Плата за пользование водными объектами в новом Водном кодексе РФ

ПЛАТА ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ВОДНЫМИ ОБЪЕКТАМИ В НОВОМ ВОДНОМ КОДЕКСЕ РФ

Т. В. ПЕТРОВА

Петрова Т. В., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

С 1 января 2007 г. вступает в силу Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ <1>, которым предусмотрен новый порядок установления и взимания платежей за пользование водными объектами (за водопользование). По смыслу ст. 5, 12 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" указанные платежи будут применяться только к тем отношениям, которые возникнут после введения Кодекса в действие. Новые платежи заменят действующий водный налог, установленный гл. 25.2 части второй Налогового кодекса РФ <2>. -------------------------------- <1> См.: СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <2> См.: Налоговый кодекс РФ. Часть 2. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ, от 29 декабря 2000 г. N 166-ФЗ, от 30 мая 2001 г. N 71-ФЗ, от 6 августа 2001 г. N 110-ФЗ, от 7 августа 2001 г. N 118-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 27 ноября 2001 г. N 148-ФЗ, от 29 ноября 2001 г. N 158-ФЗ, от 28 декабря 2001 г. N 179-ФЗ (ред. от 31 декабря 2002 г.), от 29 декабря 2001 г. N 187-ФЗ, от 31 декабря 2001 г. N 198-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 24 июля 2002 г. N 104-ФЗ, от 24 июля 2002 г. N 110-ФЗ (ред. от 31 декабря 2002 г.), от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 27 декабря 2002 г. N 182-ФЗ, от 31 декабря 2002 г. N 187-ФЗ, от 31 декабря 2002 г. N 190-ФЗ, от 31 декабря 2002 г. N 191-ФЗ, от 31 декабря 2002 г. N 193-ФЗ, от 31 декабря 2002 г. N 196-ФЗ, от 6 мая 2003 г. N 51-ФЗ, от 22 мая 2003 г. N 55-ФЗ, от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 23 июня 2003 г. N 78-ФЗ, от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 7 июля 2003 г. N 105-ФЗ, от 7 июля 2003 г. N 110-ФЗ, от 7 июля 2003 г. N 117-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 139-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 147-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 148-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 163-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 178-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ, от 5 апреля 2004 г. N 16-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 30 июня 2004 г. N 60-ФЗ, от 30 июня 2004 г. N 62-ФЗ, от 20 июля 2004 г. N 65-ФЗ, от 20 июля 2004 г. N 66-ФЗ, от 20 июля 2004 г. N 70-ФЗ, от 28 июля 2004 г. N 83-ФЗ, от 28 июля 2004 г. N 84-ФЗ, от 28 июля 2004 г. N 86-ФЗ, от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ, от 18 августа 2004 г. N 102-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 103-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 105-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 107-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 108-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 109-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 110-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 112-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 4 октября 2004 г. N 124-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 29 ноября 2004 г. N 141-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 183-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 203-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 204-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 205-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 208-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 212-ФЗ, от 18 мая 2005 г. N 50-ФЗ, от 3 июня 2005 г. N 55-ФЗ, от 6 июня 2005 г. N 58-ФЗ, от 18 июня 2005 г. N 62-ФЗ, от 18 июня 2005 г. N 63-ФЗ, от 18 июня 2005 г. N 64-ФЗ, от 29 июня 2005 г. N 68-ФЗ, от 30 июня 2005 г. N 71-ФЗ, от 30 июня 2005 г. N 74-ФЗ, от 1 июля 2005 г. N 78-ФЗ, от 18 июля 2005 г. N 90-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 101-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 106-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 107-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 119-ФЗ, от 20 октября 2005 г. N 131-ФЗ, от 5 декабря 2005 г. N 155-ФЗ, от 6 декабря 2005 г. N 158-ФЗ, от 20 декабря 2005 г. N 168-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 201-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 205-ФЗ, от 10 января 2006 г. N 16-ФЗ, от 28 февраля 2006 г. N 28-ФЗ, от 13 марта 2006 г. N 39-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 75-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 18 июля 2006 г. N 119-ФЗ, от 26 июля 2006 г. N 134-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 144-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 151-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ, Определением Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. N 129-О // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.

Применение новой формы платы за пользование водными объектами будет осуществляться не сразу, а постепенно, по мере переоформления прав по использованию водных объектов в соответствии с положениями Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. Водопользователей, использующих водные объекты в соответствии с новым Кодексом, предполагается освободить от уплаты водного налога. Эти положения закреплены в ст. 333.8 Налогового кодекса РФ <3>, согласно которой не признаются плательщиками водного налога организации и физические лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных или принятых после введения в действие нового Водного кодекса РФ. -------------------------------- <3> См.: изменения, внесенные в ст. 333.8 Налогового кодекса РФ Федеральным законом от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", вступают в действие с 1 января 2007 г.

Лица, использующие водные объекты на основании правоустанавливающих документов (лицензий на водопользование и договоров водопользования), ранее предоставленных в соответствии с Водным кодексом РФ от 16 ноября 1995 г., будут продолжать уплачивать водный налог в порядке, предусмотренном гл. 25.2 "Водный налог" части второй Налогового кодекса РФ. Таким образом, в последующие годы будет происходить постепенный (по мере оформления отношений водопользования в соответствии с новым Кодексом) переход от применения водного налога к неналоговым платежам, устанавливаемым в рамках договора водопользования. О неналоговом характере платежей, предусмотренных ст. 20 Водного кодекса РФ, свидетельствуют отдельные элементы их юридической конструкции, а именно: установление размера платы в рамках договора водопользования, а также утверждение ставок платежей исполнительными органами государственной власти. Рассматриваемые платежи были учтены действующим бюджетным законодательством еще до принятия нового Водного кодекса РФ. Плата за пользование водными объектами предусмотрена ст. 51 Бюджетного кодекса РФ (наряду с водным налогом, указанным в ст. 50 Кодекса) в качестве неналогового дохода, подлежащего полному зачислению в федеральный бюджет. Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" <4> плата за пользование водными объектами также включена в Классификацию доходов федерального бюджета под кодом 000 1 12 05000 01 0000 120, но с дополнительным пояснением, что "на указанный код зачисляется плата, взимаемая на договорной основе после принятия новой редакции Водного кодекса Российской Федерации". -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 5 августа 2000 г. N 115-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 127-ФЗ, от 7 мая 2002 г. N 51-ФЗ, от 6 мая 2003 г. N 53-ФЗ, от 26 мая 2004 г. N 45-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 23 декабря 2004 г. N 174-ФЗ, от 22 декабря 2005 г. N 176-ФЗ).

Бюджетным законодательством также разграничены контрольные полномочия: в отношении водного налога они осуществляются налоговыми органами, в отношении платы за пользование водными объектами - Федеральным агентством водных ресурсов. По смыслу ст. 11, 20 Водного кодекса РФ пользование водными объектами является платным только в тех случаях, когда оно осуществляется на основе договора водопользования. Договорная конструкция пользования водным объектом предполагает установление взаимных прав и обязанностей сторон и защиту интересов не только собственника водного объекта, но и водопользователя. Фактически это означает, что при существенном изменении условий водопользователя (высокая степень загрязненности вод водного объекта, истощение водных ресурсов и др.) должен корректироваться и размер платы с учетом дополнительных затрат и иных убытков водопользователя. Представляется, что неналоговая форма платежей за пользование водными объектами также позволит сделать более гибкими их ставки в зависимости от природного качества, климатических и географических особенностей местоположения водных объектов. Наличие в ряде статей Водного кодекса РФ норм прямого действия, регулирующих отношения по поводу платы за водопользование, а также норм, уполномочивающих Правительство РФ принять специальные нормативные правовые акты по вопросам взимания данной платы, свидетельствует об отказе от идеи принятия специального федерального закона о плате за пользование водными объектами и о преимущественно подзаконном регулировании данных отношений в будущем. Нормативно-методическое обеспечение (разработка и утверждение соответствующих инструкций и методических документов о порядке применения ставок платы, их корректировки и проч.), вероятно, будет возложено на Министерство природных ресурсов РФ, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая водный фонд <5>. -------------------------------- <5> См.: Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370 (с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлениями Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400, от 22 декабря 2005 г. N 801).

Согласно ст. 20 Водного кодекса РФ ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, а также порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Устанавливая ставки и иные элементы платы, перечисленные органы публичной власти должны руководствоваться общими принципами, закрепленными в п. 2 ст. 20, а именно: а) принципом стимулирования экономного использования и охраны водных объектов; б) принципом дифференциации ставок платы в зависимости от речных бассейнов; в) принципом равномерности поступления платы в течение календарного года. Следует заметить, что закрепление общих принципов установления и взимания платы за водопользование не создает в рамках Кодекса полноценной правовой основы для практического регулирования рассматриваемых отношений. Кроме того, перечень принципов ст. 20 Кодекса не представляется исчерпывающим и мог бы быть дополнен иными принципами, в частности, принципами дифференциации платы с учетом: а) экологического состояния водного объекта, т. е. качества его водных ресурсов, степени его пригодности для использования по целевому назначению; б) рекреационной ценности водного объекта; в) уровня антропогенной нагрузки на водный объект; г) местоположения водного объекта; д) категории водопользователя (т. е. степени социальной значимости осуществляемой им деятельности, ее коммерческого или некоммерческого характера) и др. Следовало бы также закрепить формы дифференциации ставок платы, например, путем утверждения и применения к ним корректирующих (повышающих или понижающих) коэффициентов. По смыслу ст. 11, 20 Водного кодекса РФ пользование водными объектами является платным только в тех случаях, когда оно осуществляется на основе договора водопользования, а именно: а) для забора водных ресурсов из поверхностного водного объекта; б) при использовании акватории водных объектов, в т. ч. для рекреационных целей; в) при использовании водных объектов для производства электроэнергии (без изъятия водных ресурсов). Таким образом, из перечня платных видов водопользования исключено использование водных объектов для целей лесосплава в плотах и кошелях, которое в настоящее время облагается водным налогом в соответствии со ст. 333.9 Налогового кодекса РФ. Мотивации исключения данного вида водопользования не вполне понятны, поскольку при осуществлении лесосплава причиняется значительный ущерб экологическим системам водных объектов (особенно малых рек). Плата за данный вид водопользования (при надлежащей ставке) могла бы играть роль экономического стимула, направленного на сокращение использования водных объектов в указанных целях. В целом позиция законодателя (как в гл. 25.2 НК РФ, так и в новом Водном кодексе РФ) по вопросу выбора платных видов водопользования представляется не вполне обоснованной как с экономической, так и с экологической точки зрения. Так, согласно ст. 11 нового Водного кодекса РФ платным признается использование водных объектов в рекреационных целях. В то же время в перечень платных (договорных) видов водопользования не включены те виды водопользования, осуществление которых связано с существенным негативным воздействием на водные объекты: строительство гидротехнических сооружений, размещение платформ, разведка и добыча полезных ископаемых и др. В связи с этим представляется необходимым в дальнейшем уточнить перечень видов водопользования, при осуществлении которых взимается плата с учетом не только экономических, но и экологических факторов, т. е. уровня антропогенной нагрузки и негативного воздействия на водный объект и его ресурсы при осуществлении перечисленных видов водопользования. Вслед за гл. 25.2 Налогового кодекса РФ новым Водным кодексом РФ не предусмотрено взимание платы при использовании водных объектов для сброса сточных вод. Плата за данный вид водопользования взимается в составе платы за негативное воздействие на окружающую среду (за сбросы загрязняющих веществ), предусмотренной ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <6> и иными нормативными правовыми актами. Конституционным Судом РФ эта плата была признана компенсационным неналоговым платежом <7>, а ст. 51, 57 Бюджетного кодекса РФ <8> она отнесена к неналоговым доходам бюджета. -------------------------------- <6> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ. <7> Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового Кодекса Российской Федерации". <8> См.: Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ, от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ, от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ, от 24 июля 2002 г. N 104-ФЗ, от 24 июля 2002 г. N 110-ФЗ, от 7 июля 2003 г. N 117-ФЗ, от 7 июля 2003 г. N 123-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 147-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 148-ФЗ, от 8 ноября 2003 г. N 158-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 184-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 111-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ, от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ, от 23 декабря 2004 г. N 174-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 195-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 49-ФЗ, от 1 июля 2005 г. N 78-ФЗ, от 12 октября 2005 г. N 127-ФЗ, от 19 декабря 2005 г. N 159-ФЗ, от 22 декабря 2005 г. N 176-ФЗ, от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. N 198-ФЗ, от 3 января 2006 г. N 6-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ, 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ (ред. от 9 июля 2002 г.), от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

В настоящее время ввиду отсутствия специального Федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" отношения по поводу взимания платы за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты нельзя считать надлежащим образом урегулированными. Указанная плата взимается на основе преимущественно подзаконных нормативных правовых актов, в том числе противоречащих более позднему законодательству. Независимо от принятия вышеназванного Федерального закона представляется целесообразным включить использование водных объектов для сброса сточных вод в перечень платных видов водопользования по следующим соображениям. Ранее, в соответствии с ныне утратившим силу Федеральным законом от 6 мая 1998 г. N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами" <9>, использование водных объектов для сброса сточных вод облагалось платой. Одновременно взималась плата за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты (в качестве одного из видов платы за загрязнение окружающей природной среды). Существовало мнение, что два указанных вида платы дублируют друг друга, в связи с чем при принятии гл. 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса РФ использование водных объектов для сброса сточных вод было исключено из облагаемых водным налогом видов использования водных объектов. -------------------------------- <9> Утратил силу с 1 января 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 28 июля 2004 г. N 83-ФЗ.

Однако одновременное применение двух указанных видов платы имело конкретный практический смысл. Один вид платы (плата за загрязнение) взимался за сброс в водные объекты массы (своего рода "сухого остатка") загрязняющих веществ, а другой - за объем сбрасываемых в водный объект сточных вод, в котором эти загрязняющие вещества содержатся. Пятикратный повышающий коэффициент был предусмотрен по обоим видам платы и применялся при превышении как установленных нормативов (лимитов) содержания загрязняющих веществ в сточных водах, так и при превышении установленных объемов (лимитов) сбрасываемых сточных вод. В целях охраны водных объектов от загрязнения необходимо учитывать не только состав, но и объемы поступающих в них сточных вод. Одновременное применение двух указанных видов платы делало экономически невыгодным разбавление (перед сбросом) сточных вод чистой водой с целью их доведения до нормативного качества, поскольку плата взималась и за объемы сточных вод. В связи с отказом от обложения водным налогом объемов сбрасываемых сточных вод подобная практика может получить распространение, поскольку разбавление сточных вод до установленных нормативных показателей в ряде случаев обходится дешевле, чем их очистка. В связи с этим представляется целесообразным в дальнейшем либо вернуться к практике взимания обоих видов платы, либо обеспечить учет не только качества, но и объемов сбрасываемых сточных вод в рамках юридической конструкции платы за негативное воздействие на окружающую среду при разработке проекта Федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду". Помимо перечисленных в ст. 20 Водного кодекса РФ в водном законодательстве необходимо закрепить принцип, согласно которому плата за пользование водными объектами (независимо от ее правовой формы) базируется на социально-экономической оценке водных объектов. Результаты оценки должны учитываться при установлении ставок платы и определении размеров платы за использование конкретных водных объектов в предусмотренных водным законодательством целях. Обращает на себя внимание тот факт, что и водный налог, и неналоговые платежи за пользование водными объектами согласно ст. 50, 51 Бюджетного кодекса РФ полностью поступают в федеральный бюджет. С одной стороны, это обоснованно, поскольку подавляющее большинство водных объектов, не являющихся обособленными водными объектами <10>, находятся в федеральной собственности. С другой стороны, субъекты Российской Федерации также несут бремя финансовой ответственности за состояние, восстановление и охрану водных объектов и их ресурсов. В связи с этим представляется целесообразным полностью или частично направлять средства, взимаемые с водопользователей в виде платы за пользование водными объектами, в доход региональных (субъектов Российской Федерации) бюджетов. -------------------------------- <10> Прим. авт. В новом Водном кодексе понятие "обособленный водный объект" не используется, но содержится указание на водные объекты, которые могут находиться в собственности субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 8).

Следует также рассмотреть вопрос о возможности полного (или частичного) направления средств, взимаемых в виде неналоговых платежей на пользование водными объектами, на цели восстановления и охраны водных объектов, что должно найти отражение в положениях бюджетного законодательства об использовании указанных средств (полностью или частично) на цели охраны, восстановления водных объектов, предотвращения вредного воздействия вод водных объектов и проч. Делать однозначные выводы о совершенстве и целостности правового механизма платы за водопользование, предусмотренного новым Водным кодексом РФ, в настоящее время не представляется возможным, поскольку ряд его статей предполагает принятие федеральных подзаконных нормативных правовых актов (актов Правительства РФ и ведомственных нормативных правовых актов). Взимание платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предполагает также принятие соответствующих нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Название документа