Принципы земельного права

(Волков Г. А.)

("Статут", 2006)

Текст документа

ПРИНЦИПЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Г. А. ВОЛКОВ

Г. А. Волков, докт. юрид. наук.

Принципы земельного права выступают одним из элементов основных начал правового регулирования земельных отношений.

Основные начала правового регулирования определенных общественных отношений, которые иногда закрепляются в учредительных (исходных, отправных) нормах, включают не только цели и принципы права, но и такие важнейшие элементы, как задачи, тип правового регулирования общественных отношений, а также иные правовые категории и понятия. Все эти элементы взаимосвязаны, образуют систему и служат базисом той или иной отрасли права.

Следует различать принципы земельного права и принципы земельного законодательства.

Принципы земельного права как элемент основных начал правового регулирования земельных отношений могут формироваться из смысла и содержания правовых норм, политических норм, на основании судебных решений, а также как достижения науки, выраженные в правовой доктрине. Однако принципы земельного права, закрепленные непосредственно в правовых нормах закона, становятся нормами-принципами.

При этом нормы-принципы земельного права не только выступают как самостоятельная разновидность юридических норм, но и имеют важное практическое значение, которое обнаруживается на всех этапах проявления права: при правотворчестве, при реализации права и при систематизации законодательства.

Соотношение понятий "основные начала правового регулирования земельных отношений" и "принципы земельного права" раскрывается также через цели и задачи земельного права.

Цели и задачи земельного права как элементы основных начал правового регулирования земельных отношений обеспечивают формирование принципов земельного права. В свою очередь нормы-принципы земельного права как специализированные правовые нормы выступают носителями целей и задач земельного права, необходимыми правовыми средствами их достижения и решения.

Принципы земельной политики, принципы земельной реформы как политические нормы могут служить формированию принципов земельного права, а также стать правовыми нормами в виде юридических дозволений, запретов, предписаний и нормами-принципами земельного права, если они будут закреплены в нормативном правовом акте, а нормы-принципы - в законе.

Конституция содержит правовые нормы, которые позволяют сделать вывод о том, что регулирование отдельных земельных отношений является прерогативой именно Российской Федерации.

К таковым, например, следует отнести правовые нормы ст. 36 Конституции, устанавливающей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, пределы осуществления этого права, вид нормативного правового акта по юридической силе, который должен определять условия и порядок пользования землей.

В ч. 3 ст. 36 Конституции предусмотрено, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Из этого следует вывод, что принципы земельного права могут быть закреплены, во-первых, лишь в правовых нормах федеральных законов, а не в подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации (указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти), во-вторых, не в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и, безусловно, не в нормативных правовых актах органов местного самоуправления.

Принципы земельного права могут быть классифицированы по разным основаниям.

Общетеоретической классификацией является подразделение принципов в зависимости от того, распространяются ли они на всю систему права, на несколько отраслей или же на одну отрасль права.

По этому критерию можно выделить принципы земельного права: общие, межотраслевые и отраслевые.

Общие принципы распространяются на всю систему права, являются юридической базой для всего российского законодательства. Они закреплены в Конституции РФ и составляют конституционные основы земельного права. К таковым следует отнести прежде всего:

конституционные положения, устанавливающие основы правового режима земли как природного объекта и природного ресурса;

конституционные положения, устанавливающие право граждан на землю;

конституционные положения, устанавливающие предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования земельных отношений.

Межотраслевые правовые принципы охватывают две или более отрасли права, преимущественно смежные, весьма близко соприкасающиеся между собой. В каждой отдельной отрасли права или же в группе отраслей они приобретают свою специфику.

К отдельным межотраслевым принципам земельного права можно отнести те, которые определяют правовые основы использования земель и правовые основы охраны земель.

Межотраслевой характер первой группы принципов проявляется при соприкосновении земельного права с иными природоресурсными отраслями права, с гражданским правом, с правовыми нормами законодательства о градостроительстве, с другими отраслями права, содержащими правовые нормы об использовании недвижимости; второй группы принципов - при соприкосновении земельного права и экологического права.

На основе отраслевых принципов земельного права создаются и реализуются правовые нормы только земельного права. Среди них могут выделяться принципы отдельных правовых институтов земельного права, например принципы проведения землеустройства, принципы ведения государственного земельного кадастра, принципы использования и охраны отдельных категорий земель.

Деление принципов земельного права на общие, межотраслевые и отраслевые имеет как теоретическое, так и важное практическое значение. Оно не только позволяет выявить внутреннюю субординацию и отраслевую принадлежность принципов, но и помогает находить правовые нормы, регулирующие определенные общественные отношения, уяснить содержание правовой нормы, определить место правовой нормы в системе законодательства Российской Федерации и ее взаимосвязь с другими правовыми нормами, выявить правовые пробелы в регулировании земельных отношений, прогнозировать правотворчество и добиваться единообразия в правоприменительной практике.

В настоящее время нет единого мнения о системе принципов земельного права. Ряд предложенных принципов определяются конституционными основами земельного права. К ним можно отнести принципы:

государственного регулирования использования и охраны земель;

сочетания регулирования использования земли в качестве природного ресурса, объекта недвижимости и основного средства производства;

многообразия субъектов права собственности на землю;

нахождения земли в гражданском обороте;

сочетания частноправового и публично-правового методов регулирования земельных отношений;

ограничения земельных прав только на основании федерального закона и только в той мере, насколько это необходимо для охраны и рационального использования земель как основы жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории;

недопустимости противоречащего закону вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей;

равенства участников земельных отношений в защите своих прав на землю;

возмещения вреда, причиненного нарушением требований законодательства о земле, и возмещения убытков, причиненных изъятием земель для государственных нужд;

судебной защиты права на земельный участок.

Межотраслевой характер проявляется в принципах:

экологизации земельного права;

планирования использования земель;

комплексного подхода в использовании земель;

обеспечения рационального использования и охраны земель;

платности использования земель;

подконтрольности использования земель государству.

Среди отраслевых принципов земельного права выделяются принципы:

целевого использования земель;

приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения.

Эти перечни не являются закрытыми. В настоящее время все перечисленные принципы или прямо закреплены в Конституции РФ, Земельном кодексе РФ, других федеральных законах, составляющих систему земельного законодательства, или следуют из содержания правовых норм Конституции РФ, земельного законодательства Российской Федерации.

В принципе учета значения земли как основы жизни и деятельности человека закреплено многоаспектное ее значение, в первую очередь как природного объекта. Межотраслевой характер данного принципа имеет важное практическое значение. Констатация в федеральном законе многоаспектного значения земли позволила подвести итог давним дискуссиям: каким законодательством должны регулироваться земельные отношения (прежде всего отношения по использованию земель) - только земельным, или только гражданским, или комплексно, и земельным, и гражданским, или иным специальным, в том числе законодательством о градостроительстве.

Принцип о многоаспектном значении земли логически развит в решении вопроса о соотношении правовых норм различных отраслей законодательства в регулировании земельных отношений.

Принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества направлен на экологизацию земельного законодательства, развивает положения первого рассмотренного принципа. Оба принципа обусловливают необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли.

Исходной основой является положение ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, в которой установлено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Однако в рассматриваемом принципе установлен прежде всего экологический аспект регулирования земельных отношений.

Вместе с тем в двух рассмотренных принципах сформулированы не только исходные положения, обусловливающие необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли, их природа идет из разрешительного типа правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды, природоресурсных отношений, в том числе земельных отношений.

Основу принципа приоритета охраны жизни и здоровья человека составляют ст. 20, 41 и 42 Конституции РФ, в которых закреплены права человека на жизнь, на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду.

Прикладное значение данного межотраслевого принципа проявляется в том, что он реализован в положениях как ряда статей Земельного кодекса РФ, так и в правовых нормах законодательства об охране окружающей среды, об охране здоровья граждан и др.

Основу содержания принципа участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, составляют положения Конституции РФ, закрепляющие право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32), право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), право человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).

Таким образом, содержание данного межотраслевого принципа определяют прежде всего экологические и социальные конституционные начала.

Рассматриваемый принцип основан и на нормах международного права окружающей среды. Исходные положения были заложены в Стокгольмской декларации по проблемам окружающей человека среды, в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию, в Резолюции Генеральной Ассамблеи 37/7 от 28 октября 1982 г. о Всемирной хартии природы и 45/94 от 14 декабря 1990 г. о необходимости обеспечения здоровой окружающей среды в интересах благосостояния людей, а также в Европейской хартии по окружающей среде и здравоохранению, принятой на первой Европейской конференции "Окружающая среда и здоровье" Всемирной организации здравоохранения во Франкфурте-на-Майне (Германия, 8 декабря 1989 г.), Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 г.).

Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов устанавливает юридическое соотношение между земельным участком и прочно связанными с ним объектами, как между главной вещью и принадлежностью, аналогично установленному в ст. 135 Гражданского кодекса РФ. В данном случае в роли главной вещи выступает земельный участок.

На основе данного принципа действует императивная правовая норма, ограничивающая право собственности на здания, строения и сооружения, находящиеся на земельном участке, определяющая их юридическую судьбу в зависимости от юридической судьбы земельного участка.

Императивные правовые нормы не характерны для гражданского права. Определенная реализация принципа имеет место в ст. 239 Гражданского кодекса РФ, которая содержит императивные правовые нормы, ограничивающие условие, и регулирует отношения по отчуждению недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится.

Все это соответствует разрешительному типу правового регулирования природоресурсных, в том числе земельных, отношений. Поэтому межотраслевой характер рассматриваемого принципа не вызывает сомнения.

В принципе приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий проявляется прежде всего экологический аспект регулирования земельных отношений, т. е. принцип является межотраслевым. Он логически взаимосвязан с принципом приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

В отличие от прежних земельных законов, в том числе Земельного кодекса РСФСР 1991 г., установлен не приоритет использования земель для производства сельскохозяйственной продукции, а приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.

В данном случае с помощью правовых норм-приоритетов закреплен определенный баланс экономических и экологических интересов общества. Он реализуется также путем установления нормативов качества окружающей природной среды, правовых норм, предписывающих участникам земельных отношений осуществлять комплекс мероприятий по сохранению и улучшению природной среды, сохранению природных экологических систем, а также правовых норм, запрещающих осуществлять действия, влекущие или которые могут повлечь причинение вреда окружающей природной среде.

Принцип платности использования земли введен нормативными правовыми актами о земельной реформе начала 90-х гг. прошлого столетия. Он является межотраслевым правовым принципом, который конкретизирует принцип платности природопользования.

Принцип деления земель по целевому назначению на категории означает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Общее предписание об использовании земельных участков по целевому назначению содержится в п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Использование земельных участков по целевому назначению реализуется также через систему мер государственного регулирования, устанавливающих ограничения по изменению целевого назначения соответствующей категории земель и разрешенного использования земельного участка, а также через применение мер юридической ответственности за нарушения земельного законодательства.

Принцип деления земель по целевому назначению на категории дополнен принципом дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Разрешенное использование земельного участка определяется путем территориального зонирования. В случае отсутствия правовых актов о зонировании территорий (территориальном зонировании) разрешенное использование земельного участка определяется правовыми актами о его предоставлении.

Принцип разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований сформулирован в Земельном кодексе РФ таким образом, что правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.

С принятием законов Российской Федерации, положивших начало земельной реформе в России в начале 90-х гг., ранее существовавшая государственная собственность на землю сохранилась, но появились объективные причины для разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Основания для разграничения государственной собственности на землю были закреплены Конституцией РФ 1993 г.

Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю".

Федеральный закон определяет правовые основы, в том числе критерии и порядок разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность).

До разграничения государственной собственности на землю распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан обеспечивает баланс публичных и частных интересов, который реализуется в правовых нормах земельного, экологического и других отраслей права.

Принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель в ст. 1 Земельного кодекса РФ не определен. Однако он реализован в ряде положений Земельного кодекса РФ.

Прежде всего в п. 3 ст. 3 Кодекса закреплено, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Положения принципа реализованы также в ст. 17, 18, 19, 22, 23, 25, 27 и других статьях Земельного кодекса РФ.

Ключ к решению вопроса о разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель лежит не столько в анализе предмета и метода правового регулирования земельных отношений, сколько в типе правового регулирования земельных отношений.

Правовое регулирование природоресурсных отношений, в том числе земельных, исходит из разрешительного типа правового регулирования, которое не свойственно гражданскому праву.

Поэтому ряд правовых институтов гражданского права, таких как право собственности, иные вещные права, основания приобретения и прекращения права собственности, обязательства и другие, применяются к земельным отношениям с учетом перехода от общедозволительного типа правового регулирования к разрешительному типу.

В условиях нехарактерного для гражданского права разрешительного типа правового регулирования эти правовые институты приобретают специфику, которая и закреплена в специальных правовых нормах земельного и иного природоресурсного законодательства.

Принцип государственного регулирования приватизации земли в ст. 1 Земельного кодекса РФ, как и предыдущий принцип, не определен. Приватизация земли в точном значении этого термина (так называемом узком смысле) означает отчуждение земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность.

Общее положение о приватизации государственного и муниципального имущества содержится в ст. 217 Гражданского кодекса РФ. Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные Гражданским кодексом РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

Принцип государственного регулирования приватизации земли в проектах Земельного кодекса РФ был раскрыт таким образом, что:

- земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в частную собственность граждан и юридических лиц, если в федеральном законе нет запрета на их приватизацию;

- граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приватизации земли;

- граждане и юридические лица - собственники объектов недвижимости на земельном участке имеют преимущество перед другими лицами на его приватизацию в порядке и на условиях, установленных федеральным законом;

- граждане и юридические лица в установленных федеральным законом случаях имеют право бесплатно или по установленной цене приобрести в собственность земельный участок, а также долю в праве собственности на земельный участок, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

В Земельном кодексе РФ принцип имеет реализацию в ст. 15, 20, 21, 27, 28, 33, 34, 36, 63, а также в некоторых федеральных законах.

Принципы земельного права, установленные в Земельном кодексе РФ, дополняются принципами, содержащимися в других федеральных законах, составляющих систему земельного законодательства Российской Федерации. Некоторые из них представляют собой принципы отдельных институтов земельного права.

В федеральном законодательстве не все принципы земельного права получили непосредственное закрепление, одни из них имеют опосредованное закрепление, другие вытекают из смысла и содержания конкретных правовых норм.

Степень обобщения содержания закрепленных норм-принципов разная, содержание некоторых норм-принципов в федеральном законе не раскрыто.

Все это не является безупречным прежде всего с точки зрения реализации принципов земельного права и служит основанием для дальнейшего совершенствования законодательства.

Применение принципов земельного права как норм-принципов имеет особенность, заключающуюся в том, что их реализация с помощью властно-организующей деятельности компетентных органов и лиц происходит лишь в определенных случаях. К таковым относится реализация права при наличии пробелов в правовом регулировании земельных отношений и при разрешении коллизий правовых норм.

Поскольку дела по спорам, возникающим из земельных отношений, составляют гражданские дела и дела, связанные с осуществлением экономической деятельности, которые подведомственны судам общей юрисдикции или арбитражным судам, соответствующий суд не может отказать в правосудии, ссылаясь на отсутствие конкретного закона.

Это правило применимо и для случаев рассмотрения некоторых дел, возникающих из публичных отношений, связанных с земельными, например об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя. Публичный характер отношений не является преградой для применения аналогии права.

В Земельном кодексе РФ прямого предписания о применении норм земельного права по аналогии не установлено. Однако это не является препятствием для применения принципов земельного права в качестве аналогии права при отсутствии норм права, регулирующих сходные отношения.

Более того, суд должен решить дело на основе общих начал и смысла законодательства при выявлении пробелов в правовом регулировании земельных отношений.

Правовой основой применения принципов земельного права в качестве аналогии права служат положения п. 3 ст. 11 Гражданского процессуального кодекса РФ, в котором предусмотрено, что в случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм разрешает дело, исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права), и схожее положение п. 6 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

При разрешении земельных споров третейским судом в соответствии с п. 2 ст. 64 Земельного кодекса РФ принципы земельного права могут быть применены в качестве аналогии права согласно п. 4 ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 102-ФЗ "О третейских судах в Российской Федерации".

Принципы земельного права не могут быть применены по аналогии к основаниям возникновения прав на земельные участки, а также к основаниям любого вида юридической ответственности за земельные правонарушения.

Однако в других случаях, например, когда в законе или подзаконном нормативном правовом акте установлены широкие дискреционные полномочия органов исполнительной власти, других органов и должностных лиц без необходимой конкретизации, в частности по срокам принятия решения, по условиям (основаниям) принятия решения, по порядку принятия решений, в случае наличия параллельных полномочий по решению одного вопроса в сфере земельных отношений, нормы-принципы земельного права могут быть применены по аналогии в целях восполнения пробелов в праве по конкретизации полномочий органов и должностных лиц при защите прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц.

Принципы земельного права занимают важное место в разрешении коллизий правовых норм. Их использование для этой цели все чаще можно встретить в материалах судебной практики.

Примеры из судебной практики подтверждают еще одну важную роль принципов земельного права - при систематическом толковании.

Часто можно встретить решения судов, в которых, хотя прямо и не содержится ссылка на принципы земельного права, но они основаны на систематическом толковании закона. В таких случаях часто происходит раскрытие принципов земельного права, их развитие, а также возникает юридическая основа для формирования новых принципов, взаимосвязанных с существующими.

Некоторые рассмотренные судами дела показывают, что не сложилось единой практики применения отдельных принципов земельного права.

Название документа