Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории

РАЗРЕШЕННОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

А. П. АНИСИМОВ

Анисимов А. П., ведущий научный сотрудник НИИ современного права ФГОУ ВПО "Волгоградская академия государственной службы", доктор юридических наук.

Современный этап правовой реформы, характеризующийся принятием новых природно-ресурсных федеральных законов, обусловливает наш интерес к исследованию правовой конструкции разрешенного использования земельных участков, единообразное понимание сущности которой отсутствует как в науке, так и в законодательстве и правоприменительной практике. Данная правовая конструкция появилась в земельном законодательстве сравнительно недавно. В Земельном кодексе РСФСР от 25 апреля 1991 г., равно как и в предыдущем земельном законодательстве, использовалась лишь правовая конструкция "целевое назначение земельного участка". Законодатель полагал, что этого достаточно для надлежащего регулирования земельных отношений. Однако вовлечение земельных участков в гражданский оборот и усложнение правового регулирования земельных отношений неизбежно привело к необходимости конкретизации "целевого назначения земельного участка", устанавливаемого для целой категории земель, для отдельных субкатегорий земель и земельных участков. Это и было сделано посредством нормативного закрепления правовой конструкции "разрешенное использование земельного участка". Одно из первых упоминаний "разрешенного использования" земельного участка мы встречаем в приложении N 4 (Акт установления нормативной цены земельного участка) к письму Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 28 декабря 1994 г. "О порядке определения нормативной цены земли", однако его содержание в данном нормативно-правовом акте не раскрывалось. Впоследствии данная правовая конструкция получила широкое развитие как на федеральном уровне <1>, так и в законах субъектов РФ <2>. -------------------------------- <1> См., например: Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ред. от 30 июня 2006 г.) // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801; 2006. N 27. Ст. 2881. <2> См., например: ст. 11 Закона Республики Бурятия от 1 февраля 2000 г. "О земле"; ст. 49 Закона Курганской области от 4 марта 1998 г. "О земле"; ст. 8 Закона Воронежской области от 9 июня 1998 г. "О регулировании земельных отношений в Воронежской области"; ст. 12 Закона Саратовской области от 17 ноября 1997 г. "О земле"; ст. 13 Закона Самарской области от 16 июля 1998 г. "О земле" и т. д.

Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. (сейчас утратил силу) впервые законодательно сформулировал необходимую норму-дефиницию, указав в ст. 1, что под разрешенным использованием земельного участка и иных объектов недвижимости следует понимать "использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также сервитуты". В свою очередь, под градостроительным регламентом Кодекс понимал "совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны". Таким образом, на момент принятия нового Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. конструкция разрешенного использования земельного участка уже предусматривалась отдельными актами земельного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, однако ее нормативное определение было сформулировано в градостроительном законодательстве, имевшем (и имеющем сейчас) свои специфические задачи и сферу действия. Действующий Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (в ред. от 4 декабря 2006 г.) (далее - ЗК РФ) неоднократно упоминает о "разрешенном использовании земельного участка", однако не содержит его нормативного определения. Так, в ст. 1 ЗК РФ, определяющей основные принципы земельного законодательства, в их числе выделяется "деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства". Данный принцип развивается в ст. 7 ЗК РФ, уточняющей, что общие принципы и порядок проведения зонирования "устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов". Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием видов территорий выбирается правообладателем земельного участка самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Общий порядок проведения зонирования территорий в настоящий момент определяет Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. (ред. от 4 декабря 2006 г.) (далее - ГрадК РФ). Согласно ст. 30 ГрадК РФ правила землепользования и застройки (муниципальный правовой акт) включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. В результате градостроительного зонирования на территории муниципального образования могут устанавливаться жилые, общественно-деловые, производственные и иные территориальные зоны (ст. 35 ГрадК РФ). Для каждой такой зоны устанавливается градостроительный регламент, определяющий правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ст. 36 ГрадК РФ). Для каждой из указанных территориальных зон могут устанавливаться: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования (ст. 37 ГрадК РФ). При этом в отличие от Градостроительного кодекса 1998 г. ГрадК РФ не содержит базовой дефиниции "разрешенное использование", предлагая правоприменителю осмысливать ее содержание самостоятельно. Из всего вышеизложенного вытекает следующий вывод: целевое назначение устанавливается земельным законодательством для всех категорий земель, указанных в ст. 7 ЗК РФ, а разрешенное использование земельных участков, конкретизирующее целевое назначение для участков в составе отдельных категорий и субкатегорий земель, определяется правилами землепользования и застройки в порядке, установленном градостроительным законодательством. В свою очередь, это означает, что часть земельного фонда страны выпадает из сферы действия конструкции разрешенного использования. В самом деле, разрешенное использование определяется градостроительным регламентом, а последний не устанавливается для земель лесного фонда, земель водного фонда, занятых водными объектами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон. Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, расположенные в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; в границах территорий общего пользования; занятых линейными объектами; предоставленных для добычи полезных ископаемых (ч. 4, 6 ст. 36 ГрадК РФ). Следовательно, под действие градостроительных регламентов подпадают земельные участки в границах черты поселений и часть пригородных зон (например, несельскохозяйственные угодья в составе категории земель сельскохозяйственного назначения, предоставленные для садоводства, огородничества, дачного хозяйства). Других видов зонирования (например, сельскохозяйственных угодий или земель промышленности и иного специального назначения) земельное законодательство не предусматривает. Исключением из этого правила является, во-первых, зонирование территорий национальных и природных парков. В их границах выделяются функциональные зоны, для каждой из которых устанавливается дифференцированный режим особой охраны. В определенных функциональных зонах земельные участки могут предоставляться в аренду и использоваться для организации рекреационной, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной, деятельности (ст. 17 Федерального закона от 14 марта 1995 г. (ред. от 4 декабря 2006 г.) "Об особо охраняемых природных территориях"). О "разрешенном использовании земельных участков" названный Закон не упоминает, хотя фактически речь идет именно о конкретизации единого целевого назначения категории земель особо охраняемых территорий и объектов. По этой причине и градостроительный регламент для особо охраняемых природных территорий (кроме земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов) не устанавливается. Во-вторых, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ред. от 30 июня 2006 г.) предусматривает зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений (гл. III), которое по своей сути является производным от территориального планирования и градостроительного зонирования, предусмотренного гл. 3, 4 ГрадК РФ. Подобное несоответствие общего принципа земельного законодательства, предполагающего деление земель на категории, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования, и правовой действительности обусловило появление в научной литературе предложений о новом понимании разрешенного использования земельных участков некоторых категорий земель. Например, К. Х. Ибрагимов предлагал в зависимости от разрешенного способа использования земельных участков в составе категории земель сельскохозяйственного назначения следующую их классификацию: полевой земельный участок; пастбищный земельный участок; сенокосный земельный участок; садовый земельный участок; огородный земельный участок; дачный земельный участок; личный приусадебный земельный участок; крестьянский фермерский земельный участок; конгломерат <3>. -------------------------------- <3> Ибрагимов К. Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. М., 2004. С. 363.

Подобную постановку вопроса следует только приветствовать. В самом деле, как понимать нормативное требование ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. (ред. от 18 июля 2005 г.) "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" о том, что правообладатели земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения обязаны их использовать в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту? Более того, согласно п. 3 ст. 9 данного Закона минимальный срок аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий устанавливается законом субъекта РФ в зависимости от разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, передаваемых в аренду. Но каким нормативным актом установлены виды разрешенного использования сельскохозяйственных угодий и каково их содержание? Вышеуказанная точка зрения К. Х. Ибрагимова как раз и представляет собой попытку ответа на этот вопрос. Однако в свете последних изменений природно-ресурсного законодательства данный подход необходимо скорректировать. Во-первых, анализ норм нового Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. (далее - ЛК РФ) позволяет понять определенную последовательность законодателя в подходе к определению содержания правовой конструкции "разрешенное использование земельного участка" и порядку его установления. Согласно ч. 5 ст. 87 ЛК РФ, в лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются виды разрешенного использования лесов, определяемые в соответствии со ст. 25 ЛК РФ. Так, например, леса могут использоваться для заготовки древесины, живицы, ведения сельского хозяйства, осуществления рекреационной деятельности и т. д., причем допускается использование лесов как для одной, так и для нескольких целей, предусмотренных ч. 1 ст. 25 ЛК РФ. Данная новелла вписывается в концепцию развития земельного и градостроительного законодательства и объясняет, например, почему градостроительный регламент не распространяется на земли лесного фонда - их использование определяется специальным лесохозяйственным регламентом. Таким образом, виды разрешенного использования земельного участка, по замыслу законодателя, должны прямо предусматриваться по специальной процедуре, заключающейся, как правило, в разработке и принятии регламента (градостроительного, лесохозяйственного), непосредственно определяющего порядок использования земельного участка определенного местоположения в составе определенной категории (субкатегории) земель. Поскольку для сельскохозяйственных угодий в составе категории земель сельскохозяйственного назначения законодательно не предусмотрена подобная процедура, в настоящий момент можно говорить только об их целевом назначении. Во-вторых, как показывает анализ нового градостроительного и лесного законодательства, детально регламентирующего порядок установления видов разрешенного использования соответствующих земельных участков, подлежат упорядочению определенные виды деятельности на земельных участках той или иной категории (субкатегории) земель, но данная процедура не регламентирует субъектный состав лиц, осуществляющих данную деятельность. Другими словами, если теоретически говорить о видах разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, то оно включает (как справедливо указывал К. Х. Ибрагимов) заготовку сена или пастьбу скота. Кроме того, следует выделить в качестве видов разрешенного использования сельскохозяйственных угодий в соответствии с п. 1 ст. 79 ЗК РФ выращивание сельскохозяйственных культур на пашенных землях либо использование земельного участка для выращивания многолетних насаждений (садов, виноградников). При этом, на наш взгляд, едва ли важно, какой именно субъект использует, например, пашню для производства сельскохозяйственной продукции: гражданин - правообладатель полевого надела личного подсобного хозяйства либо фермер. Точно так же (по аналогии) едва ли имеет правовое значение характеристика субъекта, осуществляющего строительство здания в общественно-деловой зоне поселения (ОАО или ЗАО), важно лишь, чтобы он соблюдал требования технических и градостроительных регламентов и вытекающие из последних виды разрешенного использования земельного участка. Из вышеизложенного следует сделать вывод о том, что в настоящий момент отсутствует законодательная дефиниция разрешенного использования земельного участка, а его сфера действия ограничена лишь отдельными категориями и субкатегориями земель. Примечательно, что новый Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. (далее - ВК РФ) не использует конструкцию "разрешенное использование" земельных участков водного фонда, равно как и инструмент установления такого использования - регламент. Тем не менее определение в ст. 38 ВК РФ видов водопользования по существу означает закрепление именно видов разрешенного использования водных объектов, расположенных на землях водного фонда. Для устранения указанной неопределенности необходимо внесение изменений в ЗК РФ, формулирующих на уровне федерального закона определение "целевого назначения" и "разрешенного использования" земельного участка, а также перечень видов разрешенного использования и порядок их определения для каждой категории земель. Можно предложить в качестве варианта для обсуждения следующую дефиницию: "Разрешенное использование земельного участка - это совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии с регламентом либо в ином порядке, предусмотренном законодательством".

Название документа