Некоторые теоретические вопросы права государственной собственности на землю

НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ

И. А. ИКОНИЦКАЯ

Иконицкая Ирина Александровна - заместитель директора ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Трансформация отношений земельной собственности в Российской Федерации связана не только с введением права частной собственности на землю. Изменения в отношениях земельной собственности обусловлены также структурированием государственной собственности по субъектам, а также введением наряду с государственной и частной собственностью муниципальной собственности. Исследование правового режима государственной собственности на землю предполагает: определение субъектов, осуществляющих от имени государственных образований право собственности; разграничение объектов собственности применительно к соответствующим субъектам; раскрытие особенностей содержания права государственной собственности. При этом следует подчеркнуть, что для решения ряда теоретических вопросов, связанных с государственной собственностью на землю, нельзя не принимать во внимание некоторые теоретические положения С. Н. Братуся, содержащиеся в ряде его работ. В соответствии со ст. 214 ГК РФ государственная собственность - имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъектов Российской Федерации). Таким образом, субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация, республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. От имени Российской Федерации право собственности осуществляют органы государственной власти в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими их статус. В одном из научно-практических комментариев к ГК РФ разъясняется, что такими органами являются Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, государственные комитеты, департаменты, федеральные службы и т. п.) <1>. Соответственно, на все названные органы могут быть возложены функции, связанные с реализацией правомочий, вытекающих из содержания права собственности. -------------------------------- <1> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Научно-практический комментарий. М., 1996. С. 219.

Однако вряд ли можно согласиться с тем, что правомочия собственника могут осуществлять органы законодательной власти и Президент РФ. Конституция РФ (ст. 102 и 103) содержит исчерпывающий перечень вопросов, относящихся к ведению Совета Федерации и Государственной Думы, в который осуществление прав собственника не входит. В равной мере сказанное относится к полномочиям Президента РФ, которые также исчерпывающим образом определены в ст. 86 - 89 Конституции РФ. Что касается органа исполнительной власти Российской Федерации - Правительства РФ, то в соответствии со ст. 114 Конституции РФ и ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" этот орган осуществляет управление федеральной собственностью. В литературе было высказано мнение о том, что ГК РФ остановился на полпути в определении статуса государства как субъекта права собственности. Так, неясно, кто осуществляет предоставление федеральных земель, кто выступает их продавцом, кто несет бремя содержания собственности и т. д. <2> В равной мере это относится и к действующему ЗК РФ, который ограничивается закреплением правила о том, что предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, осуществляется в соответствии со ст. 9 и 10 ЗК РФ на основании решений исполнительных органов государственной власти. Однако эти статьи не определяют, какие именно государственные органы исполнительной власти обладают указанными полномочиями. Статьи 9 и 10 ЗК РФ закрепляют право Российской Федерации и ее субъектов управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися соответственно в собственности Российской Федерации и субъектов РФ. Действующее законодательство в настоящее время определяет только те органы, которые имеют право распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). -------------------------------- <2> См.: Фомина Л. П. Земельная реформа и государственная собственность на землю // Государство и право. 1997. N 8. С. 55.

Однако после разграничения государственной собственности возникнет проблема определения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на распоряжение федеральной земельной собственностью. И если в законодательстве субъектов РФ определены конкретные исполнительные органы государственной власти, уполномоченные на распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов (например, Законом Саратовской области "О земле" установлено, что Правительство Саратовской области распоряжается в соответствии с федеральным и областным законодательством земельными участками, находящимися в государственной собственности области), то применительно к Российской Федерации этот вопрос остается открытым. Рассматривая вопрос о субъекте права государственной собственности на землю, нельзя не обратить внимание на положение абзаца второго п. 4 ст. 214 ГК РФ о том, что государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет государственную казну Российской Федерации. Как известно, содержание права собственности включает в себя три правомочия: право владения, право пользования и право распоряжения. Что касается права государственной собственности на землю, то в юридической литературе дореформенного периода была распространена точка зрения, согласно которой в содержание права собственности включалось наряду с изложенными и четвертое правомочие - право управления. В последнее время как в законодательстве, так и в отдельных работах ученых-юристов <3> просматривается тенденция к включению правомочия управления в содержание права государственной собственности. Об этом свидетельствуют упомянутые выше ст. 9 и 10 ЗК РФ, которые включают в полномочия Российской Федерации и ее субъектов управление соответственно федеральной и региональной собственностью на земельные участки. При этом законодатель не расшифровывает, что понимается под термином "управление". -------------------------------- <3> См.: Земельное право: Учебник / Отв. ред. Г. Е. Быстров и Р. К. Гусев. М., 2006. С. 153 - 156.

Анализ подзаконных актов позволяет сделать некоторые выводы о содержании термина "управление" по отношению к государственной собственности на земельные участки. В настоящее время функции управления федеральной собственностью выполняет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. В соответствии с Положением о данном агентстве, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом" (далее - Федеральное агентство) <4>, на этот орган возложено управление федеральным имуществом, в том числе и в области земельных отношений. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4897.

Применительно к данной сфере Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом: - принимает меры для обеспечения поступления в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, а также от продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах; - при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договора аренды таких участков принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или направляет в установленном порядке в Правительство РФ предложения о проведении торгов в форме конкурса и об условиях конкурса; - определяет на основании отчета независимого оценщика в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения при проведении аукциона; - определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; заключает договоры аренды земельных участков по результатам торгов; - осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов РФ при управлении федеральным имуществом и его приватизации в случаях: предоставления земельных участков органу государственной власти РФ (его территориальному органу), государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, созданной органами государственной власти РФ, а также при предоставлении органу государственной власти (его территориальному органу), юридическому и физическому лицу земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в федеральной собственности либо находившиеся в федеральной собственности до их отчуждения; прекращения прав указанных органов, юридических и физических лиц на земельные участки; предоставления в собственность или аренду земельных участков, средства от продажи которых поступают в бюджет Российской Федерации; - принимает в установленном порядке решение о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка федеральному органу исполнительной власти, государственному федеральному учреждению и федеральному государственному унитарному предприятию или органу государственной власти субъекта РФ, государственному учреждению субъекта РФ и государственному унитарному предприятию субъекта РФ; - формирует предложения о предоставлении в установленном порядке находящихся в государственной собственности земельных участков, которые ранее были предоставлены органу государственной власти РФ, государственному унитарному предприятию, а также государственному учреждению, иной некоммерческой организации, созданной органами государственной власти РФ, в случае прекращения их прав на земельные участки, а также их отказа от указанных земельных участков; - принимает решения о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физическими лицами в случае приобретения недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности; - осуществляет в порядке, установленном законом, разграничение государственной собственности. При сопоставлении функций данного Федерального агентства с функциями государственного управления использованием и охраной земельных ресурсов, предусмотренными гл. XI и XII ЗК РФ (государственный мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр, контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель), можно прийти к выводу, что функции Федерального агентства по управлению федеральным имуществом возможно рассматривать, с одной стороны, как некие подготовительные действия для последующей реализации правомочия права распоряжения, осуществляемого уполномоченным на это федеральным органом исполнительной власти, при определении юридической судьбы земельного участка (принятие решения о форме торгов, определение независимого оценщика, начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы, определение существенных условий договоров купли-продажи или аренды земельных участков). При этом следует отметить, что такие действия свойственны и субъекту права частной собственности на землю. С другой стороны, выполнение ряда из перечисленных функций Федерального агентства представляет собой не что иное, как действия по защите интересов Российской Федерации как собственника соответствующих земельных участков (например, принятие мер для поступления в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, а также продажи права на заключение договора аренды на торгах; осуществление от имени Российской Федерации юридических действий по защите законных интересов Российской Федерации при предоставлении земельных участков органу государственной власти РФ, государственному унитарному предприятию, государственному учреждению и т. д.). В этой связи вызывает принципиальное возражение отнесение к функциям управления федеральной собственностью (как к правомочию собственника) государственную регистрацию права федеральной собственности на землю и сделок с ней; регламентацию мониторинга земель; осуществление государственного контроля за использованием земель; ведение земельного кадастра; планирование и организацию рационального использования и охраны земель и других природных ресурсов; планирование и регулирование застройки земельных участков; оценку земли и сбор платежей за землю в форме земельного налога, арендной платы и нормативной цены земли, установленной для покупки и выкупа земельных участков при получении под залог земли банковских кредитов; разграничение государственной собственности на землю Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований <5>. -------------------------------- <5> См.: Земельное право. С. 154 - 155.

Подавляющее большинство указанных функций государство выполняет не как собственник, а как носитель политической власти, в особенности когда это касается регламентации соответствующей деятельности, такой как ведение мониторинга, сбора платежей в форме земельного налога, планирования использования земель. Из приведенной конструкции следует, что государство в качестве субъекта права собственности осуществляет ведение земельного кадастра, государственный земельный контроль, землеустройство, планирование и регулирование застройки земельных участков, которые имеют место в отношении всех земель, независимо от субъектов права собственности на них. Однако такой подход свидетельствует о полном смешении и непонимании сути права государственной собственности на землю и содержания государственного управления использованием и охраной земель как деятельности соответствующих государственных органов исполнительной власти. С. Н. Братусь еще во времена существования исключительной государственной собственности на землю писал, что земельные отношения - это отношения двоякого рода: отношения, возникающие из деятельности исполнительно-распорядительных органов, связанные с административным управлением, и имущественные отношения <6>. К последним, по нашему мнению, относятся и отношения собственности, даже в том случае, если субъектом права собственности выступает государство. -------------------------------- <6> См.: Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963. С. 118.

Н. А. Прохорова отмечает, что в действующем российском законодательстве под управлением понимается осуществление полномочий собственника <7>. Однако вряд ли это так, поскольку действующее законодательство одновременно наделяет собственника государственных земель как управлением, так и распоряжением соответствующими земельными участками. На основании проведенного анализа осуществления Федеральным агентством функций управления в сфере земельных отношений мы разделяем мнение Н. А. Прохоровой о том, что право управления как правомочие государства-собственника не имеет самостоятельного значения <8>. -------------------------------- <7> См.: Прохорова Н. А. Право государственной собственности на землю: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 14. <8> Там же.

Как известно, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. "в") и земельное законодательство в целом (п. "к"). Из толкования п. "в" могут следовать два подхода: а) в совместном ведении находится деятельность по владению, пользованию и распоряжению землей, т. е. по осуществлению всех правомочий собственника; б) в совместном ведении находится правовое регулирование осуществления указанных правомочий. Если исходить из первого подхода, то возникает вопрос о правомерности и целесообразности осуществления правомочий одного субъекта права собственности двумя (или несколькими) субъектами, тем более если речь идет о таких правомочиях, как владение и пользование. Если исходить из второго подхода, то тогда п. "в" ст. 72 Конституции РФ дублирует п. "к" этой же статьи. В связи с этим представляется целесообразным исключить п. "в" из ст. 72 при возможном в дальнейшем изменении ее текста. Заслуживают внимания вопросы о реализации правомочий права государственной собственности и о применении к государству-собственнику ст. 210 ГК РФ о бремени содержания имущества, находящегося в собственности соответствующих субъектов. Из всех правомочий права собственности государство в лице его соответствующих органов самостоятельно реализует два из них: право владения, т. е. фактическое обладание соответствующим земельным участком в строго определенных границах, и право распоряжения, т. е. право определять юридическую судьбу соответствующих земельных участков: передавать их гражданам и юридическим лицам на установленных в законе правах, а также передавать (или продавать) их в собственность иных субъектов (граждан, юридических лиц, субъектов РФ и муниципальных образований). Что касается права пользования, под которым обычно понимается право хозяйственной эксплуатации имущества, то государство как таковое данное правомочие практически всегда передает другим лицам. Такая же ситуация имела место и в условиях исключительной государственной собственности на землю. В литературе господствовала точка зрения, согласно которой правомочие пользования землей реализовывалось путем изъятия в бюджет части дифференциальной земельной ренты, получаемой в процессе использования земли землепользователями. Сегодня изъятие такой ренты в определенной мере опосредуется земельным налогом, который взимает любое государство, а не только государство - собственник земли. При этом в Российской Федерации земельный налог относится к местным налогам. Государство как собственник земельного участка имеет право лишь на получение арендной платы за переданные в аренду земельные участки, принадлежащие ему на праве собственности. По логике вещей эта плата должна поступать в соответствующие бюджеты, в зависимости от субъектов права государственной собственности. Бесспорно, органы государственной власти, осуществляющие правомочия собственника, могут сами использовать соответствующие земельные участки, но в этом случае они выступают не от имени собственника, а как те или иные юридические лица, которым земельные участки предоставлены на определенном праве. В соответствии со ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Применительно к земле в соответствии со ст. 13, 42, 100 ЗК РФ собственники земли, землепользователи и арендаторы осуществляют рациональную организацию территории, восстановление и повышение плодородия почв, а также других полезных свойств земли; защиту земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, от других процессов разрушения; защиту от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорняками, кустарником и мелколесьем, других процессов ухудшения культуртехнического состояния земель; рекультивацию нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств земли и своевременное вовлечение в хозяйственный оборот; снятие, использование и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель. Из данного перечня обязанностей по охране земель видно, что они налагаются на всех субъектов, осуществляющих хозяйственную эксплуатацию земель, независимо от видов прав на эти земли. И здесь при упоминании собственников земли в первую очередь речь идет о гражданах и юридических лицах. Граждане и юридические лица, выступающие в качестве пользователей или арендаторов государственных (а также муниципальных) земель, несут указанные выше обязанности по отношению к соответствующим землям. Поэтому возникает вопрос о разграничении обязанностей по охране земель между государством-собственником и лицами, использующими государственные земли на ином праве. Принимая во внимание, что охрана земель непосредственно связана с определенным видом хозяйственной деятельности, осуществляемой землепользователями, обязанности государства могли бы выражаться лишь в финансировании соответствующих лиц на выполнение мероприятий, связанных с охраной используемых ими земель. Однако анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что финансирование государством соответствующих мероприятий, направленных на охрану земель, осуществляется независимо от видов субъектов и видов прав на землю. Так, например, в соответствии с Федеральным законом РФ от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" финансирование мелиоративных мероприятий производится за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, а также за счет субъектов земельных прав. За счет последних производятся отдельные мероприятия по культуртехнической и агрохимической мелиорации. За счет средств соответствующих бюджетов осуществляются республиканские и региональные программы по охране земель, которые также распространяются на все земли, независимо от видов прав на них. Такая позиция государства вполне обоснованна, поскольку независимо от субъектов и видов прав на земельные участки вся земля в Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ должна использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. в интересах всего общества и всех граждан, защита которых является обязанностью государства.

Название документа