Приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России": проблемы правореализации

ПРИОРИТЕТНЫЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОЕКТ "ДОСТУПНОЕ И КОМФОРТНОЕ ЖИЛЬЕ - ГРАЖДАНАМ РОССИИ": ПРОБЛЕМЫ ПРАВОРЕАЛИЗАЦИИ

В. Н. ЛИСИЦА

В. Н. Лисица, старший научный сотрудник Института философии и права СО РАН, кандидат юридических наук, доцент.

Приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", направленный на формирование рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания граждан России, является в плане реализации одним из наиболее сложных. Наличие в настоящее время объективных причин, возможно, не только не позволит увеличить объемы жилищного строительства в субъектах Федерации, но и приведет к его существенному снижению и, как следствие, росту цен на жилые помещения. Среди основных факторов, сдерживающих строительство жилья, выделяют отсутствие необходимой правовой базы, ограничение конкуренции на рынке строительства жилья, сложности финансирования, бюрократические барьеры, отставание промышленности строительных материалов, высокие тарифы естественных монополий и др. Однако во многом все они зависят от работы органов местного самоуправления. Почему? Дело в том, что на практике жилищное строительство осуществляется по большей части в поселениях (сельских и городских, в том числе городских округах) на участках, находящихся в муниципальной собственности. При этом в соответствии с недавно принятыми поправками к Земельному кодексу Российской Федерации <1> участки для жилищного строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, должны предоставляться в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта на торгах на основании документации по планировке территории, разработанной согласно генеральному плану и правилам землепользования и застройки поселения. Это означает, что органам местного самоуправления следует подготовить проект границ участка, установить его границы на местности и разрешенное использование, провести государственный кадастровый учет земельного участка, разработать документацию по планировке территории (проекты планировки территории, проекты межевания территории, градостроительные планы земельных участков), но самое главное - определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, платы за подключение и провести работы по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.

Все это в действительности создает ясные, прозрачные правила взаимоотношений между органами местного самоуправления и застройщиками, которые позволяют снизить существенным образом коррупционные проявления в жилищном строительстве и уменьшить тем самым его себестоимость. Однако к этой работе органы местного самоуправления (особенно вновь образованных поселений в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>) в настоящее время явно не готовы. Почему? -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Во-первых, отсутствуют в большинстве поселений правила землепользования и застройки, разработанные в соответствии с Земельным и Градостроительным <3> кодексами Российской Федерации, а существующие генеральные планы поселений, как правило, были приняты в советское время и не отвечают реалиям настоящего времени. О важности правил землепользования и застройки говорит тот факт, что в силу Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <4> с 1 января 2010 г. при их отсутствии предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, по общему правилу не будет осуществляться. -------------------------------- <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1. Ст. 16. <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4148.

Во-вторых, нет необходимых средств в местных бюджетах для обеспечения земельных участков инженерными сетями и необходимой транспортной инфраструктурой, а также для подготовки документов, необходимых для проведения государственного кадастрового учета земельных участков и иных вышеуказанных мероприятий. В-третьих, не подготовлены и сами органы местного самоуправления во вновь образованных поселениях ввиду недостаточности времени, поскольку прошло около полугода с 1 января с. г., т. е. с момента вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в полном объеме в большинстве субъектов Федерации Сибирского федерального округа. Поскольку площади подготовленных и предоставляемых на торгах земельных участков для жилищного строительства будут уменьшены в разы, значительно сократятся и объемы вводимого жилья в ближайшие годы. Как следствие, ввиду сокращения предложения на рынке произойдет рост цен на жилье и успешная реализация приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" будет поставлена под сомнение. Но дело не только в работе органов местного самоуправления. Существуют проблемы правового характера, которые должны быть решены в ближайшее время и на федеральном уровне. Сформулируем их.

1. До сих пор не проведено в полном объеме разграничение государственной собственности на землю в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" <5>. Более того, с 1 июля 2006 г. он утратил силу. Вместо него были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". -------------------------------- <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 30. Ст. 3060.

В соответствии с ними распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется по общему правилу органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Исключение составляют поселения, являющиеся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, а также субъекты Российской Федерации - города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. В первом случае распоряжение земельными участками осуществляется органами местного самоуправления поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а во втором случае - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Что в итоге получается? Правила землепользования и застройки поселений, которые призваны определить виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и другие вопросы землепользования и застройки, в силу пункта 2 части 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждаются органами местного самоуправления поселения, а распоряжение земельными участками - органами местного самоуправления муниципального района. Хотя логично предположить, что это все должны осуществлять органы местного самоуправления одного муниципального образования - поселения.

2. В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <6> обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам проектирования и строительства, устанавливаются техническими регламентами, которые по общему правилу принимаются федеральными законами (статья 9). Особый порядок разработки и принятия технических регламентов предусмотрен в статье 10 указанного Федерального закона и касается трех случаев, когда: -------------------------------- <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52. Ст. 5140.

1) в исключительных ситуациях при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, и в случаях, если для обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации необходимо незамедлительное принятие соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте. В этом случае Президент Российской Федерации вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения; 2) технический регламент утверждается международным договором (в том числе договором с государствами - участниками Содружества Независимых Государств), подлежащим ратификации, т. е. путем принятия федерального закона; 3) до вступления в силу федерального закона о техническом регламенте Правительство Российской Федерации издает постановление о соответствующем техническом регламенте. Срок принятия технических регламентов составляет семь лет со дня вступления в силу Федерального закона "О техническом регулировании", т. е. с 30 мая 2003 г. Прошло чуть меньше половины срока. Однако до сих пор ни один из технических регламентов не принят федеральным законом. При этом важность соблюдения срока разработки и утверждения технических регламентов заключается в том, что в силу пункта 7 статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании" обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых технические регламенты в указанный срок не были приняты, прекращают действие по его истечении.

3. На практике распространены случаи, когда застройщик нарушает сроки строительства более чем на 1 год, не в состоянии вообще завершить строительство и передать объект долевого строительства (жилое или нежилое помещение) участнику долевого строительства, и при этом применение таких мер защиты и ответственности, как расторжение договора участия в долевом строительстве и возмещение убытков, становятся неэффективными (прежде всего при наличии признаков банкротства у застройщика). Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <7> не содержит каких-либо положений на этот счет. Вместе с тем, как нам представляется, разумно было бы предусмотреть в данном случае порядок принудительного перевода земельного участка (или права на земельный участок) и объекта незавершенного строительства в судебном порядке в общедолевую собственность участников долевого строительства и застройщика с передачей функции застройщика создаваемому ими товариществу собственников жилья, жилищному строительному кооперативу или иному специализированному потребительскому кооперативу. -------------------------------- <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1. Ст. 40.

4. В соответствии с подпунктом 4 пункта 3 статьи 39 Налогового кодекса Российской Федерации <8> не признается реализацией товаров, работ или услуг, а значит, не подлежит налогообложению НДС, передача имущества, если такая передача носит инвестиционный характер (в частности, вклады в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ, вклады по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности), паевые взносы в паевые фонды кооперативов). -------------------------------- <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3824.

Основным федеральным законом, определяющим, носит ли передача имущества инвестиционный характер или нет, является Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <9>. В статье 1 он определяет инвестиционную деятельность как вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Инвестиции - это денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. -------------------------------- <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 9. Ст. 1096.

Однако в силу статьи 2 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" его действие распространяется на отношения, связанные с инвестиционной деятельностью, осуществляемой в форме капитальных вложений. Поскольку капитальные вложения представляют собой инвестиции в основной капитал (основные средства), к которому нельзя отнести объект долевого строительства (жилое или нежилое помещение), к отношению по участию в долевом строительстве указанный Федеральный закон не должен применяться. Другое определение дано в статье 1 Закона РСФСР от 26 июня 1991 года "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" <10>, который признан утратившим силу только в части норм, противоречащих Федеральному закону "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений". Соответственно, данный Закон РСФСР следует применять к отношениям по участию в долевом строительстве. -------------------------------- <10> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1005.

Указанный Закон РСФСР определяет инвестиции как денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта. Таким образом, получение прибыли (дохода) является квалифицирующим признаком при определении инвестиционной деятельности. Поскольку передача объекта долевого строительства застройщиком участнику долевого строительства не предполагает получение прибыли (дохода) после его передачи, она не носит инвестиционного характера и ее следует рассматривать как реализацию. Следовательно, она подлежит налогообложению НДС. Во избежание этого представляется необходимым внести дополнение в подпункт 4 пункта 3 статьи 39 Налогового кодекса Российской Федерации в части непризнания реализацией товаров, работ и услуг передачи объекта долевого строительства участнику долевого строительства.

5. В соответствии с пунктом 6 статьи 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <11> с 1 января 2007 г. прекращается лицензирование проектирования и строительства зданий и сооружений, а также инженерных изысканий для строительства. Намерение законодателя устранить административные барьеры в предпринимательской сфере является правильным. Вместо государства контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации должны взять на себя саморегулируемые организации. Что это за организации? -------------------------------- <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33. Ст. 3430.

В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации на рассмотрении во втором чтении находится проект Федерального закона N 348631-3 "О саморегулируемых организациях". Согласно законопроекту саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях саморегулирования, под которым понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности или негосударственными пенсионными фондами и содержанием которой являются разработка и установление правил и стандартов указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и указанных правил и стандартов. Саморегулируемые организации должны быть основаны на членстве, объединять субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединять субъектов профессиональной деятельности одного вида, или объединять негосударственные пенсионные фонды. Однако федеральный закон о саморегулируемых организациях так и не принят. Более того, отмена лицензирования при отсутствии технических регламентов может привести к причинению ущерба правам и законным интересам граждан, их здоровью. Поэтому, как нам представляется, целесообразно на федеральном уровне рассмотреть вопрос об ускорении принятия федерального закона о саморегулируемых организациях либо о переносе срока отмены лицензирования проектирования и строительства зданий и сооружений, а также инженерных изысканий для строительства до принятия в установленном порядке технических регламентов в области проектирования и строительства.

6. Необходимо также на законодательном уровне рассмотреть предложения о внесении изменений и дополнений в следующие федеральные законы: 1) в статью 104 Лесного кодекса Российской Федерации <12> в части освобождения граждан от уплаты лесных податей за древесину, заготавливаемую в целях индивидуального жилищного строительства; -------------------------------- <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 610.

2) в статью 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статью 17 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" <13> в части установления обязанности лица, осуществляющего строительство, заключить договор с автором произведения архитектуры (проектной организацией) об осуществлении последним авторского надзора за строительством объекта; -------------------------------- <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4473.

3) в статьи 6 и 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <14> в части сокращения срока регистрации до 10 дней. -------------------------------- <14> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3594.

7. Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает принятие целого ряда подзаконных актов, прежде всего постановлений Правительства Российской Федерации, которые необходимы для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В частности, Правительством Российской Федерации утверждается: 1) порядок согласования проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, состав и порядок работы согласительной комиссии (часть 12 статьи 16); 2) порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии (часть 3 статьи 18); 3) порядок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, размер платы за проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и порядок ее взимания (часть 8 статьи 29); 4) форма градостроительного плана земельного участка (часть 5 статьи 44); 5) виды инженерных изысканий, порядок их выполнения для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также состав, форма материалов и результатов инженерных изысканий, порядок формирования и ведения государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий с учетом потребностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (часть 6 статьи 47); 6) порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение, а также порядок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (часть 10 статьи 48); 7) порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, размер платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и порядок ее взимания (часть 11 статьи 49); 8) порядок осуществления негосударственной экспертизы проектной документации аккредитованными организациями (часть 3 статьи 50); 9) форма разрешения на строительство (часть 16 статьи 51); 10) порядок осуществления государственного строительного надзора, критерии отнесения объектов капитального строительства к особо опасным, технически сложным или уникальным объектам (часть 8 статьи 54); 11) форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 12 статьи 55); 12) порядок ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, требования к технологиям и программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения автоматизированных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (часть 5 статьи 57); 13) максимальный размер платы за предоставление сведений информационных систем обеспечения градостроительной деятельности и порядок взимания такой платы (часть 7 статьи 57). Однако в настоящее время принята только часть из них. Это Постановления Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2005 г. N 698 "О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию" <15>, от 29 декабря 2005 г. N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка" <16>, от 19 января 2006 г. N 20 "Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства" <17>, от 1 февраля 2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" <18>, от 13 февраля 2006 г. N 83 "Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения" <19>, от 9 июня 2006 г. N 363 "Об информационном обеспечении градостроительной деятельности". -------------------------------- <15> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 48. Ст. 5047. <16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 2. Ст. 205. <17> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 4. Ст. 392. <18> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 7. Ст. 774. <19> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 8. Ст. 920.

8. В соответствии с частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, а также при их капитальном ремонте, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов и проектная документация таких объектов подлежит государственной экспертизе либо проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или ее модификацией. Данное положение изначально толковалось так, что если проектная документация объектов не подлежит государственной экспертизе (например, объектов индивидуального жилищного строительства), то и в отношении их не должен осуществляться государственный строительный надзор. Однако согласно пункту 2 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации", государственный строительный надзор осуществляется: 1) при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства; 2) при капитальном ремонте объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов и проектная документация таких объектов подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации либо проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или ее модификацией. Тем самым положение части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации механически было разбито на две части, тем самым ему было придано другое понимание, а именно: государственный строительный надзор должен осуществляться всегда при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства, включая объекты индивидуального жилищного строительства. Вместе с тем осуществить его органы надзора вряд ли смогут ввиду ограниченности штата. Возникает вопрос: "Насколько он все-таки оправдан?". Таким образом, в целях успешной реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" необходимо рекомендовать органам государственной власти и органам местного самоуправления ускорить принятие необходимых нормативных правовых актов (прежде всего технических регламентов, правил землепользования и застройки), а также подготовку земельных участков без предварительного согласования для предоставления на торгах в целях жилищного строительства с выделением субвенций из федерального бюджета.

Название документа