущение внеаукционного приобретения права аренды в случае реализации приоритетных инвестиционных проектов позволяет отдать предпочтение именно таким лесопользователям, хотя, конечно, оценка приоритетности вносит все тот же субъективный элемент в принятие решений.

В целях предотвращения монополизации лесного сектора недостаточно существующего правила о том, что Правительством РФ может устанавливаться максимальный объем древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц, а следовало бы установить ограничения на размер лесных участков, находящихся в пользовании одного субъекта или группы взаимозависимых лиц. Размер может быть различным в зависимости от вида лесопользования и производственных характеристик хозяйствующего субъекта.

После приведения договора аренды в соответствие с ЛК РФ арендатор вправе: сдавать арендованный им участок лесного фонда в субаренду; передавать свои права и обязанности по договору аренды участка лесного фонда другим лицам (перенаем); отдавать арендные права в залог; вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив. Поскольку в законе не указано иного, такие сделки совершаются по общему правилу с согласия арендодателя. Очевидно, что такие же права возникают из вновь заключаемых договоров аренды. Подобные распорядительные полномочия арендатора, с одной стороны, соответствуют поставленной законодателем задаче либерализации отношений лесопользования, а с другой - их реализация может иметь эффект, на который не рассчитывал законодатель, а именно: способствовать массовой скупке высокоплатежеспособными хозяйствующими субъектами прав аренды и передаче их другим структурам по своему усмотрению, что может вызвать различные негативные последствия как социального, так и экологического свойства. Порядок совершения арендатором сделок с лесными участками должен исключать такие злоупотребления, как получение прав лесопользования в обход аукциона. В постановочном плане можно предположить, что институт лесной аренды нуждается в специальном рассмотрении с точки зрения целесообразности введения отраслевых условий, отражающих особенности леса как природного ресурса. Но при этом надо иметь в виду, что формулировка ч. 3 ст. 71 ЛК РФ лишь на первый взгляд говорит только о двух отраслях законодательства, определяющих содержание договоров аренды лесных участков, - гражданском и собственно лесном. Исходя из того, что лесной участок есть участок земельный, и учитывая ссылку самого ГК РФ на специальное законодательство (п. 2 ст. 607), на договор аренды лесного участка распространяются условия договоров аренды земельных участков, установленные земельным законодательством. Так, к примеру, права аренды лесных участков могут прекращаться по основаниям, указанным в п. 2 ст. 46 ЗК РФ.

Наконец, по поводу сроков договора аренды. Несмотря на радикальное сокращение (по проекту, принятому в первом чтении, предлагалось сдавать лесные участки в аренду на срок до девяноста девяти лет), существующий срок (до 49 лет) все же по ряду причин представляется излишне большим. С одной стороны, учитывая длительность инвестиционных циклов в лесном хозяйстве и заинтересованность хозяйствующих субъектов в окупаемости своих вложений, срок аренды и должен быть достаточно длительным, однако, по мнению многих специалистов в сфере лесного хозяйства, он мог быть ограничен двадцатью пятью годами с возможностью последующей пролонгации договора без проведения аукциона. С правовых позиций в условиях длительных сроков возрастают риски монополизации лесного хозяйства, невозможности установления виновных в причинении вреда лесному фонду из-за возникновения множества лиц, которым арендатор будет передавать свои права.

По оценкам экспертов, в аренду может быть взято менее половины лесных угодий из числа территориально доступных и благоприятных в инфраструктурном отношении. По этой причине не вполне обоснованным выглядит отказ от такой разновидности договоров, как концессия, которая могла бы использоваться для привлечения инвесторов к освоению экономически малопривлекательных лесов.

Исключение договоров безвозмездного пользования для сельскохозяйственных организаций является, видимо, одной из концептуальных идей Кодекса в русле сокращения оснований для льготного лесопользования, однако такой подход может иметь неблагоприятные социальные последствия, учитывая низкий уровень жизни сельских жителей.

Вводится новый вид договоров - договор купли-продажи лесных насаждений. Основное его отличие от договоров аренды - в предмете договора, поскольку такое лесопользование осуществляется без предоставления лесного участка, вне территориально-земельного контекста. Случаи заготовки древесины по данному договору рассматриваются как исключительные и должны быть установлены законами субъектов РФ. Непосредственно Кодексом регулируются договоры купли-продажи лесных насаждений гражданам для собственных нужд.

К сожалению, с принятием нового Кодекса были существенно ослаблены гарантии охраны и использования лесов по целевому назначению в ходе перевода соответствующих земель в земли других категорий (т. е. их изъятия). Во-первых, особенности перевода земель лесного фонда в земли других категорий (закрытый перечень оснований перевода) отныне будут установлены только для земель, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель. Во-вторых, исключается компенсация потерь лесного хозяйства при переводе лесных участков в другие категории земель, что может снизить финансирование мероприятий по охране и восстановлению лесов. В то же время запрещается перевод земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны и лесопарки, в земли иных категорий. Ранее перевод земель в границах пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы, в земли иных категорий допускался на основании решения Правительства РФ.

Одной из важнейших в Кодексе является норма о пребывании граждан в лесах (ст. 11 ЛК РФ). По сравнению с первоначальной, принятая редакция в большей степени гарантирует право граждан на общедоступное лесопользование и по существу мало отличается от соответствующей ст. 86 ЛК РФ 1997 г. В целом норма может быть признана удовлетворительной с точки зрения ее потенциала защиты общественных интересов. Пожалуй, наиболее заметным здесь является пробел, связанный с отсутствием порядка запрещения или ограничения пребывания граждан в лесах: не указано даже лицо (лесопользователь или орган управления), которое вправе принимать такие решения.

Впрочем, в Кодексе в целом неудовлетворительно урегулирована проблема ограничений использования лесов. Так, в ст. 27 названы лишь виды возможных ограничений и не урегулированы их основания и порядок введения. Между тем юридическое значение ограничений немалое. Ограничения устанавливаются в лесохозяйственном регламенте, обязательно оглашаются при проведении аукциона и, естественно, влияют на правовой режим лесного участка. Тема ограничений далее может развиваться в направлении обсуждения публично-правовых обременений прав лесопользователя, которые необходимо устанавливать на стадии проектирования лесного участка.

Возвращаясь же к вопросу о праве пребывания граждан в лесах, стоит отметить, что норма по своему смыслу рассчитана на пребывание именно в тех лесах, основная часть которых (на землях лесного фонда) останется федеральной собственностью и потому вполне согласуется с п. 1 ст. 262 ГК РФ. Но свобода доступа граждан выглядит не так однозначно применительно к лесам на землях иных категорий, где, как отмечалось, возможно возникновение частной собственности на лесопокрытые участки. В этой ситуации право собственника земельного (лесного) участка запретить доступ на него других лиц (п. 2 ст. 262 ГК РФ) и обозначить свое решение на местности соответствующим образом (забор, таблица с объявлением) вряд ли преодолевается редакцией ст. 11 ЛК РФ. Во всяком случае наличие на таких участках публично-правовых ограничений должно быть надлежащим образом установлено, и лучше предварительно (например, на стадии проектирования). В целом актуальность урегулирования вопросов соотношения частных и публичных интересов в свете обеспечения доступа граждан на конкретные лесные участки сохраняется.

В Кодексе никак не развит провозглашенный принцип участия граждан и общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса. По нашему мнению, наиболее важно обеспечить общественное участие в ходе перевода земель лесного фонда в земли других категорий и в процедуре передачи лесных участков в аренду. Возникающее из договора аренды право лесопользования должно осуществляться с учетом интересов местного населения, и эти интересы должны быть выявлены и учтены посредством специально разработанных процедур (общественные слушания или другие), которые желательно было отразить непосредственно в ЛК РФ.

Кодекс не содержит мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов к рациональному лесопользованию и охране лесов. Равным образом нет мер стимулирования лесопромышленного комплекса к глубокой переработке древесины (что, впрочем, не является предметом данного Кодекса).

Платность использования лесов декларируется как принцип лесного законодательства и регулируется отсылочно. По мнению многих экономистов и лесопромышленников, в основе механизма определения начальной ставки арендной платы должен быть законодательно закреплен рентный подход. Известна также критика так называемых попенных платежей (минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню) за их небольшой размер. В ходе реализации своих полномочий по определению ставок платы за единицу объема лесных ресурсов, в том числе древесины, и за единицу площади лесных участков соответствующие органы власти должны обратить внимание на экономическую обоснованность устанавливаемых ими величин. По-прежнему отсутствуют какие-либо указания на целевое расходование взимаемой платы.

Осталось неясным, для каких именно целей может определяться кадастровая стоимость лесных участков (ч. 2 ст. 95 ЛК РФ). Видимо, для тех же, что и кадастровая стоимость земельных участков (п. 5 ст. 65 ЗК РФ).

Новый Кодекс, как и ранее действовавший, не учитывает затраты охотопользователей, которые они осуществляют в целях охраны и воспроизводства животного мира и которые в конечном счете идут на сохранение среды обитания животного мира, то есть в данном случае - лесов. Вопрос о частичном возврате вложенных таким образом средств (например, путем перерасчета арендной платы) остается открытым.

Кодекс не достаточно защищает интересы коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, для которых лесные промыслы являются основой жизнеобеспечения. Реально установлено только их право бесплатно осуществлять заготовку древесины для собственных нужд, исходя из установленных нормативов (ч. 2 ст. 30). Декларируемое обеспечение защиты исконной среды обитания этих народов и их традиционного образа жизни при использовании лесов со ссылкой на Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (ст. 48) мало что дает, поскольку этот Закон в части земле - и природопользования также имеет отсылочный характер. С целью реализации провозглашенных прав названных категорий граждан возможно было введение следующих механизмов: положения о безвозмездном и приоритетном (перед другими лесопользователями) характере традиционного природопользования для личных нужд коренных малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности; ограничений на осуществление в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности лесопользования для нужд, не связанных с традиционным природопользованием.

Безусловно, приведенные суждения никак не исчерпывают всех положений нового ЛК РФ, заслуживающих специального анализа, что по понятным причинам невозможно сделать в формате статьи. Здесь можно лишь конспективно перечислить наиболее значительные нововведения.

Легализованы многие виды использования лесов, которые ранее осуществлялись фактически, но не рассматривались в качестве прав лесопользования (строительство и эксплуатация водохранилищ, геологическое изучение недр и разработка месторождений полезных ископаемых, строительство линейных объектов и т. п.).

Вместо деления лесов на три группы вводится новое деление лесов по целевому назначению на защитные, эксплуатационные и резервные.

Режим использования и охраны лесов, не входящих в лесной фонд, соподчинен правовому режиму земель соответствующих категорий.

Введен новый титул - постоянное (бессрочное) пользование. На этом праве лесные участки предоставляются государственным, муниципальным учреждениям для осуществления научно-исследовательской, образовательной, рекреационной деятельности. Однако земли государственных заповедников, национальных парков, которые ранее, согласно ЗК РФ, предоставлялись на праве постоянного (бессрочного) пользования, впредь будут предоставляться на неопределенном титуле в порядке, установленном законодательством.

В национальных парках разрешена заготовка гражданами для собственных нужд древесины, пищевых и других недревесных лесных ресурсов. Ранее на землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, расширение и строительство новых хозяйственных объектов запрещалось, а впредь будет только ограничиваться. Также в национальных парках по решению Правительства РФ в соответствующих функциональных зонах допускается строительство, реконструкция и эксплуатация физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений и объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры.

Из-под экологической экспертизы выведены такие объекты, как материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные, а также проекты лесоустройства. Кодекс предусматривает проведение государственной или муниципальной экспертизы общего характера только в отношении проектов освоения лесов.

Из числа документов территориального планирования исключены схемы территориального планирования в области использования и охраны лесного фонда.

В качестве правовой основы осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов вводится лесохозяйственный регламент.

На лесопользователей возлагаются обязанности по составлению ранее не предусматриваемых документов - проекта освоения лесов (при постоянном (бессрочном) пользовании или аренде) и отчета об использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов. Возможно, отчеты будут способствовать более эффективному выполнению органами власти их контрольной функции.

Снят запрет на установление публичного сервитута в целях сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных на землях лесного фонда (ст. 23 ЗК РФ). Вместе с тем названные виды деятельности наряду с некоторыми другими отнесены к отдельному виду использования лесов - для ведения сельского хозяйства.

Снято ограничение на залоговые сделки с лесами.

Вводится муниципальный лесной контроль в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности.

В качестве формы систематизации информации о лесах, их использовании, охране и воспроизводстве вводится государственный лесной реестр.

Изменяется система финансирования деятельности по охране, защите, воспроизводству лесов. В ряде случаев Кодекс прямо возлагает осуществление таких мероприятий на лесопользователей (лесовосстановление, санитарно-оздоровительные и иные мероприятия). Не исключено, что какие-то обязанности в этой сфере могут быть возложены на пользователей также договорами аренды. За пределами установленных обязанностей лесопользователей охранные и защитные мероприятия проводятся на основании размещаемых путем проведения торгов заказов на выполнение работ.

Комплекс последствий возникает в связи с намеченным преобразованием лесхозов.

Новый Лесной кодекс РФ, существенным образом изменяющий правовое регулирование лесных отношений, затрагивающий интересы органов власти всех уровней, различных групп бизнеса, населения и общества в целом, имеет принципиально важное значение для обеспечения публичных и частных интересов в природопользовании. Изначально, по мнению разработчиков, предполагалось, что Кодекс будет способствовать экономическому оздоровлению отрасли, увеличению доходов государства от лесопользования, снижению административных барьеров и притоку инвестиций в лесной сектор России. Такого рода задачи могут быть поддержаны, но только если их выполнение не повлечет за собой издержки экологического и социального характера.

Название документа