Зонирование территорий как механизм обеспечения целевого использования земель

ЗОНИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИЙ КАК МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЦЕЛЕВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ

С. А. ЛИПСКИ

Липски Станислав Анджеевич, заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству, доцент, доктор экономических наук (г. Москва).

Автором статьи рассматриваются различные аспекты перехода от предусмотренной земельным законодательством Российской Федерации системы деления земель по целевому назначению на категории к зонированию территорий. Выделены ключевые положения, которые, по мнению автора статьи, должны быть учтены при введении института зонирования. Предлагается устанавливать разрешенное использование земель согласно соответствующим регламентам использования территории (градостроительным, сельскохозяйственным, лесохозяйственным).

Ключевые слова: категория земель, разрешенное использование, зонирование, регламент использования территорий, особо ценные сельскохозяйственные земли, землеустройство.

The zoning of territories as a mechanism for the designated use of land S. A. Lipsky

The author discusses the various aspects of the transition from the current land legislation of the system of categories of lands to the zoning of territories, actively discussed in the present time, scientists and specialists. Highlights the key provisions which, in the opinion of the author of the article, should be taken into account during the introduction of the institute of zoning. The permitted use of the land are encouraged to establish, according to the relevant regulations of use of the territory (urban, agricultural, forestry).

Key words: category of land, permitted use, zoning, land use regulations, high-value agricultural land, land management.

Базовым принципом современного отечественного земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, далее - ЗК РФ). Этот принцип означает публичное ограничение возможностей правообладателей земельных участков использовать их в иных, нежели установлено, целях. При этом отнесение земель или земельных участков в их составе к одной из установленных ЗК РФ категорий земель является обязательным (пункт 1 статьи 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"). В настоящее время законодательством предусмотрено семь категорий земель: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. При этом система деления земель на категории сформировалась в условиях исключительности государственной собственности на землю. В тот период такая система создавалась не только с целью определения правового режима соответствующих земель, но и в значительной мере для учета земли как государственного ресурса. В современных социально-экономических отношениях по поводу земли, куда более сложных по сравнению с советским периодом, имеющих рыночный характер (это не только возможность совершения гражданско-правовых сделок с землей, но и обусловленные рыночной экономикой объективные экономические интересы как правообладателей земельных участков, так и органов государственной власти и местного самоуправления), различие в правовом режиме между землями разных категорий имеет тенденцию к сокращению. Так, на землях лесного фонда возможны ведение сельского хозяйства или добыча полезных ископаемых. На землях сельскохозяйственного назначения допускается дачное строительство (ст. 81 ЗК РФ), что с учетом норм Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" [3] также означает возможность жилищного строительства. Следует принять во внимание, что в соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ целевое назначение земельного участка определяется двумя характеристиками: принадлежностью к категории земель и видом разрешенного использования. Но между возможностями разрешенного использования земли, определяемыми градостроительными документами (документами зонирования), и видами деятельности, допустимыми в пределах определенной категории земель, имеются несовпадения. Также существенным недостатком современной системы деления земель на категории является недостаточная правовая защита земель сельскохозяйственного назначения от их застройки. Такие земли отводились под промышленную и жилую застройку еще с советских времен, это неизбежный процесс развития промышленности и следствие урбанизации. Но в условиях значительно возросшей самостоятельности муниципалитетов в вопросах землепользования и развития рыночных отношений включение земель сельскохозяйственного назначения в границы населенных пунктов приобрело качественно иной характер и больший масштаб. В ряде случаев существенную сложность представляет то, что при отнесении того или иного участка к определенной категории земель зачастую употреблялись неточные формулировки, например "рядом с поселком Загорянский", "около города Ивантеевка" и т. п. <1>. -------------------------------- <1> Смагина О. В. Отнесение земель к категориям. Перевод земель из одной категории в другую // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. N 5. С. 63 - 76.

Кроме того, процедура и основания принятия решений по изменению целевого назначения и вида разрешенного использования земельного участка не совпадают. Так, виды разрешенного использования земельных участков и параметры строительства на них (за исключением земельных участков, в отношении которых не устанавливаются или не распространяется градостроительные регламенты) определяются правилами землепользования и застройки. Причем если деление земель на категории - предмет земельного законодательства, то градостроительное зонирование, правила землепользования и застройки - предмет законодательства о градостроительной деятельности. При этом не только возникает дублирование в правовом регулировании вопроса определения правового режима земельных участков, но и во многих случаях (в большинстве случаев в отношении земель сельскохозяйственного назначения) требуются два различных решения, принимаемых органами разного уровня. Кроме того, сложность процедуры перевода земель из одной категории в другую, отсутствие конкретных регламентирующих признаков обоснованности перевода создают определенные трудности для правообладателей земельных участков и приводят к принятию произвольных решений, что, в свою очередь, ведет к возникновению коррупциогенных факторов. Таким образом, сформировавшаяся в советский период система деления земельного фонда на категории уже не в полной мере соответствует особенностям дальнейшего развития земельных отношений как с точки зрения недостаточной дифференциации разрешенного целевого назначения участков, наличия легальных возможностей переводить под застройку ценные сельскохозяйственные земли, так и с точки зрения процедурной неоптимальности, в частности в вопросах соотношения с институтом зонирования <2>. -------------------------------- <2> Подробнее см.: Липски С. А. О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных условиях // Право и инвестиции. 2011. N 2 (47). С. 78 - 83.

В связи с этим последние полтора-два года активно обсуждается вопрос об отмене института категорий земель. В частности, Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы [4] предусматривают исключение из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории. При этом основным механизмом, который придет на смену делению земель на категории, вероятно, станет зонирование территории. К настоящему времени имеются и соответствующие законопроектные разработки, в частности законопроект N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <3>. -------------------------------- <3> URL: http://www. duma. gov. ru/ systems/law/?number=50654-6.

Рассмотрим некоторые аспекты, которые, с нашей точки зрения, следовало бы учесть в указанном законопроекте. Во-первых, важно сбалансировать и унифицировать нормы земельного и градостроительного законодательства, касающиеся вопросов целевого назначения земель и вида их разрешенного использования. В частности, из градостроительного законодательства следует заимствовать институт регламентов. Но для территорий, на которые градостроительные регламенты не распространяются (сейчас это земли лесного фонда, особо охраняемые природные территории, сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения и ряд других земель), следовало бы предусмотреть разработку соответствующих регламентов. То есть должны быть градостроительные, сельскохозяйственные, лесохозяйственные регламенты, которые стали бы разновидностями регламентов использования территории (было бы глубоко ошибочным полагать, что вся территория страны предназначена только лишь для целей градостроительства). При этом разрешенное использование земель и земельных участков (виды хозяйственной или иной деятельности) будет определяться принадлежностью к определенной территориальной зоне, для которой установлен соответствующий регламент использования территории. Во-вторых, следует отдельно и более детально, чем для иных территорий, проработать вопрос о сельскохозяйственных регламентах. Полагаем, что, учитывая особую роль земли как главного средства производства в сельском хозяйстве и принимая во внимание позитивный опыт советского землеустройства, разработка таких регламентов должна стать важнейшей составной частью землеустройства как системы мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства. В-третьих, следует четко определить земли и земельные участки, которые будут относиться к зоне сельскохозяйственного назначения (исключив из нее садоводов и дачников), а именно земли: - предназначенные для сельскохозяйственного производства; - предназначенные для размещения лесных насаждений, сооружений мелиоративных систем, иных сооружений, обеспечивающих защиту сельскохозяйственных земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений; - занятые используемыми в рыбохозяйственных и сельскохозяйственных целях прудами и обводненными карьерами; - предназначенные для размещения зданий, сооружений, дорог, инженерных коммуникаций, связанных с сельскохозяйственным производством, в том числе используемых для производства, хранения и переработки произведенной на таких земельных участках сельскохозяйственной продукции, а также для возведения индивидуального жилого дома, входящего в состав имущества крестьянского (фермерского) хозяйства. При этом важно законодательно конкретизировать понятие "особо ценные сельскохозяйственные земли", к которым следовало бы отнести все пахотные земли и занятые сельскохозяйственными многолетними насаждениями земли, а также земельные участки научно-исследовательских, опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, используемые в качестве опытных полей и для сортоиспытаний, и земельные участки, используемые племенными заводами, племенными репродукторами и генофондными хозяйствами. Возможен и такой вариант, как отнесение к особо ценным сельскохозяйственным землям всех сельскохозяйственных угодий. Однако при этом пахотные земли (как самые ценные среди других сельскохозяйственных угодий) будут приравнены к иным сельскохозяйственным угодьям, и, соответственно, степень их ценности и механизмы защиты окажутся не столь явно выраженными. Отдельное внимание необходимо уделить вопросу о землях сельскохозяйственного использования в населенных пунктах, поскольку, с одной стороны, пункт 11 статьи 85 ЗК РФ предусматривает, что земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения и расположенные в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах, используются в целях ведения сельскохозяйственного производства лишь до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки. С другой стороны, за последние годы путем изменения черты населенных пунктов в состав таких зон были включены значительные площади земель из состава категории сельскохозяйственного назначения. Причем принимались такие решения именно в расчете на существенное упрощение процедуры изменения вида разрешенного использования таких земель с тем, чтобы пустить их под застройку в интересах не местного населения, а конкретных лиц (а то и конкретных руководителей). В связи с этим представляется вполне оправданным распространение на сельскохозяйственные угодья, оказавшиеся в границах населенных пунктов, общего правового режима зон сельскохозяйственного назначения. В-четвертых, необходимо предусмотреть жесткие меры защиты особо ценных сельскохозяйственных земель. Одной из таких мер может стать требование о том, что сокращение суммарной площади всех особо ценных сельскохозяйственных земель на территории субъекта Российской Федерации не допускается. Другими словами, в случае, когда для объективно необходимых социально-экономических целей государства или местного самоуправления потребуется изъятие таких земель под несельскохозяйственные нужды, баланс суммарной площади таких земель должен быть обеспечен за счет качественного улучшения соответствующей площади иных земель сельскохозяйственного назначения (не особо ценных). Если же требуется изъятие части пастбищ племенного завода, то за счет менее ценных земель должна быть сохранена его кормовая база. Также возможен возврат к советской практике, когда изъятие пашни было возможно только на основании решения правительства страны. В-пятых, следует законодательно решить вопрос, где фиксируется состав угодий земельного участка, находящегося в зоне сельскохозяйственного назначения. В кадастре недвижимости произошло неизбежное существенное выхолащивание данных о состоянии сельскохозяйственных земель: сведений о том, какие угодья входят в состав участка, кадастр недвижимости не содержит; специфичность земли (как социально-эколого-экономического объекта) в нем отражают лишь такие дополнительные сведения, как кадастровые номера расположенных в пределах земельного участка зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, категория земель и разрешенное использование. В результате сведения, содержащиеся в кадастре недвижимости, не позволяют учесть специфику земель сельскохозяйственного назначения как природного ресурса, используемого в качестве главного средства производства в сельском хозяйстве <4>. -------------------------------- <4> Подробнее см.: Липски С. А. Государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в условиях развития рыночных отношений (теория, методы, практика: российская модель конца XX - начала XXI века): Монография. М.: ЭКМОС, 2005. С. 108.

Возможно, что такие сведения найдут отражение в сведениях государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и государственных информационных ресурсах об этих землях <5>. Но более правильным представляется фиксирование состава угодий в государственном кадастре недвижимости, тем более что государственный земельный кадастр, на смену которому пришел государственный кадастр недвижимости, предусматривал отражение в нем качественных характеристик, в том числе показателей состояния плодородия земель <6>. -------------------------------- <5> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 года N 1292-р "Об утверждении Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года". <6> Пункт 2 статьи 14 Федерального закона от 2 января 2000 года N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре". К настоящему времени Закон утратил силу.

Также нужно решить вопрос о том, в каких случаях и по какой процедуре собственник участка (или иной его правообладатель) может изменить вид угодья - распахать пастбище или, наоборот, с учетом текущей экономический ситуации пустить пашню под сенокос. Такие ситуации вполне вероятны, но существующее законодательство их не регулирует. В-шестых, следует учесть, что переход от деления земель на категории к зонированию территорий займет довольно много времени для разработки и утверждения сельскохозяйственных и иных регламентов, установления границ особо ценных сельскохозяйственных земель, решения вопросов, связанных с изменением кадастровой стоимости участков (для участков разного целевого назначения применяются различные методики). Соответственно, для перехода к новой системе потребуется 3 - 4 года. До этого момента, с одной стороны, должны действовать существующие правила изменения целевого назначения земельных участков, а с другой - уполномоченные федеральные, региональные и муниципальные органы должны иметь возможность (достаточные правовые основания) принимать нормативные решения, необходимые для перехода к системе зонирования. Срок такого переходного периода можно определить либо фиксированный датой, например 2017 или 2018 год, либо увязать с принятием для того или иного субъекта Российской Федерации соответствующих регламентов, установлением границ зон и т. п. Недостатком первого варианта будет то, что к соответствующей дате, скорее всего, не удастся решить все переходные вопросы сразу для всех регионов (ситуация в них весьма различна как с точки зрения возможностей финансирования необходимых работ, так и с точки зрения сложности земельно-правовой ситуации - переплетение различных зон и т. п.). Таким образом, как это уже было, например, с переоформлением для юридических лиц права постоянного (бессрочного) пользования землей, срок, видимо, придется переносить. Недостатком второго варианта будет различие действующих норм земельного (и смежного с ним) законодательства в субъектах Российской Федерации (в одном регионе будут действовать новые правила - зонирование, а в соседнем - все еще старые нормы ЗК РФ о категориях земель и Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"). Однако, учитывая федеральный характер Российского государства, отнесение земельного законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также временный характер такой региональной дифференциации, этот вариант представляется более удачным. Исходя из изложенного можно сделать следующие выводы. Сложившийся во времена монополии государственной собственности на землю и плановой экономики институт категорий земель как механизм определения целевого назначения земель и их правовой защиты нужен и действенен, по нему давно сложилась правоприменительная практика, то есть отказываться от него как от принципа нет никаких оснований. По этому же принципу складываются земельные правоотношения и в других странах. В то же время за период проведения социально-экономических реформ и обновления иных, смежных с земельным, отраслей законодательства (в первую очередь градостроительного) сформировались иные механизмы установления разрешенного использования земель. Кроме того, по ряду изложенных выше позиций институт категорий земель действительно не вполне соответствует современным экономическим реалиям в земельно-имущественной сфере. В связи с этим замена категорий на систему более дифференцированных по своему правовому режиму зон с установлением для них соответствующих регламентов использования территории (градостроительных, сельскохозяйственных, лесохозяйственных) представляется вполне закономерной. При введении такой системы установления и изменения (в случае необходимости) целевого назначения земель и земельных участков полагаем целесообразным при работе по совершенствованию норм законодательства, обеспечивающих целевое использование земель, учесть изложенные в настоящей статье соображения и в обязательном порядке предусмотреть переходный период. Если новую систему удастся сделать более понятной гражданам и юридическим лицам, а процедуру принятия соответствующих решений прозрачной, то это, несомненно, будет способствовать повышению рациональности и эффективности землепользования, в том числе сельскохозяйственного, достижению оптимального межотраслевого баланса в землепользовании, сохранению наиболее ценных земель. Введение новой системы обеспечит более надежную защиту сельскохозяйственных земель, а это, в свою очередь, будет гарантировать продовольственную безопасность и развитие отечественного агропромышленного комплекса.

Литература и информационные источники

1. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ (с изменениями и дополнениями). 2. Федеральный закон от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (с изменениями и дополнениями). 3. Федеральный закон от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (с изменениями и дополнениями). 4. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 года N 297-р "Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 12. Ст. 1425. 5. Проект Федерального закона N 506546 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". URL: http://www. duma. gov. ru/systems/law/?number=50654-6. 6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 года N 1292-р "Об утверждении Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 32. Ст. 4366. 7. Федеральный закон от 28 января 2000 года N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре". 8. Крассов О. И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. 2012. N 2. 9. Липски С. А. Государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в условиях развития рыночных отношений (теория, методы, практика: российская модель конца XX - начала XXI века): Монография. М.: ЭКМОС, 2005. 10. Липски С. А. О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных условиях // Право и инвестиции. 2011. N 2 (47). 11. Смагина О. В. Отнесение земель к категориям. Перевод земель из одной категории в другую // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. N 5. 12. Улюкаев В. Х. К вопросу о целевом разграничении земель Российской Федерации в современном законодательстве // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2009. N 11.

Название документа