Кадастровая оценка: кто не виноват и что делать

КАДАСТРОВАЯ ОЦЕНКА: КТО НЕ ВИНОВАТ И ЧТО ДЕЛАТЬ

/"Имущественные отношения в Российской Федерации", 2013, N 10/

А. Ю. БУЯНОВ

Буянов Александр Юрьевич, доцент Московского государственного университета геодезии и картографии, кандидат экономических наук (г. Москва).

Автор анализирует результаты кадастровой оценки земельных участков различных категорий и видов использования в Российской Федерации. Подробно рассматривает причины существенного расхождения кадастровой и рыночной стоимостей одних и тех же земельных участков. Сделан вывод о том, что методы массовой оценки по объективным причинам существенно уступают по критерию качества результата, получаемого методом индивидуальной оценки. Поднимается вопрос о значимости временного фактора при выполнении работ по определению кадастровой стоимости земельных участков. Сформулированы предложения по выходу из сложившейся ситуации.

Ключевые слова: земельный участок, кадастровая стоимость, кадастровая оценка земельных участков, оспаривание кадастровой стоимости, эффективное землепользование.

Cadastral valuation: who does not guilty and what to do A. Yu. Buyanov

The author analyzes the results of cadastral valuation of land of different categories and types of use in the Russian Federation. Examines in detail the reasons differ materially from the market value of the land and of the same land. It is concluded that the mass appraisal techniques for objective reasons, are much smaller than by the quality of results obtained by individual assessment. Raises the question about the importance of the time factor when carrying out the cadastral value of land. The proposals to resolve the situation.

Key words: land, cadastral value, the cadastral valuation of land, challenging the cadastral value, efficient land use.

Вот уже более десяти лет в нашей стране проводится кадастровая оценка земельных участков различных категорий и видов использования. На первый взгляд срок вполне достаточный для того, чтобы отладить механизм оценочных работ и связанные с этим организационные процедуры. Однако недовольство лиц, так или иначе связанных с проведением кадастровой оценки или заинтересованных в ее результатах, только растет. Этому есть несколько причин. Во-первых, за эти годы существенно увеличилось количество собственников, пользователей, владельцев и арендаторов земельных участков, размер земельных платежей которых зависит от величины кадастровой стоимости. Во-вторых, развитие земельного рынка, особенно до 2008 года, сопровождалось значительными темпами роста рыночной стоимости земельных участков, что, в свою очередь, отражалось и на величине кадастровой стоимости этих объектов недвижимости. В-третьих, проводимая властями политика направлена на повышение роли земельного налога в местных и региональных бюджетах, поэтому муниципалитеты и субъекты Российской Федерации заинтересованы в результатах кадастровой оценки. В-четвертых, существенное расхождение между рыночной и кадастровой стоимостями одних и тех же земельных участков, принявшее массовый характер, породило большое число споров между заинтересованными лицами. Автор статьи взял на себя смелость проанализировать сложившуюся ситуацию и сформулировать предложения по выходу из кризиса. Развитие кадастровой оценки идет в направлении предоставления оценщику все больших полномочий в выборе подходов и методов оценки. В настоящее время кадастровая стоимость земельных участков пяти из семи существующих категорий земель определяется на основе рыночной методологии с использованием рыночной информации. На первый взгляд может показаться, что создаются все условия для определения кадастровой стоимости земельных участков, максимально приближенной к их рыночным ценам. Однако практика показывает, что это далеко не так. Чтобы выяснить причины значительных расхождений кадастровой и рыночной стоимостей одних и тех же земельных участков, следует ответить на вопрос: что влияет на точность расчетов? Для ответа на этот вопрос необходимо рассмотреть отдельно специфику расчета как рыночной, так и кадастровой стоимостей земельных участков. При кажущейся простоте земельный участок представляет собой довольно сложный для работы оценщика объект недвижимости. Даже при развитом рынке и наличии необходимой информации отличие рассчитанной оценщиком рыночной стоимости от реальной цены продажи может быть весьма существенным - может достигать десятков процентов. Это объясняется прежде всего тем, что каждый земельный участок как объект оценки уникален. Причиной этой уникальности является его основной ценообразующий фактор - местоположение. Есть еще одна важная деталь, которая, с одной стороны, указывает на различие между земельными участками и другими объектами недвижимости, а с другой - объясняет повышенную сложность такой работы для оценщика. Земельные участки не созданы трудом человека, поэтому в отличие от других объектов недвижимости определить величину затрат на их воссоздание невозможно. Таким образом, отсутствует возможность сопоставлять результаты применения сравнительного и (или) доходного подходов с ориентиром стоимости, полученным при помощи методов затратного подхода. Для корректной оценки любого объекта недвижимости значение имеют четыре составляющие: 1) информация об объекте оценки; 2) информация о сегменте рынка, к которому относится объект оценки; 3) информация об аналогах объекта оценки <1>; -------------------------------- <1> Информация об аналогах по своей сути является составной частью информации о сегменте рынка, к которому относится объект оценки. Однако в целях проведения более детального анализа она выделена отдельно.

4) методики расчета определенного вида стоимости. В случае если объектом рыночной оценки является земельный участок, то информацию о нем оценщик черпает в основном из представленных заказчиком оценки правоудостоверяющих документов (свидетельство о праве собственности или договор аренды), а также из кадастрового паспорта или выписки. Некоторые ценообразующие факторы и их значения оценщик устанавливает при личном осмотре объекта оценки. Причем перечень этих факторов, как правило, заранее не определен. Так, например, наличие в непосредственной близости от земельного участка, используемого под индивидуальное жилищное строительство, открытого водоема или лесного массива может являться как фактором стоимости, так и критерием отбора аналогов. Некоторые обстоятельства, существенно влияющие на стоимость, даже при тщательном осмотре места локального расположения оцениваемого земельного участка могут быть попросту не замечены оценщиком (например, расположенная в непосредственной близости от объекта оценки свалка бытовых отходов), существенно переоценены (скажем, железнодорожная ветка или подъездная дорога, использовать которые собственник оцениваемого земельного участка не сможет даже в перспективе) или недооценены (фактором престижности может быть, например, соседство с известной личностью). Вопрос о наличии и составе коммуникаций оцениваемого земельного участка, а также об их технических характеристиках является крайне важным, но часто практически неразрешимым. Так, наличие в поселке газопровода низкого давления или линии электропередачи совсем не означает возможность подключения к ним, а наличие водопровода или канализации и на местности, и по документам вовсе не свидетельствует о том, что эти коммуникации полностью исправны и ими можно пользоваться. Другими словами, оценщик даже без злого умысла может не всегда точно оценить качество того или иного фактора стоимости из-за сжатых сроков проведения оценки, отсутствия актуального источники информации или по другим причинам. В рамках инвестиционной оценки все перечисленные нюансы, а также другие особенности объекта недвижимости могут быть учтены в большей мере, поскольку такая работа выполняется более детально, с достаточным запасом времени и при более активной информационной поддержке со стороны заказчика. При оценке рыночной стоимости земельного участка корректное определение ценообразующих факторов и их значений по объективным причинам затруднительно, что, как правило, уже по этой причине приводит к существенному отличию результата оценки от реального значения рыночной стоимости объекта недвижимости. Целями анализа сегмента рынка, к которому относится оцениваемый земельный участок, являются: - установить степень развитости рынка; - выявить факторы стоимости, свойственные оцениваемому объекту; - определить численные значения таких важных для дальнейших расчетов показателей, как скидка на торг, цены предложений и арендные ставки за аналогичные оцениваемому объекты и т. д. Оценщикам, выполняющим оценку рыночной стоимости земельных участков, известно, что это наиболее трудоемкая и часто безрезультатная часть работы. В открытом доступе подобную информацию удается найти крайне редко, да и то лишь в наиболее развитых сегментах земельного рынка (индивидуальное жилищное строительство, земли промышленного назначения). Аналитическими отчетами, которые находятся в платном доступе, оценщики пользуются очень редко ввиду дороговизны такой услуги. В лучшем случае оценщик самостоятельно ведет поиск подобных оцениваемому объектов, осуществляет их группировку и проводит несложные статистические операции для выявления максимальных и минимальных цен предложений, расчета их средних значений и определения других показателей. При полном отсутствии необходимой информации оценщики вынуждены практиковать формальный подход к анализу сегмента рынка, к которому относится оцениваемый земельный участок, наполняя отчет об оценке либо устаревшей, либо малопригодной для цели оценки информацией. По указанным причинам и эта часть работы оценщика, определяющего рыночную стоимость земельного участка, в подавляющем большинстве случаев не может быть выполнена качественно. Условие реализации наиболее распространенного при оценке земельных участков метода сравнения продаж - наличие информации о ценах сделок с их аналогами. В соответствии с положениями Методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков, утвержденных распоряжением Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 6 марта 2002 года N 568-р (далее - Методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков), при отсутствии информации о ценах сделок допускается использовать цены предложений (сделок). На первый взгляд может показаться, что требования к применению этого метода расчета рыночной стоимости являются достаточно мягкими и легко выполнимыми. Однако на практике качественно выполнить работу по отбору аналогов даже с минимальным набором достоверных данных о ценообразующих факторах бывает весьма затруднительно. Источниками информации об аналогах оцениваемого земельного участка могут являться: - объявления о продаже земельных участков в Интернете или печатных изданиях; - база Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр); - договоры купли-продажи; - сведения о результатах торгов, предметом которых являются права на земельные участки. Сведения о результатах проведенных торгов имеют невысокую ценность, поскольку такая информация не содержит исчерпывающих данных о ценообразующих факторах проданных земельных участков. Адрес местонахождения, кадастровый номер, площадь и цена продажи - вот типичный перечень данных, которые будут доступны оценщику. Такие важные факторы стоимости, как наличие и состав коммуникаций, вид и качество подъездных путей и прочее, можно выявить лишь при личном осмотре каждого такого аналога. Однако ввиду недостатка времени, выделяемого на оценку, и существенного удорожания услуги из-за необходимости личного осмотра каждого аналога, такая работа оценщиком, как правило, не проводится. Кроме того, ни для кого не секрет, что не все торги проходят в полном соответствии с законодательством. По-прежнему действуют схемы, позволяющие реализовывать некоторые земельные участки на торгах с одним участником или несколькими, но аффилированными лицами. В этом случае цену сделки нельзя считать рыночной. Сведения о сделках с объектами недвижимости, содержащиеся в базе Росреестра, и договоры купли-продажи земельных участков также не могут приниматься оценщиками в качестве объективных и достоверных источников информации. Причины - отсутствие информации о важных факторах стоимости и зачастую существенно заниженные цены сделок. Наиболее распространенный способ отбора нужного количества аналогов - поиск информации о них в Интернете и печатных изданиях. Профессиональные игроки земельного рынка - риелторы обычно самостоятельно определяют факторы, наиболее сильно влияющие на рыночную стоимость земельных участков, и детально прописывают информацию о них в объявлениях о продаже. Однако и такую информацию нельзя считать "подарком для оценщика". В погоне за результатом риелторы склонны приукрашивать реальную картину. Бывает и обратная ситуация, когда телефонный звонок оценщика риелтору с целью уточнения информации об объекте застает последнего врасплох и тот, не имея "под рукой" актуальных данных о нужном объекте, сообщает сведения, существенно ухудшающие его качественные характеристики. Таким образом, даже проведенная оценщиком верификация аналога не может гарантировать получения достоверной информации о нем. В Методических рекомендациях по определению рыночной стоимости земельных участков перечислены шесть методов оценки земельных участков. Несмотря на то что регулятор не указал, какие методы оценки имеют приоритет, а какие - второстепенное значение, в оценочной среде метод сравнения продаж и метод капитализации земельной ренты считаются прямыми методами оценки, остальные - косвенными. Это означает, что если существует возможность использовать в расчетах все перечисленные в Методических рекомендациях методы оценки, то приоритет должен быть отдан этим двум. Метод капитализации земельной ренты имеет ограниченное применение. Этот метод доходного подхода используется в случае, когда денежный поток представляет собой аннуитет. На практике такое встречается крайне редко, в основном при оценке сельскохозяйственных угодий. Метод сравнения продаж - наиболее часто применяемый оценщиками метод оценки объектов недвижимости. При условии использования достоверной и достаточной информации об объекте оценки и его аналогах при его применении можно получить адекватный рынку результат. Методы выделения и остатка основаны на использовании информации о затратах на замещение или воспроизводство улучшения земельного участка. Расчет значений этих показателей обычно осуществляется с помощью сборников УПВС или Ко-Инвест. Также в основу расчета этих показателей может быть положен сметный расчет или официально заверенный документ о стоимости строительства объекта недвижимости. Не требует доказательства тот факт, что результаты расчетов рыночной стоимости улучшений земельного участка с использованием разных источников и методов расчета будут отличаться друг от друга, причем в некоторых случаях - весьма значительно. Кроме того, результаты расчетов с использованием техники остатка для земли очень чувствительны к обоснованным оценщиком значениям коэффициентов капитализации для земельного участка и его улучшений. Разброс результатов такой оценки в связи с вариативностью значений показателей, используемых в расчетах, может быть достаточно большим. Не исключена возможность получения даже отрицательного результата стоимости земельного участка. Метод распределения в практике оценки применяется очень редко. Причиной являются значительные затруднения при определении доли стоимости земельного участка в стоимости единого объекта недвижимости. Корректный расчет этого показателя возможен лишь в случае, если оценщику доступна информация о рыночной стоимости земельных участков - аналогов оцениваемому и рыночной стоимости единых объектов недвижимости, частями которых являются эти земельные участки. Метод предполагаемого использования (по сути, дисконтирования денежных потоков) представляет собой приведение к дате оценки всех поступлений от использования и продажи земельного участка, а также всех затрат, связанных с получением этих доходов. На результат оценки при использовании этого метода оказывают влияние: - прогнозируемые оценщиком потоки доходов и расходов; - ставки доходности; - продолжительность прогнозного периода. Тот, кто хотя бы однажды что-либо планировал, знает, что реальное положение вещей редко совпадает с прогнозом, а точнее, почти никогда. В случае с оценкой земельного участка методом предполагаемого использования это правило выполняется строго. Затраты на строительство улучшений земельного участка и темпы их роста, прогноз денежных поступлений и оттока денежных средств, связанных с использованием возводимого объекта недвижимости по срокам и суммам, дата и цена продажи единого объекта недвижимости на этапе выхода из проекта, ставка дисконтирования и коэффициент капитализации для улучшений земельного участка - вот перечень укрупненных и основных показателей оценки. В лучшем случае значения этих показателей в процессе реализации проекта будут изменяться разнонаправленно по отношению к прогнозным величинам, в худшем - ошибка, связанная с прогнозированием значений этих показателей, выльется в недопустимую погрешность при определении итогового результата. Как и в случае с техникой остатка, показатели, полученные в результате оценки земли с использованием метода предполагаемого использования, могут иметь широкий диапазон, включая отрицательные значения. Подводя итог рассмотрению методов оценки как элемента процесса оценки земельных участков, следует отметить, что они построены на строгой научной основе, логика их ясна и понятна. Неадекватные рынку результаты появляются при использовании в рамках этих методов недостоверной информации, а также при необходимости моделирования и прогнозирования будущих событий. По этим причинам методы, в основе которых лежит большое число показателей и действий (итераций) с ними, менее надежны и могут давать существенные погрешности вычислений. Представленный нами анализ основных элементов (составляющих) оценки рыночной стоимости земельных участков дает основания утверждать, что по объективным, часто не зависящим от оценщика причинам качество оценки редко бывает удовлетворительным. В отличие от таких объектов оценки, как квартиры в типовых домах крупных административных центров, или широко распространенных моделей автомобилей, рынок которых достаточно развит, земельные участки часто относятся к категории уникальных объектов, подобрать аналоги для которых практически невозможно. Методы доходного подхода как альтернатива прямому сравнению имеют ограничения в применении, поскольку могут быть использованы только для расчета рыночной стоимости земельных участков, приносящих доход. Неточности, погрешности и вероятностный характер отдельных показателей и промежуточных расчетов сопутствуют всему процессу оценки земельных участков, что обусловливает порой значительные расхождения между итоговым значением рыночной стоимости и реальной ценой продажи. Теперь, имея представления о тех сложностях, с которыми приходится сталкиваться оценщику при определении рыночной стоимости земельных участков, попытаемся проанализировать каждый этап работы по определению кадастровой стоимости и дать ему оценку. Рассмотрим поочередно особенности формирования исходных данных об объектах оценки - земельных участках, проблемы, связанные с поиском информации о сегментах рынка, к которым относятся объекты оценки, отбором аналогов, а также вопросы методического обеспечения кадастровой оценки земельных участков. Информацию об объектах оценки исполнитель получает от заказчика, который, в свою очередь, запрашивает ее в территориальном отделе органа кадастрового учета того субъекта Российской Федерации, где проводится кадастровая оценка. Об объекте обычно предоставляется следующая информация: - адрес местонахождения земельного участка; - категория и вид разрешенного использования земельного участка; - площадь земельного участка. Информацию об остальных ценообразующих факторах для каждого земельного участка, оцениваемого индивидуально или методами массовой оценки, оценщик определяет с использованием различных технологий без выезда на место и личного осмотра. Разумеется, это часто ведет к существенным искажениям реальных характеристик объектов оценки. Ошибки, связанные с неправильным определением ценообразующих факторов оцениваемых земельных участков, возникают настолько часто, что статьей 24.19 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" специально установлено, что основанием пересмотра результатов кадастровой стоимости является недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости. Как было уже сказано, при определении рыночной стоимости оценщик анализирует сегмент рынка, к которому относится оцениваемый земельный участок. В рамках кадастровой оценки перед оценщиком стоит куда более сложная задача. Он должен провести анализ всех сегментов рынка земельных участков в регионе оценки, Методическими рекомендациями для которых предусмотрено применение ненормативного метода расчета. В идеале такой анализ нужно проводить в разрезе каждого вида разрешенного использования по каждому муниципальному образованию. Только в этом случае качество этого этапа кадастровой оценки будет соответствовать качеству анализа рынка при выполнении рыночной оценки. Однако на практике такое условие никогда не соблюдается, да и в методических рекомендациях по определению кадастровой стоимости определенных категорий и видов разрешенного использования земельных участков такое требование не прописано. Поиск, отбор и использование в расчетах цен предложений о продаже и цен сделок с земельными участками при кадастровой оценке имеют принципиальные отличия от подобного этапа при рыночной оценке. Дата определения рыночной стоимости земельного участка часто максимально приближена к периоду проведения оценки или даже находится в этом интервале, что позволяет оценщику использовать актуальную информацию, при необходимости связываться для уточнения деталей с подателями объявлений о продаже. Опыт проведения кадастровой оценки показывает, что дата оценки предшествует (от месяца до года) периоду выполнения работ. Это существенно затрудняет поиск и верификацию объектов для сравнения. Автор статьи умышленно не называет найденные в Интернете или других источниках информации "объекты для сравнения" аналогами оцениваемых в рамках кадастровой оценки земельных участков. Такие объекты было бы допустимым называть аналогами, если бы в рамках кадастровой оценки была возможность полноценно идентифицировать каждый объект оценки и обоснованно выявить критерии для отбора аналогов. Кроме того, при массовой оценке, особенно в условиях применения корреляционно-регрессионного анализа, в исходную модель включаются все найденные на локальном рынке объекты, удовлетворяющие таким критериям, как категория и вид разрешенного использования, а также условиям достаточности и достоверности. Впоследствии из модели удаляются объекты, "портящие" регрессионную статистику. На основе построенной таким образом модели может быть осуществлен расчет удельной кадастровой стоимости нескольких сотен и даже тысяч земельных участков, объединенных по определенным оценщиком принципам в одну группу. На наш взгляд, нельзя называть аналогами объекты, на основе информации о которых рассчитываются удельные показатели кадастровой стоимости целого множества объектов оценки. В рамках кадастровой оценки существуют индивидуальная (рыночная) и массовая оценки. Так, в соответствии с действующими Методическими рекомендациями по государственной кадастровой оценке земель водного фонда [2] кадастровая стоимость земельных участков, занятых обособленными водными объектами, находящимися в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливается в размере 100 процентов от их рыночной стоимости. Стоимость земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов и предназначенных для размещения портов, водных, железнодорожных вокзалов, автодорожных вокзалов, аэропортов, аэродромов, аэровокзалов, также определяется путем индивидуальной оценки их рыночной стоимости. Работы по оценке земельных участков таких видов разрешенного использования формально мало чем будут отличаться от обычной рыночной оценки. Пожалуй, основной сложностью для оценщика при проведении такой работы в рамках кадастровой оценки является недостаток времени. Из-за этого в первую очередь страдает качество аналитической части работы. Ценовые ориентиры и другие выводы, как результат проведенного анализа, распространяются не на локальный рынок, к которому относится конкретная группа объектов оценки, а на всю совокупность этих объектов в регионе оценки. Диапазон возможных значений удельной стоимости становится широким и позволяет, таким образом, обосновывать и подкреплять выводами из аналитической части работы почти любой результат оценки. Методология массовой оценки существенно отличается от индивидуальной рыночной. Действующими методиками и методическими рекомендациями по определению кадастровой стоимости земельных участков различных категорий и видов использования предусмотрены три основных метода массовой оценки земельных участков: 1) метод, основанный на кластеризации земельных участков (например, для земель садоводческих, огороднических и дачных объединений или земельных участков в составе земель особо охраняемых территорий и объектов); 2) метод, основанный на построении статистических моделей (например, для земельных участков, предназначенных для размещения домов многоэтажной жилой застройки); 3) нормативный метод определения кадастровой стоимости (например, для земель лесного фонда, земельных участков из категории земель населенных пунктов, предназначенных для сельскохозяйственного использования). Метод расчета, основанный на кластеризации земельных участков, предполагает объединение оцениваемых земельных участков в группы (кластеры) на основе схожести их характеристик. В каждом кластере выделяется один объект, обладающий в разрезе факторов кластеризации наиболее вероятными характеристиками по отношению к земельным участкам, входящим в его состав. Его рыночная стоимость определяется в соответствии с Методическими рекомендациями по определению рыночной стоимости земельных участков. Далее в зависимости от категории и вида разрешенного использования земельных участков, кадастровая стоимость которых рассчитывается, для всех объектов оценки из кластера определяется удельный показатель кадастровой стоимости (далее - УПКС) эталонного земельного участка или с целью определения кадастровой стоимости каждого земельного участка из кластера рыночная стоимость эталонного земельного участка корректируется по аналогии с пунктом 1 главы IV Методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков. И в том, и в другом случаях точность расчета кадастровой стоимости будет значительно уступать стоимости, рассчитанной в индивидуальном порядке. Метод, основанный на построении статистических моделей, широко распространен в индивидуальной оценке не только земельных участков, но и других материальных объектов. Наряду с классическим методом сравнения продаж, методом квалиметрического моделирования и другими методами он активно используется в оценочной практике. Построенная по всем правилам статистики модель предназначена для расчета стоимости, как правило, одного объекта оценки. Допускается использование статистической модели для расчета стоимости нескольких объектов оценки, если они являются однотипными (очень похожими). При этом следует обращать внимание на то, чтобы в модели были использованы как худшие по совокупному критерию "качество" аналоги, так и лучшие аналоги. Совершенно недопустимо использовать статистическую модель для предсказания стоимости, если все аналоги одновременно являются худшими или одновременно лучшими по отношению к объекту оценки. В рамках кадастровой оценки построенная статистическая модель используется для расчета кадастровой стоимости целой группы земельных участков, насчитывающей порой сто и даже тысячу объектов. Получается, что расчет кадастровой стоимости всех учтенных в государственном кадастре недвижимости земельных участков, отобранных в группу по определенным критериям, проводится на основе информации о нескольких десятках, в лучшем случае сотне, даже не аналогов, а просто прошедших по этим критериям земельных участках. К примеру, статистическая модель построена на основе данных о 50 земельных участках. В группе - 500 объектов оценки. С вероятностью, близкой к 100 процентам, можно утверждать, что качество хотя бы 10 земельных участков - объектов оценки будет лучше или хуже всех отобранных для построения модели объектов. Именно такие казусы и могут приводить к многократному превышению кадастровой стоимости земельного участка над его рыночной стоимостью. Так, например, если площадь земельного участка "участвует" в статистической модели в качестве фактора стоимости и коэффициент при этом факторе имеет отрицательное значение (обратная зависимость от стоимости), супермаленькие по площади объекты оценки получают, как правило, супервысокие удельные стоимости. Нормативный метод расчета подразумевает установление УПКС отдельных групп земельных участков в определенной зависимости от УПКС участков, стоимость которых была рассчитана в индивидуальном порядке, с использованием методов кластеризации или статистических моделей. Он применяется для групп земельных участков, которые имеют следующие признаки: - сегмент рынка, к которому относятся земельные участки, не развит; - земельные участки, объединенные в группы, с определенной долей условности считаются однородными (очень похожими по значениям основных ценообразующих факторов). Основная причина, по которой используется этот метод, - высокая трудоемкость расчета кадастровой стоимости подобных земельных участков другими известными методами. Проведенный анализ методического обеспечения кадастровой оценки позволяет заключить, что предложенные регулятором методы массовой оценки существенно уступают по критерию качества получаемого результата методам индивидуальной оценки. Рассмотрим еще две проблемы кадастровой оценки, нерешенность которых препятствует качественному выполнению работ и является причиной обоснованного недовольства собственников, арендаторов земельных участков и других заинтересованных лиц: 1) сопоставимость результатов кадастровой оценки для смежных или расположенных в непосредственной близости друг от друга земельных участков, УПКС для которых были рассчитаны с использованием разных статистических моделей, методов оценки или даже разными исполнителями работ. Автор статьи впервые узнал о существовании этой проблемы еще в 2005 году, однако до настоящего времени всерьез ее решить никто не пытался; 2) сроки выполнения работ по кадастровой оценке земельных участков. В настоящее время отбор оценщиков для целей проведения государственной кадастровой оценки осуществляется в форме конкурсов и аукционов. При отборе исполнителя работ по конкурсу в качестве критериев такого отбора выступают цена контракта, срок его исполнения и обеспечение качества работ. Вес критерия "срок выполнения кадастровой оценки" лежит в диапазоне от 20 до 45 процентов и является, таким образом, немаловажным. Если при индивидуальной оценке перенос сроков сдачи отчета заказчику является делом обычным и, как правило, не приводит к отрицательным последствиям для исполнителя, то при выполнении государственного контракта строгое соблюдение сроков работы является обязательным условием. В практике кадастровой оценки уже есть прецеденты, когда за срыв сроков выполнения контракта с исполнителя работ взималась пеня и даже инициировалось судебное разбирательство по инициативе заказчика с требованием расторжения контракта. Учитывая столь серьезные последствия несоблюдения требования контрактов о сроках проведения кадастровой оценки, стоит выяснить, насколько этот критерий является важным для заказчика оценки. В конкурсных документациях максимальный срок исполнения контрактов по установлению кадастровой стоимости земельных участков определенной категории или вида использования на территории субъекта Российской Федерации обычно составляет 6 месяцев. Реальные игроки этого рынка оценочных услуг в своих заявках указывают сроки 3 - 4, редко 2 месяца. Таким образом, заказчик оценки при проведении конкурса "отыгрывает" 2 - 3 месяца. Это означает, что он будет обязан расплатиться с исполнителем работ на те же 2 - 3 месяца раньше запланированного срока. Это обстоятельство вряд ли сможет позитивно повлиять на цель организатора конкурса - поручить работу лучшему исполнителю за минимальное вознаграждение. Других "преимуществ" от экономии времени найти будет сложно, а вот качество работы оценщика от этого может пострадать и весьма сильно. Рассмотрев столь подробно тонкости кадастровой и рыночной оценок земельных участков, можно заключить, что как процесс она очень сложна, особенно на неразвитых сегментах земельного рынка. Результаты такой оценки могут иметь (и, как оказалось на практике, имеют) низкую достоверность по объективным, не зависящим от оценщика причинам. Упрекать оценщика в безграмотности, неспособности выполнить работу в срок и надлежащего качества как минимум несправедливо. Если говорить образно, то сейчас оценщик представляет собой специалиста, которому поручили построить самолет, а из инструментов дали только кувалду.

Выводы и предложения

Институт кадастровой оценки нужно признать сложившимся, однако качество ее результатов запредельно часто стало не удовлетворять ни ее заказчиков, ни собственников земельных участков, ни других лиц, интересы которых она затрагивает. Основные элементы кадастровой оценки - информация об объектах оценки, рыночная информация, предложенные регулятором методики и методические рекомендации - не позволяют оценщикам выполнять работу с надлежащим качеством. Дальнейшее развитие кадастровой оценки в направлении предоставления оценщику все больших прав и полномочий в выборе того или иного метода расчета не приведет к прогрессу, а лишь усугубит ситуацию. На наш взгляд, существует как минимум три способа решения проблемы: Первый (популярный) - дальнейшее совершенствование кадастровой оценки, направленное на повышение качества как методической основы, так и используемой в процессе оценки информации. Для этого необходимо осуществлять мероприятия в следующих направлениях: 1) повышение качества информации об аналогах. На начальном этапе целесообразно иметь структуру, которая осуществляла бы сбор и анализ рыночных сведений об объектах недвижимости в каждом регионе оценки на постоянной основе; 2) доработка методик кадастровой оценки; 3) отказ от критерия "срок исполнения работ" при отборе исполнителя работ (оценочной компании); срок выполнения работ должен быть достаточным для получения качественного результата; 4) исключение возможности влияния заказчика оценки на итоговый результат кадастровой оценки путем отказа от механизма согласования кадастровой стоимости в так называемых "межведомственных комиссиях"; 5) разработка механизма, позволяющего максимально использовать опыт, методические наработки, полезную для оценки информацию, которыми обладают оценщики из регионов, где проводится оценка. Второй способ - отказ от существующего пути развития кадастровой оценки и возврат к ее методическому обеспечению на нормативной основе. Это позволит проводить оценку на единой методологической базе, обеспечивающей сопоставимость результатов, решить проблему оспаривания кадастровой стоимости, поскольку исчезнет элемент творчества оценщика, однако вряд ли серьезно повлияет на восстановление системы рационального и эффективного землепользования в стране. Третий способ - еще более кардинальный. О нем речь пойдет в статье, которая будет опубликована в одном из следующих номеров журнала.

Литература

1. Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3813. 2. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 14 мая 2005 года N 99 "Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель водного фонда". 3. Методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков, утвержденные распоряжением Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 6 марта 2002 года N 568-р.

/"Имущественные отношения в Российской Федерации", 2014, N 3/

Прежде чем предлагать третий способ решения проблемы кадастровой оценки, необходимо ответить на вопросы, кому и зачем она нужна. Ответ лежит на поверхности - кадастровая оценка используется в целях налогообложения, а точнее, для определения налогооблагаемой базы в сфере земельных отношений, а начиная с 2014 года - и для объектов капитального строительства, предназначенных для коммерческой деятельности. Также результаты кадастровой оценки используются при выкупе земельных участков, на которых расположены находящиеся в частной собственности объекты недвижимого имущества. В некоторых случаях согласно законодательству Российской Федерации кадастровая стоимость земельных участков является базой для расчета арендных ставок. Кроме того, в тех регионах страны, где рынок сельскохозяйственных земель развит недостаточно, сложилась практика, в соответствии с которой банки кредитуют производителей сельскохозяйственной продукции, рассчитывая величину залогового обеспечения на основе информации о кадастровой стоимости земельных участков. В целом, если не считать последнего пункта, назначение кадастровой оценки состоит в определении величины обязательных платежей в бюджеты государственных и муниципальных органов власти. Таким образом, можно утверждать, что основными заинтересованными лицами в проведении кадастровой оценки являются муниципальные образования, а также субъекты Российской Федерации - города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Как было показано в первой части статьи, исполнителями работ по определению кадастровой стоимости земли являются оценочные компании, ставшие победителями конкурсов или аукционов по отбору исполнителей этих видов работ. Речь идет, как правило, о консалтинговых компаниях, имеющих штат опытных специалистов, а также специальное программное обеспечение. Определяя минимальную цену контракта для выполнения кадастровой оценки, помимо прямых затрат, учитываются расходы на проведение экспертизы отчета (или отчетов) об оценке в саморегулируемой организации (далее - СРО) оценщиков, а также возможные затраты, связанные с обязательством исполнителя работ по определению кадастровой стоимости в течение последующих 5 - 8 лет (срок действия утвержденных результатов и срок исковой давности) пересчитывать кадастровую стоимость земельных участков в случае обнаружения ошибки. Если не брать в расчет откровенный демпинг, который существует в этой сфере в отдельных регионах нашей страны, цены контрактов на проведение кадастровой оценки в отдельно взятом субъекте Российской Федерации лежат в пределах от нескольких миллионов до десятков миллионов рублей. В первой части статьи было показано, что результаты кадастровой оценки по объективным, часто не зависящим от исполнителя работ причинам бывают не адекватными рыночным условиям. Это обстоятельство побуждает собственников земельных участков и других заинтересованных лиц оспаривать их в специально созданных комиссиях по рассмотрению споров или в суде. Одним из оснований для пересмотра кадастровой стоимости отдельно взятого земельного участка является отчет об оценке его рыночной стоимости по состоянию на ту же дату, которая была использована оценщиком, осуществившим кадастровую оценку [1]. Рыночную оценку отдельно взятого земельного участка для целей оспаривания его кадастровой стоимости может проводить любая оценочная компания, осуществляющая свою деятельность в рамках существующего законодательства. Диапазон цен за подобного рода услуги варьируется от нескольких тысяч рублей (за земельные участки небольшой площади и расположенные, как правило, на значительном удалении от областных и районных центров) до 100 - 150 тысяч рублей и даже более (за большие по площади земельные участки, участки под крупными торговыми, офисными центрами или промышленными предприятиями). Уже сейчас можно с уверенностью сказать, что оспаривание кадастровой стоимости земельных участков, принявшее в 2013 году массовый характер, позволило существенно увеличить выручку активным игрокам на рынке оценки, а также дало мощный толчок развитию небольших оценочных компаний, сумевших вовремя отреагировать на вновь возникший спрос на их услуги. В целом представителями оценочного сообщества такая ситуация признается как положительный фактор в развитии отрасли. Отдельно следует упомянуть и об оценщиках, выступающих в судах в качестве судебных экспертов. В процессе оспаривания кадастровой стоимости земельных участков некоторые руководители администраций муниципальных районов занимают активную позицию, ставя под сомнение качество отчетов об определении рыночной стоимости земельных участков. При этом даже наличие положительного экспертного заключения СРО не является достаточно убедительным основанием для решения по делу в пользу истца. В этом случае судья может назначить судебную экспертизу, которую поручает независимому эксперту, имеющему соответствующее образование и большой стаж работы по профессии. Расценки на подобного рода услуги сопоставимы со стоимостью выполнения отчетов об оценке рыночной стоимости оспариваемых земельных участков. Результат пересмотра величины кадастровой стоимости земельных участков во многом зависит и от профессионализма юристов, которые сопровождают процесс оспаривания. В зависимости от основных характеристик оспариваемого земельного участка, а также от того, сможет ли юрист добиться пересмотра величины кадастровой стоимости с начала нового налогового периода, с момента вынесения решения по делу или с момента утверждения результатов кадастровой стоимости на дату кадастровой оценки в регионе оценки (то есть за все налоговые периоды, когда оспариваемая кадастровая стоимость была актуальна), его вознаграждение может достигать нескольких сотен тысяч рублей. Таким образом, помимо муниципальных образований и городов федерального значения, формирующих бюджеты в зависимости от кадастровой стоимости земельных участков, в категорию заинтересованных в проведении кадастровой оценки попадают оценщики и юристы. Причем если юристы имеют свой интерес только на этапе оспаривания кадастровой стоимости, то оценщики имеют возможность заработать дважды - в рамках кадастровой и рыночной оценки (а с учетом практики назначения судебных экспертиз - многократно). Относятся ли к категории "заинтересованных" в проведении кадастровой оценки собственники земельных участков и иные лица, если величина платежей за землю зависит от кадастровой стоимости принадлежащих им земельных участков? Разумеется, относятся! Вот только заинтересованы они прежде всего в том, чтобы кадастровая стоимость земельных участков, рассчитываемая в рамках кадастровой оценки, была как минимум адекватна их рыночным ценам. Единственное, предусмотренное законодательством Российской Федерации средство защиты от необоснованно завышенной кадастровой стоимости - оспаривание в комиссиях или по суду - в настоящее время дает следующие результаты. По информации, предоставленной руководителем Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Натальей Антипиной, за первый квартал 2013 года в комиссиях по рассмотрению споров в 224 случаях из 528 было принято решение в пользу заявителя. За этот же период в судах было удовлетворено 555 исков из 1135 [2]. Такие "успехи" собственников земельных участков и других заинтересованных лиц явно не радуют местные власти, поэтому, помимо занятия активной позиции в процессе оспаривания кадастровой стоимости, ими применяется еще один сравнительно новый способ сохранения базы по налогообложению. В соответствии со статьей 24.12 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" государственная кадастровая оценка проводится не реже чем один раз в пять лет. Как видно из текста указанной статьи, минимальный срок, по истечении которого можно проводить новую кадастровую оценку, законодательством не установлен. Следовательно, лица, отнесенные к категории принимающих решения о проведении кадастровой оценки (власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, - орган местного самоуправления), могут заказать ее вновь хоть сразу после утверждения недавно проведенной. Именно таким путем и пошли власти Москвы, утвердившие новые результаты кадастровой оценки Постановлением правительства Москвы от 26 ноября 2013 года N 751-ПП "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель города Москвы". В соответствии с пунктом 1 этого документа новая кадастровая оценка проводилась по состоянию на 1 января 2013 года. Отметим, что предыдущая кадастровая оценка была выполнена по состоянию на 1 января 2012 года (для города в старых границах) и на 1 июля 2012 года (для "новых территорий"). Суть такого шага ясна - обновлять кадастровую стоимость так быстро, чтобы у "несогласных" попросту не оставалось времени на ее оспаривание. Финансовая выгода для заказчика кадастровой оценки очевидна - экономия от вовремя неоспоренных результатов кадастровой оценки трех - пяти крупных земельных участков "перекроет" затраты на проведение новой кадастровой оценки. В итоге мы имеем: - кадастровую стоимость, которая по причинам, описанным в первой части статьи, не может давать адекватные рынку результаты; - бюджеты органов местного самоуправления и городов федерального значения, доходная часть которых очень чувствительна к изменению величины земельного налога и иных обязательных платежей, зависящих от кадастровой стоимости; - большое количество землевладельцев и землепользователей, уплачивающих необоснованно высокие земельные платежи; - армию консультантов - юристов и оценщиков, которые, не создавая общественно полезный продукт, получают весьма солидные доходы. Помимо существующего явно выраженного конфликта интересов, налицо чудовищная экономическая неэффективность, проявляющаяся даже на макроуровне. Денежные средства, так необходимые промышленным, сельскохозяйственным предприятиям, другим организациям, производящим общественно необходимую продукцию, из-за несовершенства института кадастровой оценки уходят из сферы производства в сферу обращения. При этом местные власти вместо того, чтобы искать пути для стимулирования ведения бизнеса и создания благоприятных условий для проживания граждан на своей территории, озабочены тем, как за счет тех же самых граждан и предпринимателей пополнить свои бюджеты. Здесь следует отдельно рассмотреть специфику отношений между бизнесом, а также гражданами, использующими земельные участки для личного пользования, и органами власти по поводу уплаты земельного налога и иных обязательных земельных платежей. Разумеется, бизнес должен платить. Однако для того, чтобы бизнес был платежеспособным, он должен быть доходным! Если в упрощенном виде рассмотреть платежи предпринимателей за используемые ресурсы, то окажется, что что-либо производить в стране крайне невыгодно! По сравнению с другими развивающимися странами, в России ставки заработной платы не являются низкими. А если учесть, что совокупный налог на фонд заработной платы составляет более 30 процентов, то этот ресурс нельзя назвать дешевым. Ни для кого не секрет, что в России цена денег (процент на капитал) одна из самых высоких. Причинами являются высокая инфляция и риски, присущие экономической системе нашей страны в целом. Практически по тем же причинам и норма прибыли на капитал для бизнеса в России должна быть высокой. Осталось рассмотреть ренту, которая и выступает формой платы за землю. Термины "рента" и "земельный налог" не являются синонимами, они имеют разное значение. По определению земельная рента - это цена, уплачиваемая за использование земли, в то время как земельный налог - это налог на доходы, источником которых является земля (то есть на ренту). Вплоть до 1991 года, когда в России начали проводить первые реформы, земля была бесплатным ресурсом. Она находилась в собственности государства, и налог за ее использование ни с предприятий, ни с граждан не взимался. Законом Российской Федерации от 11 октября 1991 года N 1738-1 "О плате за землю" была введена нормативная цена земли. В приложениях N 1 и N 2 этого Закона были приведены размеры земельного налога для пашни и земельных участков, расположенных в городах и других населенных пунктах соответственно. За период с 1991 года по настоящее время была создана достаточно стройная система взимания земельного налога, которая состоит из базы (кадастровая стоимость), налоговой ставки, законодательно установленных сроков уплаты. Величину и своевременность уплаты земельного налога контролирует налоговый орган, действующий на соответствующей территории. Введение платы за землю было обусловлено возрождением частной собственности на землю. Плательщиками земельного налога в одночасье стали собственники и пользователи земель, занятых под производство, и для личных целей. Бремя налога росло постепенно. В начале проведения земельных реформ его величина была настолько незначительна, а последствия его неуплаты столь ничтожны, что всерьез его никто не воспринимал. Расчет величины земельного налога от кадастровой стоимости земельных участков был законодательно закреплен лишь в начале 2000-х годов с принятием Земельного кодекса Российской Федерации в 2001 году. Если проследить историю развития кадастровой оценки как базы для исчисления земельного налога за период 2001 - 2010 годы, то можно выделить два этапа. На первом этапе кадастровая стоимость определялась нормативными методами, в основе которых лежали утвержденные регулятором показатели и их значения (например величина абсолютной ренты, норматив рентабельности для сельскохозяйственных угодий). Начиная с 2005 года принимаются методики расчета кадастровой стоимости, основанные на рыночных данных, с использованием сложных математических методов расчета. Однако, как было показано в первой части статьи, эти нововведения не позволяют с достаточной степенью точности определить кадастровую стоимость земельных участков, максимально приближенную к рыночной, а следовательно, рассчитать справедливую долю от дохода с земли, причитающуюся государству. Интересен и такой парадокс - будучи налогом на доход от использования земли, земельный налог взимается с собственников и пользователей земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственного использования. Земельный налог взимается даже в тех регионах, где сельскохозяйственные производители не получают ни ренту, ни нормальный доход на капитал. Тем не менее ни одна методика определения кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственного использования, действовавшая до настоящего времени, не допускала получения отрицательных и даже нулевых значений кадастровой стоимости. Такая же ситуация складывается и во многих других отраслях, где получаемые доходы не позволяют осуществлять хотя бы простое воспроизводство. Если бы наша экономика была закрытой, как во времена СССР, то вопрос о взимании земельного налога и иных земельных платежей сводился бы исключительно к перераспределению богатства внутри страны. Однако сегодня, в период усиления роли международной торговли и вступления нашей страны во Всемирную торговую организацию, ситуация кардинально изменилась. Производство развивается только в тех регионах планеты, где ресурсы относительно дешевые. США и Европа, чей опыт в области налогообложения недвижимости мы пытаемся перенять, живут за счет сферы услуг (в основном финансовых), а также за счет развития и внедрения новых технологий во всех отраслях промышленности и сельского хозяйства. Сегодня наиболее разумным выходом из сложной экономической ситуации, в которой находится наша страна, было бы развитие и поддержка отечественных товаропроизводителей в первую очередь за счет снижения затрат на использование необходимых им ресурсов. Делать выводы относительно оптимизации затрат на труд, капитал, а также осуществлять поиск путей обоснованного снижения нормы прибыли, достаточного для расширенного воспроизводства, оставим специалистам по этим отраслям экономики. Здесь выскажем свою точку зрения лишь на проблему взимания земельных платежей. Суть нашего предложения состоит в том, чтобы часть дохода от использования земли изымать не в виде земельного налога, а в виде налога на прибыль от ведения бизнеса. Причем налог на прибыль предприятий, начиная с нормы прибыли, достаточной для простого воспроизводства, должен быть прогрессивным. При этом та часть прибыли, которая будет изыматься сверх нормального дохода, фактически будет представлять собой налог на ренту. Экономический смысл, заложенный в механизм изъятия части ренты, один и тот же, но разница в способе изъятия огромна. Взимание налога на землю, с точки зрения современного предпринимателя, работающего в России, может рассматриваться как авансовый платеж государству за право начать бизнес без всякой гарантии добиться результата. А в условиях значительного роста кадастровой стоимости появляется риск уйти в "минус" даже успешно работающим предприятиям. Вместо этого, предлагаем ясную и понятную всем схему - государство помогает бизнесу получать стабильные и высокие доходы, но при этом претендует на часть прибыли, превышающей нормальную. Другими словами, схема предполагает взимать налоги не со стоимости имущества, а с дохода, которое это имущество будет генерировать. Здесь ключевым моментом является изъятие части ренты не до, а после производства продукции и реализации ее на рынке. Только в этом случае бизнес и государство смогут стать полноправными партнерами. Приняв такую схему за основу, можно будет надеяться, что со временем правительство будет активнее отстаивать интересы отечественного товаропроизводителя и на мировых рынках, ведь доходная часть бюджетов будет напрямую зависеть от успешности работы предприятий. Местные власти также должны быть заинтересованы в том, чтобы бизнес на их территории развивался, поэтому предлагается часть налога на прибыль, рассчитываемого по прогрессивной шкале, оставлять в их распоряжении. Автор статьи не располагает необходимыми данными для проведения расчетов, которые показали бы, какую часть прибыли нужно оставлом, способствуя переливу средств из отраслей, где создаются общественно необходимые товары и услуги, в сферу консалтинговых услуг. В качестве альтернативы существующей системы налогообложения в отношении доходоприносящих земельных участков предлагаем изымать часть ренты путем введения прогрессивной шкалы налога на прибыль предприятий. На наш взгляд, это позволит обоснованно взимать часть дохода от земли в пользу государства и (или) муниципальных объединений и даст ощутимый толчок развитию национального производства. В отношении земельных участков, используемых в личных целях, предлагаем перейти к определению величины земельного налога на нормативной основе с использованием прогрессивной шкалы для крупных по площади и лучших по местоположению земельных участков. Это, в свою очередь, будет способствовать выравниванию доходов, которыми располагает население, и снижению социальной напряженности в обществе.

Литература и информационные источники

1. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 июня 2013 года N 10761/11. 2. Интервью Натальи Антипиной о кадастровой оценке и необходимости повышения ответственности саморегулируемых организаций оценщиков. URL: http://smao. ru/ru/article_6402.php. 3. Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". 4. Постановление правительства Москвы от 26 ноября 2013 года N 751-ПП "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель города Москвы". 5. Закон Российской Федерации от 11 октября 1991 года N 1738-1 "О плате за землю". 6. Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ "Земельный кодекс Российской Федерации".

Название документа