Приобретение земельного участка под зданием в г. Москве

(Минаева А., Тишендорф Ф.)

("Корпоративный юрист", 2006, N 11)

Текст документа

ПРИОБРЕТЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ПОД ЗДАНИЕМ В Г. МОСКВЕ

А. МИНАЕВА, Ф. ТИШЕНДОРФ

Анна Минаева, юрист Представительства юридической фирмы CMS Hasche Sigle.

Фальк Тишендорф, адвокат, юрист Представительства юридической фирмы CMS Hasche Sigle.

В статье рассматриваются некоторые правовые проблемы реализации исключительного права на приобретение права собственности на земельный участок под зданием в г. Москве, связанные с принятием Постановления Правительства Москвы от 27 июня 2006 г. N 431-ПП.

Инвестиции в недвижимость, как правило, представляют собой долгосрочные капиталовложения, связанные с большими расходами при совершении сделки. Приобретение недвижимости сопряжено с экономическими и юридическими рисками, которые должны быть тщательно оценены. Необходимым условием для инвестирования в строительство или реконструкцию объектов недвижимости является наличие у инвестора либо застройщика прав на земельный участок. Следовательно, для принятия решения о реализации проекта ключевое значение имеет вопрос о том, какие права на земельный участок могут быть приобретены.

В соответствии с ЗК РФ 2001 г. лицо, намеревающееся осуществить строительство или реконструкцию, за исключением таких особых субъектов, как религиозные организации, федеральные казенные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, органы государственной власти и местного самоуправления, может выбрать один из двух правовых титулов на землю - право собственности или право аренды. Если земельный участок до приобретения прав на него является частной собственностью и его оборот не ограничен, то выбор правового титула, который получит инвестор, полностью зависит от усмотрения сторон сделки и обусловлен принципом равенства участников оборота и принципом свободы договора. Более сложная ситуация складывается, когда интересующий инвестора земельный участок находится в публичной собственности, а контрагентом по договору выступает государство или муниципальное образование в лице наделенных властными полномочиями органов.

Принцип единства судьбы земельного участка

и прочно связанных с ним объектов

В Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р, была закреплена задача реформирования правоотношений, связанных с оборотом земельных участков и иных объектов недвижимости, в частности посредством "законодательного оформления правовой концепции единого объекта недвижимости через определение земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений - как улучшений земельного участка". Так, согласно ЗК РФ 2001 г., все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (пп. 5 п. 1 ст. 1).

Принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов - superficies solo cedit - известен еще со времен римского права. В соответствии с данным принципом в классическом его понимании при продаже земельного участка к покупателю земельного участка переходит также и право собственности на расположенное на участке здание. В настоящее время в России право собственности на земельные участки и расположенные на них здания зачастую принадлежит разным лицам: на земельные участки - государству или муниципальным образованиям, а на здания - гражданам и юридическим лицам. В связи с этим для обеспечения формирования единого правового режима недвижимости и реализации принципа единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов в будущем действующее земельное законодательство предусматривает обратную правилу superficies solo cedit зависимость, а именно переход права собственности на земельный участок при продаже расположенного на нем здания покупателю здания (ст. 552 ГК РФ, ст. 35 ЗК РФ).

Обеспечение соединения прав собственности на земельные участки и расположенные на них здания и закрепления данных прав за одним лицом, а следовательно, укрепление принципа единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов является гарантией безопасности инвестиций в недвижимость. Инвесторы, приобретая право собственности на здание в результате его строительства или на основании договора, заинтересованы в получении права собственности и на земельный участок, поскольку именно оно является самым широким по объему правомочий и к тому же бессрочным правовым титулом, обеспечивающим максимальное хозяйственное господство лица над вещью.

В силу указанных причин важную роль на практике играет норма, закрепленная в п. 1 ст. 36 ЗК РФ, согласно которой граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, установленных федеральными законами, имеют исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков, которые расположены под принадлежащими им объектами и находятся в государственной или муниципальной собственности. Принимая решение об осуществлении капиталовложений, инвестор даже в случае заключения договора аренды земельного участка может обосновать надежность сделки тем, что при наличии права собственности на здание закон одновременно наделяет его исключительным правом на приватизацию, т. е. на приобретение права собственности на земельный участок под зданием.

Аренда - основная форма распоряжения землями в г. Москве

Несмотря на то что право иметь в частной собственности землю предусмотрено и гарантировано Конституцией РФ, в г. Москве в течение долгого времени отсутствовала практика передачи земель в пределах городской черты в частную собственность. Еще в начале земельной реформы было издано распоряжение вице-мэра г. Москвы от 2 марта 1992 г. "Об аренде земли как основной форме земельно-правовых отношений в городе Москве", которое фактически заблокировало в г. Москве действие норм федерального законодательства о частной собственности на землю.

Закон г. Москвы от 14 мая 2003 г. "О землепользовании и застройке в городе Москве" (далее - Закон о землепользовании) на основании норм ЗК РФ 2001 г. закрепил исключительное право собственников капитальных зданий, строений, сооружений на приватизацию земельных участков, занятых этими объектами и необходимых для их использования (п. 2 ст. 6). Однако в п. 1 ст. 14 данного Закона передача земельных участков в аренду по-прежнему определена в качестве основной (преимущественной) формы распоряжения землями, находящимися в собственности г. Москвы. В связи с этим случаи предоставления земельных участков в частную собственность юридическим лицам до последнего времени были единичными и представляли собой результат длительных судебных разбирательств.

Постановлением Правительства Москвы от 27 июня 2006 г. N 431-ПП "О передаче земельных участков на территории города Москвы в частную собственность" (далее - Постановление Правительства Москвы N 431-ПП) был утвержден Порядок передачи в собственность земельных участков собственникам зданий, строений, сооружений (далее - Порядок передачи в собственность земельных участков), а также ряд иных документов, связанных с передачей в частную собственность земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного (наследуемого) владения. Несмотря на то что в целом данное Постановление направлено на урегулирование процедуры передачи в частную собственность земельных участков, оно по-прежнему создает препятствия для собственников зданий (строений, сооружений) к приобретению собственности на земельные участки под этими объектами.

Выкуп арендованных земельных участков в г. Москве

Пункт 13.3 Порядка передачи в собственность земельных участков предусматривает, что собственники зданий (строений, сооружений), заключившие договор аренды земельного участка, занятого такими объектами и необходимого для их использования, после вступления в силу Постановления Правительства Москвы N 431-ПП утрачивают право выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ.

Таким образом, в г. Москве сложилась ситуация, при которой в течение длительного времени собственники объектов недвижимости фактически были вынуждены приобретать на земельные участки под принадлежащими им объектами право аренды, представляющее собой "основную (преимущественную) форму распоряжения землями", поскольку в г. Москве отсутствовал порядок реализации федерального законодательства, направленный на приобретение права собственности. А с утверждением Порядка передачи в собственность земельных участков заключившие договоры аренды земельных участков собственники объектов недвижимости были признаны утратившими право приватизации этих участков.

Следует отметить, что ранее толкование п. 1 ст. 36 ЗК РФ было предложено в Постановлении Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", согласно п. 7 которого собственник объекта недвижимости, заключивший договор аренды земельного участка под таким объектом недвижимости после введения в действие ЗК РФ, считается реализовавшим свое исключительное право на приватизацию земельного участка или приобретение права его аренды и, следовательно, утратившим право выкупа данного участка.

Между тем п. 13.3 Порядка передачи в собственность земельных участков представляет собой уже не толкование, но ограничение предусмотренного п. 1 ст. 36 ЗК РФ исключительного права на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды, а именно права, закрепленного нормативным правовым актом федерального уровня, нормативным правовым актом уровня субъекта РФ. Не менее примечательно и то, что в то время как, по мнению Пленума ВАС РФ, заключение договора аренды земельного участка на основании п. 1 ст. 36 ЗК РФ предполагает утрату права выкупа этого участка уже с даты вступления в силу ЗК РФ, Правительство Москвы признает собственника здания, заключившего подобный договор аренды, утратившим право на выкуп участка лишь после вступления в силу Постановления Правительства Москвы N 431-ПП, косвенным образом допуская наличие у собственника здания - арендатора земельного участка права выкупа участка до вступления данного Постановления в силу.

Положения ЗК РФ не дают оснований полагать, что исключительное право собственников зданий, строений, сооружений на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков, которые расположены под принадлежащими им объектами и находятся в государственной или муниципальной собственности, - это лишь право выбора варианта поведения и что собственник здания, строения, сооружения, став арендатором земельного участка, теряет свой исключительный статус и не может обосновывать право на приобретение этого участка в собственность со ссылкой на п. 1 ст. 36 ЗК РФ.

Во-первых, подобное понимание противоречит принципу земельного законодательства о создании единого правового режима недвижимого имущества. Во-вторых, если именно такое содержание законодатель вкладывал в п. 1 ст. 36 ЗК РФ, это должно было бы следовать прямо из формулировки данной нормы. В-третьих, положение об утрате права на выкуп земельного участка не соответствует логике, заложенной в иных статьях ЗК РФ. Так, согласно п. 8 ст. 22 ЗК РФ, при продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендатор данного земельного участка имеет преимущественное право его покупки, за исключением случаев, предусмотренных п. 1 ст. 36 ЗК РФ. Из п. 8 ст. 22 ЗК РФ было сделано исключение, чтобы подчеркнуть следующее: если на земельном участке расположено здание (строение, сооружение), собственник такого объекта недвижимости, являющийся при этом арендатором данного участка, обладает не преимущественным правом его покупки, а исключительным правом на его приватизацию вне зависимости от времени заключения договора аренды.

Исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков, закрепленное в п. 1 ст. 36 ЗК РФ, представляет собой конкретизацию конституционного права граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36 Конституции РФ). Конституционные нормы о праве частной собственности на землю распространяются на всю территорию РФ и должны действовать в г. Москве.

Несмотря на совместное ведение РФ и субъектов РФ вопросами земельного законодательства (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе в области использования и охраны земель, относится к исключительному ведению РФ (п. "в" ст. 71 Конституции РФ). Более того, согласно ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Часть 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следовательно, законодательство г. Москвы не может ограничивать конституционное право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, а именно такое ограничение и было введено посредством п. 13.3 Порядка передачи в собственность земельных участков, предусматривающего утрату права выкупа земельных участков их арендаторами.

Неправомерность введения ограничений конституционных прав в региональном законодательстве была подтверждена практикой Конституционного Суда РФ. Основываясь на приведенных конституционных нормах, данный судебный орган в Определении от 3 февраля 2000 г. N 41-О "По жалобе гражданки Медиковой Нины Петровны на нарушение ее конституционных прав положением части первой статьи 16 Закона Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае" указал, что положение Закона Краснодарского края, устанавливающее не предусмотренное федеральным законодательством условие осуществления сделок с земельными участками, а именно наличие регистрации права на постоянное проживание в Краснодарском крае или Республике Адыгея, вводит ограничение конституционного права граждан на выбор места жительства, а потому не подлежит применению. В дальнейшем на основании решения Конституционного Суда РФ данное положение было отменено в установленном порядке.

Конституционное право иметь в частной собственности землю, приобретать данное право в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, также не может произвольно ограничиваться законом субъекта РФ, а именно города федерального значения Москвы.

Таким образом, п. 13.3 Порядка передачи в собственность земельных участков противоречит принципам земельного права и законодательства, а именно принципу единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов, не соответствует ЗК РФ 2001 г., нарушает предусмотренное Конституцией РФ право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю и может быть оспорен в Конституционном Суде РФ.

Право аренды земельного участка с точки зрения

обеспечения надежности инвестиций в недвижимость

Следует признать, что и долгосрочное право аренды земельного участка под зданием является достаточно эффективным правовым средством обеспечения надежности инвестиций в недвижимое имущество в г. Москве.

- Согласно п. 3 ст. 15 Закона о землепользовании, договор аренды земельного участка, находящегося в собственности г. Москвы, занятого капитальным зданием, строением, сооружением, заключается на срок до 49 лет, но не менее 25 лет.

- Пункт 9 ст. 22 ЗК РФ устанавливает оборотоспособность права аренды земельных участков по договорам, заключенным на срок более 5 лет, а именно право арендатора в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив, передать арендованный земельный участок в субаренду, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Изменение условий такого договора без согласия арендатора и ограничение установленных договором прав арендатора не допускаются.

- При продаже земельного участка, находящегося в государственной и муниципальной собственности, его арендатор имеет преимущественное право покупки земельного участка (п. 8 ст. 22, п. 3 ст. 35 ЗК РФ).

- Исключительное право на приобретение права аренды земельного участка, предусмотренное п. 1 ст. 36 ЗК РФ, принадлежит собственнику здания и после того, как срок первоначально заключенного им договора аренды земельного участка истек, следовательно, только с собственником здания договор аренды может быть заключен на новый срок.

Тем не менее п. 13.3 Порядка передачи в собственность земельных участков должен быть отменен как противоречащий федеральному законодательству, Конституции РФ и принципу единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов. Исключительное право собственника здания на приватизацию земельного участка под зданием на основании п. 1 ст. 36 ЗК РФ следует рассматривать как неотъемлемую составляющую правового режима земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, вне зависимости от того, заключен ли в отношении такого земельного участка договор аренды собственником находящегося на нем здания или нет.

Название документа