Роль жилищных кооперативов в решении жилищной проблемы

РОЛЬ ЖИЛИЩНЫХ КООПЕРАТИВОВ В РЕШЕНИИ ЖИЛИЩНОЙ ПРОБЛЕМЫ

И. С. ВИШНЕВСКАЯ

Вишневская Ирина Севостьяновна - профессор Южного федерального университета, кандидат юридических наук.

Жилищные кооперативы за время существования нашего государства прошли сложный путь развития. Возникнув в первые годы существования советской власти, когда восстановление народного хозяйства оказалось крайне затруднительным ввиду недостаточности хозяйственных возможностей у государства, когда на содержание перешедшего местным Советам жилищного фонда не хватало средств, встал вопрос о способах привлечения на эти цели средств и усилий граждан. Наилучшей формой такого участия была признана кооперация. Первые кооперативы возникли в городах с развитой и развивающейся индустрией, где была острая нужда в рабочих руках и средствах, необходимых для строительства жилья, где недостаток жилья тормозил развитие промышленности. Именно этим можно объяснить, что к концу 1925 г. наибольшее число жилищно-строительных кооперативов было на Северном Кавказе и в центральном промышленном районе. По темпам роста жилищно-строительных кооперативов г. Ростов-на-Дону был в числе первых. В 1927 г. автор журнала "Жилищная кооперация" писал: "Едва ли другие города СССР могут поравняться с городом Ростовом-на-Дону, где паевой капитал с 1924 года до 1927 года вырос с 10000 до 741334 рубля" <1>. -------------------------------- <1> См.: Жилищная кооперация. 1927. N 19-20. С. 53.

Первым нормативным актом, положившим начало централизации в регулировании организации и деятельности жилищной кооперации, было Постановление ЦИК и СНК СССР от 16 мая 1924 г. "О содействии кооперативному строительству рабочих жилищ" <2>. Организационной основой жилищной кооперации являлось Постановление ЦИК СССР от 19 августа 1924 г. "О жилищной кооперации" <3>. В соответствии с Постановлением от 19 мая 1924 г. жилищные кооперативы делились на три вида: а) жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы); б) рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества (РЖСКТ) и в) общегражданские жилищно-строительные кооперативные товарищества (ОГЖСКТ). Первый вид создавался с целью организации наиболее рационального использования и сохранения уже существующего муниципализированного жилого фонда на началах аренды жилых строений. РЖСКТ и ОГЖСКТ ставили задачу удовлетворения жилищных потребностей своих членов путем возведения новых жилых зданий, восстановления разрушенных и достройки незаконченных строительством домов. Предполагалось, что содержание домов, переданных ЖАКТам, и строительство, восстановление и достройка незаконченных строительством домов будет осуществляться за счет членов кооперативов с незначительной поддержкой государства. -------------------------------- <2> См.: СУ РСФСР. 1924. N 63. Ст. 636. <3> См.: СЗ СССР. 1924. N 5. Ст. 60.

Однако вскоре кооперативы превратились в источник дополнительных расходов государственных денежных средств, так как материальная поддержка государства усиливалась, росли сроки погашения кредита, размер которого достигал 90% стоимости строительства, а сроки кредитования увеличивались с 25 до 60 лет. Таким образом, вместо мобилизации средств населения, кооперативы строили жилье почти полностью за государственный счет, т. е. не выполнили поставленной задачи. В связи с этим Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. "О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах" дома, возведенные в основном за счет государства, передавались в ведение местных Советов, организаций, учреждений и предприятий, финансировавших строительство. Исключение составляли лишь те кооперативы, которые погашали в течение шести месяцев полученную от государства ссуду <4>. -------------------------------- <4> См.: СЗ СССР. 1937. N 69. Ст. 314.

Начиная с 1939 г. строительство кооперативных жилых домов стало осуществляться на собственные средства кооператива <5>. -------------------------------- <5> См.: Примерный устав ЖСК, утв. Постановлением СНК РСФСР от 31 октября 1939 г. // СП РСФСР. 1939. N 12. Ст. 43; Постановление Совета Министров СССР от 20 марта 1958 г. "О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации" // СП РСФСР. 1958. N 13. Ст. 154.

Это не могло не оказать сдерживающего влияния на развитие кооперативного жилищного строительства. Некоторое оживление кооперативного жилищного строительства наблюдалось после принятия Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 июня 1962 г. "Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве" <6>. -------------------------------- <6> См.: СП СССР. 1962. N 12. Ст. 93.

И несмотря на то что была предусмотрена возможность получения кредита на строительство кооперативного дома до 60% его стоимости сроком погашения до 10 - 15 лет, масштабы кооперативного жилищного строительства, как указывалось в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 марта 1988 г. "О мерах по ускорению развития жилищной кооперации", в общем объеме жилищного строительства практически не увеличились и составили 7% <7>. -------------------------------- <7> См.: СП СССР. 1988. N 16. Ст. 43.

Этим Постановлением наряду с жилищно-строительными кооперативами была предусмотрена вторая форма - жилищные кооперативы, которые могли создаваться не для строительства, а "для приобретения (покупки) у предприятий, объединений, организаций и исполкомов местных Советов народных депутатов новых или капитально отремонтированных (реконструированных) жилых домов и их последующей эксплуатации". В 1993 г. с вступлением в действие Закона РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" <8> на правовом поле появилась новая организационно-правовая форма управления имуществом в многоквартирном доме, где жилые помещения принадлежат на праве собственности проживающим там гражданам, названная "кондоминиумом - товариществом собственников жилья" (впоследствии товарищества собственников жилья). -------------------------------- <8> См.: Ведомости РФ. 1993. N 3. Ст. 99.

При кажущемся сходстве правового статуса членов ЖСК, полностью выплативших пай, и членов товарищества собственников жилья между данными организационно-правовыми формами управления многоквартирным домом имеются существенные различия. К их числу, в частности, относят характер правоотношений, возникающих между членом кооператива и кооперативом, который является паевым, в то время как в товариществах собственников жилья отношения членов ТСЖ и товариществом собственников жилья носят обязательственный характер. Существенным отличием является режим объектов общего пользования и некоторые другие <9>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография П. В. Крашенинникова "Жилищное право" включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2008 (издание шестое, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <9> См.: Крашенинников П. В. Жилищное право. М., 2001. С. 188 - 189.

Видимо, исходя из положений, высказанных в научной литературе о том, что ТСЖ возникают на базе некоторых кооперативов, в том числе жилищно-строительных и жилищных, в которых членами кооператива полностью выплачены паевые взносы, в связи с чем обязательственные правоотношения трансформируются в отношения собственности, законодатель в ст. 14 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" предусмотрел, что жилищные и жилищно-строительные кооперативы, в которых все члены кооператива полностью внесли паевые взносы за предоставленное им жилое помещение, подлежат до 1 января 2007 г. преобразованию в товарищества собственников жилья или ликвидируются. При принятии такого решения не были учтены важные факторы: 1) кооперативы, как и товарищества собственников жилья, являются добровольными объединениями; 2) собственники помещений в многоквартирном доме сами выбирают способ управления многоквартирным домом; 3) ликвидация жилищного кооператива согласно ст. 123 ЖК РФ может иметь место по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством (ст. 61 ГК РФ). Изложенное позволяет сделать вывод, что жилищные кооперативы, помимо воли их членов, не могут быть преобразованы в товарищества собственников жилья. Преобразование кооперативов в ТСЖ может произойти по решению общего собрания (конференции) его членов. Во вступившем в действие с 1 марта 2005 г. Жилищном кодексе РФ нашли отражение рыночные принципы удовлетворения жилищных потребностей граждан, закрепленные в ст. 40 Конституции РФ 1993 г. В отличие от Конституции СССР 1977 г., предусматривавшей обязанность обеспечения государством жильем граждан в качестве доминирующего принципа, Конституция РФ 1993 г. принципиально меняет роль государства в обеспечении граждан жильем. Задачей органов государственной власти и органов местного самоуправления теперь является поощрение жилищного строительства и создание условий для осуществления права на жилище. Обязанность государства обеспечения жилищем сохранена для малоимущих и иных указанных в законе категорий граждан <10>. В данном случае жилище предоставляется бесплатно либо за доступную плату. -------------------------------- <10> См.: ст. 49 ЖК РФ.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. <11>, предусматривает создание эффективной системы обеспечения жильем как на основе социального использования муниципального жилищного фонда, так и с использованием других инструментов, включая жилищные сертификаты. -------------------------------- <11> См.: СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

Для граждан с умеренными доходами (т. е. доходами ниже средних, не позволяющими быть отнесенными к категории малоимущих) предусмотрено создание системы мер государственной поддержки и развития кооперации, позволяющих таким гражданам обеспечивать себя жильем в соответствии с социальными стандартами, в основном рыночными методами <12>. -------------------------------- <12> См.: СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 14049.

Согласно ст. 111 ЖК РФ категории граждан, указанные в ст. 49 ЖК РФ, имеют преимущественное право на вступление в жилищные кооперативы, организованные при содействии органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Указанные категории граждан должны иметь право на оказание не только организационной помощи, но и финансовой поддержки с использованием рыночных механизмов. Некоторые шаги в этом направлении уже сделаны. Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 63 утверждены Правила предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения <13>. Правила предоставляют право использовать единовременную выплату на оплату паевого взноса, если гражданский служащий является членом жилищного, жилищно-строительного или жилищно-накопительного кооператива (п. 29, "б"). -------------------------------- <13> См.: СЗ РФ. 2009. N 6. Ст. 739.

Расширяют финансовые возможности граждан и изменения, внесенные Постановлением Правительства РФ от 13 января 2009 г. N 20 в п. 11 Правил направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий, согласно которым в случае, если лицо, получившее сертификат, или супруг лица, получившего сертификат, является членом жилищного, жилищно-строительного, жилищно-накопительного кооператива, средства материнского (семейного) капитала могут быть направлены лицом, получившим сертификат, в качестве платежа в счет уплаты вступительного или паевого взноса <14>. -------------------------------- <14> См.: СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 417.

Развитию жилищных кооперативов должно способствовать и снятие тех ограничений, которые существовали в прежнем законодательстве. Так, снято ограничение, связанное с несовпадением места жительства гражданина, желающего вступить в кооператив, с местом создания кооператива. Снижен возраст, позволяющий вступить в кооператив с 18 до 16 лет. Перестало быть обязательным условие нуждаемости в улучшении жилищных условий. Наконец, право вступать в кооператив юридических лиц позволяет расширить возможности их работников удовлетворять свои жилищные потребности, проживая в доме кооператива, членом которого стал их работодатель. 30 декабря 2004 г. был принят Федеральный закон N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах" <15> (далее - Закон). -------------------------------- <15> См.: СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 41.

В отличие от жилищных и жилищно-строительных кооперативов, которые создаются в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, а также управления жилыми и нежилыми помещениями в кооперативном доме, жилищный накопительный кооператив (ЖНК) создается в целях привлечения и использования денежных средств граждан (юридические лица членами этого кооператива быть не могут) на приобретение или строительство жилых помещений, передаваемых своим членам в пользование, а после внесения паевых взносов в полном размере в собственность. Отношения между жилищным накопительным кооперативом и его членами возникают на основании членства в кооперативе. Кооператив обязан вести реестр членов ЖНК. Для того чтобы стать членом кооператива, необходимо подать заявление о приеме в члены ЖНК. Однако приема в члены ЖНК недостаточно. Принятый в члены ЖНК гражданин должен быть включен в Единый государственный реестр юридических лиц, который ведется налоговым органом, а также внести вступительный членский взнос и первый платеж в счет паевого взноса. Паевые взносы образуют паевой фонд, куда включаются паевые взносы всех членов ЖНК. Из этого фонда средства расходуются на оплату приобретаемого или строящегося жилого помещения, в том числе и многоквартирного дома, предоставляемого очередному члену кооператива. В основе деятельности ЖНК лежит принцип "кассы взаимопомощи", что создает право на приобретение конкретного жилого помещения каждым членом кооператива в порядке очередности, определяемой ст. 28 Закона. Право собственности у члена ЖНК возникает в момент внесения последнего паевого взноса. Однако право безвозмездного пользования избранным жилым помещением член кооператива приобретает при внесении паевых взносов, размер которых определяется кооперативом. Новая форма жилищных кооперативов (ЖНК), как можно сделать вывод из сказанного, не заменяет давно сложившиеся и функционирующие формы, такие, как жилищный и жилищно-строительный кооператив. В то же время Закон допускает преобразование жилищного накопительного кооператива в жилищный и жилищно-строительный кооператив (п. 2 ст. 13 Закона). ЖК РФ вслед за Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 марта 1988 г. закрепил существование двух видов кооперативов: жилищных и жилищно-строительных, определив цели их создания. Согласно ст. 110 ЖК РФ члены жилищного кооператива своими средствами участвуют в приобретении, реконструкции и последующем содержании жилого дома. Члены жилищно-строительного кооператива своими средствами участвуют в строительстве, реконструкции и последующем содержании многоквартирного дома. Редакция ст. 110 ЖК РФ в анализируемой части вызывает ряд вопросов. Во-первых, правомерно ли на жилищные кооперативы возлагать реконструкцию передаваемого ему здания? "Реконструкция" в переводе с латыни означает построение (перестройка зданий, восстановление отдельной постройки и т. п.). Это свидетельствует о том, что законодатель возложил обязанности по строительству не только на жилищно-строительные, но и на жилищные кооперативы, что вряд ли можно признать соответствующим целям жилищных кооперативов. Во-вторых, становится непонятным, какой возникает кооператив, если передаваемое здание требует только реконструкции. Проблема была бы снята, если бы законодатель отказался от деления жилищных кооперативов на жилищные и жилищно-строительные, объединив функции, предусмотренные ч. 2 и 3 ст. 110 ЖК РФ, и дав им единое название "жилищные кооперативы", что в последующих статьях ЖК РФ и делается. Основанием владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения жилым помещением является членство в жилищном кооперативе. Гражданин или юридическое лицо, желающие вступить в кооператив, должны подать заявление о приеме в члены кооператива в правление. Решение о приеме в члены кооператива, принятое правлением, требует утверждения общим собранием членов кооператива или конференцией, после чего у претендующего быть членом кооператива возникает обязанность уплатить вступительный взнос. Согласно ст. 121 ЖК РФ с момента уплаты вступительного взноса гражданин или юридическое лицо признается членом кооператива. В связи с этим возникает вопрос о соотношении ст. 121 и ч. 5 ст. 112 ЖК РФ. В соответствии с ч. 5 ст. 112 ЖК РФ учредители кооператива становятся его членами с момента государственной регистрации кооператива в качестве юридического лица. Следовательно, они не должны подавать заявления о приеме их в кооператив. Ни в ст. 112, ни в ст. 121 ЖК РФ ничего не говорится о внесении ими вступительного взноса, что не позволяет ответить на вопрос, должны ли они его вносить и если должны, то когда. Кроме вступительного взноса член кооператива должен вносить паевые взносы. Если вступительный взнос предназначен для оплаты деятельности, связанной с организацией кооператива, то паевые взносы предназначены для оплаты строительства и содержания кооперативного дома. В ЖК РФ использованы такие понятия, как "пай" и "паевой взнос", не получившие необходимого разграничения, а иногда применяемые как взаимозаменяющие (см. ст. 124, 125, 127, 128 и др. ЖК РФ). Пай - это доля участия в каком-нибудь хозяйственном обществе или товариществе, а также кооперативе <16>. -------------------------------- <16> См.: Словарь гражданского права / Под ред. В. В. Залесского. М., 1997. С. 184.

Размер пая в строительных кооперативах соответствует балансовой стоимости помещения, предоставляемого члену кооператива <17>. -------------------------------- <17> См.: БСЭ. 1975. Т. 19. С. 77.

Уставом кооператива может быть предусмотрено, что сумма, соответствующая размеру пая, должна быть внесена полностью при вступлении в кооператив, а может вноситься постепенно. В последнем случае происходит накопление паевых взносов - паенакопление, пределом которого является балансовая стоимость помещения, предоставленного члену кооператива, что соответствует размеру пая. Исходя из вышеизложенного, необходимо привести в соответствие статьи ЖК РФ и другого жилищного законодательства с этими понятиями. Развитию жилищных кооперативов будет способствовать совершенствование правовой базы их создания и деятельности. Согласно ст. 161 ЖК РФ жилищные кооперативы являются одним из способов управления многоквартирным домом. Понятие многоквартирного дома содержится в п. 6 Положения о признании помещения жилым, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. <18>. -------------------------------- <18> См.: СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 702.

Многоквартирным домом согласно указанному Положению признается совокупность двух или более квартир, имеющих самостоятельный выход либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещение общего пользования в таком доме. Учитывая, что в соответствии со ст. 140 ЖК РФ ТСЖ по решению общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме может быть преобразовано в жилищный кооператив, а минимальное количество членов ТСЖ нормативно не установлено, жилищный кооператив, возникший в результате реорганизации ТСЖ, может, таким образом, иметь в своем составе менее пяти членов. Изложенное позволяет сделать вывод, что ч. 1 ст. 112 ЖК РФ нуждается в уточнении. Говоря о максимальном количестве членов кооператива, законодатель указал, что их количество не должно превышать количества жилых помещений в строящемся или приобретаемом кооперативом многоквартирном доме (ст. 112 ЖК РФ). Практика применения данной нормы, а также толкование ее в научной литературе не отличается однообразием. По мнению П. В. Крашенинникова и М. Ю. Тихомирова, законодатель имел в виду не только квартиры, но и отдельные комнаты. Свою позицию П. В. Крашенинников обосновал тем, что, "к примеру, при разделе кооперативной квартиры может появиться два жилых помещения, соответственно будет представлено два члена кооператива" <19>. -------------------------------- <19> См.: Крашенинников П. В. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. д. ю.н. П. В. Крашенинникова. М., 2005. С. 440.

По мнению М. Ю. Тихомирова, ЖК РФ связывает ограничение количества членов не с количеством квартир в многоквартирном доме, а с количеством жилых помещений в нем <20>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации с образцами правовых документов (под ред. М. Ю. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - Издательство Тихомирова М. Ю., 2007. ------------------------------------------------------------------ <20> Тихомиров М. Ю. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2005. С. 227.

В. Н. Литовкин, напротив, считает, что в ст. 112 ЖК РФ воспроизводится традиционное правило, согласно которому число членов кооператива должно быть равным числу квартир в доме кооператива <21>. -------------------------------- <21> См.: Литовкин В. Н. Комментарий к новому Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2005. С. 227.

Н. Л. Ледовских занимает аналогичную позицию, утверждая, что законодатель ограничивает количество членов кооператива количеством квартир в строящемся доме <22>. -------------------------------- <22> См.: Ледовских Н. Л. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации, поглавный. М., 2005. С. 278.

Следует признать, что с точки зрения формальной логики позиция В. П. Крашенинникова и М. Ю. Тихомирова не вызывает возражения, поскольку в ст. 16 ЖК РФ и квартира, и комната названы в числе жилых помещений, признаваемых объектами жилищных прав. Однако, когда речь идет о жилищных кооперативах, возникает ряд проблем. Пай может принадлежать нескольким лицам. Если объектом прав является комната, а субъектами права на пай два и более лица, то каков порядок пользования этим помещением, возможно ли определение не только доли в пае, но и в жилом помещении? Согласно ст. 127 ЖК РФ, если пай принадлежит нескольким лицам, раздел жилого помещения допускается, когда каждому из них может быть выделено отдельное помещение, что исключается, когда объектом является комната. Это позволяет сделать вывод, что принадлежность пая нескольким лицам в нашем случае не создает прав каждому имеющему право на часть пая обладать самостоятельным правом на отдельное жилое помещение. Представляется, что является правильной позиция В. Н. Литовкина о традиционном подходе к определению количества членов кооператива, которое при создании кооператива должно соответствовать количеству квартир в доме кооператива, в большей степени защищающем права и интересы членов кооператива. В ЖК РФ отсутствует перечень, за небольшим исключением (ст. 126, 127, 128), прав и обязанностей членов кооператива. Уставы отдельных кооперативов далеко не всегда безупречны. Было бы целесообразно основные права и обязанности члена кооператива определить нормативным правовым актом более высокого уровня, чем устав кооператива. В ЖК РФ отсутствует понятие члена семьи члена кооператива. Нет норм, определяющих их правовой статус. Лишь в трех статьях - 126, 128 и 131 - содержится упоминание об отдельных их правах: при поселении временных жильцов, сдаче внаем жилого помещения и наследовании пая. Это не позволяет иметь полного представления о их правовом положении и вызывает необходимость нормативного решения указанных вопросов. Это далеко не все проблемы, которые следует решить, чтобы жилищные кооперативы могли нормально и успешно развиваться.

------------------------------------------------------------------

Название документа