О совершенствовании системы и структуры органов государственного экологического управления (к предложениям о создании федерального агентства по охране окружающей среды)

О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ СИСТЕМЫ И СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ (К ПРЕДЛОЖЕНИЯМ О СОЗДАНИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО АГЕНТСТВА ПО ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ)

М. И. ВАСИЛЬЕВА

Васильева М. И., профессор кафедры экологического и земельного права МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

В сфере охраны окружающей среды существует многоуровневая структура государственного управления, сформированная на основе сочетания нескольких подходов к определению компетенции и полномочий органов управления. Эта структура складывалась под одновременным влиянием различных факторов, среди которых важную роль играют принципы федерализма, положенные в основу разграничения предметов ведения между центром и регионами. В значительной степени на формирование компетенции органов власти влияет также факт самостоятельности ("отделенности" от государства) местного самоуправления. Кроме того, экологическое управление основывается на поресурсовом подходе. Образование и обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление охраной окружающей среды, является самостоятельной и важнейшей функцией государственного экологического управления. Государственное экологическое управление на федеральном уровне осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (с изм.) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", которым реализована принципиально новая структура организации государственного управления, основанная на разделении функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (федеральные министерства), по контролю и надзору (федеральные службы), оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом (федеральные агентства). Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды имеют общий характер и определены Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации". Для органов управления специальной компетенции - федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств - функция охраны окружающей среды является либо основной (одной из основных), либо смежной, выполняемой при решении задач государственного управления в других сферах. К специально уполномоченным в области охраны окружающей среды относятся следующие федеральные органы исполнительной власти. Министерство природных ресурсов Российской Федерации осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора), а также в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории. Министерство природных ресурсов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования, является уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды в установленной сфере деятельности. Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию осуществляют функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции соответственно в сфере водных ресурсов, лесного хозяйства, недропользования. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии. Ростехнадзор является специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности, специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха. Руководство деятельностью службы осуществляет Правительство РФ. Вторая группа органов в системе экологического управления - органы исполнительной власти, осуществляющие экологические функции в соответствующих сферах управления. В той или иной мере управленческие функции в сфере охраны окружающей среды присутствуют в деятельности Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Министерства сельского хозяйства РФ, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федерального агентства по рыболовству, МЧС России, Федерального агентства по атомной энергии, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и некоторых других федеральных органов исполнительной власти (например, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Федерального медико-биологического агентства, Министерства промышленности и энергетики РФ и других). Вполне очевидно, что в условиях множественности управленческих функций в сфере охраны окружающей среды и органов, их осуществляющих, задача оптимизации структуры управления остается актуальной. Так, в целях повышения эффективности государственного регулирования и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти было произведено разграничение их полномочий в области обеспечения биологической и химической безопасности РФ <1>. Однако в целом в ходе последней административной реформы не вполне удалось структурировать компетенцию органов экологического управления. -------------------------------- <1> Постановление Правительства РФ от 16 мая 2005 г. N 303 "О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 2023.

В начале реформы была образована Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, которой были переданы соответствующие функции прежнего Министерства природных ресурсов РФ. Затем эта Служба была преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, с передачей функций в сфере экологического надзора Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая, в свою очередь, возникла путем преобразования Федеральной службы по технологическому надзору и Федеральной службы по атомному надзору. Таким образом, фактически был осуществлен организационный разрыв некоторых единых по своей сути управленческих функций. Если обратиться к компетенции Росприроднадзора и Ростехнадзора, то нетрудно заметить предпосылки дублирования соответствующих полномочий этих органов. Особенно заметна нецелесообразность разделения функций на примере экологической экспертизы, поскольку принятие и реализация одних и тех же проектных решений часто, если не всегда, оказывают воздействие одновременно и на "окружающую среду" (экспертиза в Ростехнадзоре), и на "использование природных ресурсов" (экспертиза в Росприроднадзоре). Аналогично при осуществлении контроля за природопользованием (Росприроднадзор) и контроля за иной хозяйственной деятельностью (Ростехнадзор) решаются одни и те же задачи, а на практике один и тот же субъект может осуществлять и природопользование, и иную хозяйственную деятельность, связанную с оказанием негативного воздействия на окружающую среду, и вновь возникает вопрос о разграничении предмета контроля. Подобная ситуация может обернуться для хозяйствующих субъектов увеличением числа и длительности административных процедур, сокращение которых было одной из целей реформы. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401, утвердившим Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, Ростехнадзору и МПР РФ было поручено внести до 1 октября 2004 г. в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов в области осуществления государственного экологического контроля и проведения государственной экологической экспертизы, предусматривающих исключение дублирования функций и обеспечение взаимодействия между Ростехнадзором и Росприроднадзором. Есть и другие издержки, связанные с реализацией избранной модели структуры управления. Так, Росприроднадзор, будучи федеральной службой, осуществляет несвойственные ему функции в той части государственного управления в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, которая заключается в осуществлении управления государственным имуществом, поскольку это задача федеральных агентств. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в настоящее время правом на предъявление исков о возмещении экологического вреда наделено только Федеральное агентство лесного хозяйства - в части ущерба, причиненного лесному фонду. Действующие Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, о Федеральном агентстве водных ресурсов, о Федеральном агентстве по недропользованию не содержат права этих органов на предъявление исков. Такой пробел ставит под сомнение соответствующие процессуальные полномочия органов государственного экологического управления с точки зрения АПК РФ. Предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации Федеральным законом ("Об охране окружающей среды"), однако в этом Законе не названы конкретные органы. Эколого-образовательная функция, отнесенная Федеральным законом "Об охране окружающей среды" к полномочиям федеральных органов власти, в настоящее время не закреплена ни за одним из них. Представляется, что нормативное правовое регулирование в этой сфере должно осуществляться МПР РФ (или МПР РФ совместно с Министерством образования и науки РФ), а реализация государственных программ и ведение просветительской работы - отраслевым (природоохранным) агентством (которого нет). В профессиональной среде существует мнение о целесообразности создания Агентства по охране окружающей среды, на которое, в частности, были бы возложены функции по проведению государственной экологической экспертизы, по управлению особо охраняемыми природными территориями и некоторые другие. Подобные предложения нуждаются в предварительном обосновании, и в первую очередь с точки зрения места такого органа в существующей системе и соотношения его компетенции с компетенцией Росприроднадзора и Ростехнадзора. При этом принципиально важным является условие о степени изменения функций Росприроднадзора и Ростехнадзора. Возможны как минимум два варианта создания Агентства: с сохранением названных служб (с точки зрения существующей управленческой практики - более реалистичный) либо с их реорганизацией (более соответствующий логике административной реформы). По первому варианту создание Федерального агентства по охране окружающей среды было бы сопряжено с рядом существенных исключений из общего статуса агентств. Федеральное агентство по общему правилу: не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ; координируется и контролируется федеральным министерством, но может быть подведомственно Президенту РФ. Учитывая значимость и исключительный характер ряда функций, ради осуществления которых предположительно может быть создано Агентство по охране окружающей среды, оно должно быть подведомственно Президенту РФ. Соответственно, Президент РФ утверждает своим указом Положение об Агентстве, где и устанавливаются его функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также по контролю и надзору. Из компетенции Росприроднадзора при этом изымается функция проведения государственной экологической экспертизы. Контроль в Росприроднадзоре остается - в противном случае у этого органа не стало бы необходимой компетенции, объем которой оправдывал бы его существование. Остается у него также и разрешительная деятельность, поскольку отрыв ее от контрольной нецелесообразен по существу, а кроме того, выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности входит в содержание контроля согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314. Из компетенции Росприроднадзора изымается также государственное управление (все или отдельные полномочия) в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Из компетенции Ростехнадзора Агентству переходят функции: принятия нормативных правовых актов, контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления); проведения государственной экологической экспертизы; нормативного правового регулирования по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду; выдачи разрешений на вредное воздействие на окружающую среду и некоторые другие. В итоге основные функции Федерального агентства по охране окружающей среды могут быть таковы: организация и проведение комплексной государственной экологической экспертизы; принятие нормативных правовых актов, устанавливающих: требования к составу и содержанию документов, касающихся оценки техногенного воздействия на окружающую среду; перечни (кадастры) объектов, в отношении которых должны определяться технические нормативы выбросов; порядок выдачи и форму разрешений на выбросы вредных веществ; расчетные инструкции по определению состава и количества вредных веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух; методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов; правила инвентаризации объектов размещения отходов и правила учета в области обращения с отходами; осуществление нормативного правового регулирования по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, согласование размеров платы и контроль за ее внесением; осуществление государственного контроля за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды, в том числе охраны атмосферного воздуха, в области обращения с отходами (кроме радиоактивных отходов); осуществление лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами; установление лимитов на размещение отходов; выдача разрешений: на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух; на трансграничное перемещение отходов, озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции; на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации ядовитых веществ; ведение государственного учета и мониторинга объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; ведение государственного кадастра отходов и государственного учета в области обращения с отходами, а также проведение работы по паспортизации опасных отходов; управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, в том числе ведение кадастра таких территорий; реализация государственных программ охраны окружающей среды, в том числе программ охраны заповедников, национальных парков и других охраняемых природных территорий федерального значения; принятие мер к сохранению биоразнообразия; организация исполнения международных обязательств по созданию и функционированию охраняемых природных территорий, сохранению биоразнообразия, контролю трансграничного перемещения опасных отходов и озоноразрушающих веществ; применение мер административного воздействия к лицам, нарушающим природоохранное законодательство; обращение в суды с исками о взыскании экологического ущерба; осуществление экологического образования населения и формирование экологической культуры, координация деятельности в этой сфере других государственных и муниципальных органов, общественных организаций; обеспечение в пределах своего ведения населения, органов государственной власти и органов местного самоуправления экологической информацией; проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, оказание услуг, проведение научно-исследовательских и иных работ для государственных нужд в сфере охраны окружающей среды, а также и другие функции. В рамках этой модели из компетенции Росприроднадзора передаются Агентству все функции, связанные с управлением государственным имуществом и оказанием платных услуг. Из структуры Ростехнадзора передается Агентству Управление экологического контроля и регулирования техногенного воздействия на окружающую среду либо его природоохранные функции, а также Управление государственной экологической экспертизы. Агентство становится специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, в области охраны атмосферного воздуха, в области управления охраняемыми природными территориями, регулирующим органом по Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. В Постановлении Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400, утвердившем Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, отмечалось, что Росприроднадзор осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения до принятия соответствующего нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, то есть временно. С принятием Положения об Агентстве из ведения Росприроднадзора будут изъяты несвойственные ему функции. Недостатки такой версии Агентства: создание еще одного федерального органа экологического управления ведет к дополнительным расходам и сохраняет причины дублирования полномочий (например, с Росприродназором в части государственного контроля и в части управления особо охраняемыми природными территориями, если не передать сразу все его полномочия по ООПТ Агентству); совмещение функций контроля и управления государственным имуществом, оказания государственных (платных) услуг может ослабить контрольную функцию. Проведение государственной экологической экспертизы не является, как это иногда считают, деятельностью по оказанию государственных услуг, поскольку по своему назначению и смыслу это разновидность государственного контроля, а именно - превентивная его стадия. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (подп. "д" п. 2) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Однако ни один федеральный закон в сфере охраны окружающей среды не рассматривает проведение государственной экологической экспертизы в качестве услуги. Следовательно, экспертиза - функция федеральной службы, а не агентства, и в этом тоже недостаток данной модели. Идеологии административной реформы более соответствовал бы вариант объединения Росприроднадзора с двумя подразделениями Ростехнадзора - Управлением экологического контроля и регулирования техногенного воздействия на окружающую среду (отдельные его функции могут быть оставлены в Ростехнадзоре) и Управлением государственной экологической экспертизы - в единую Федеральную службу по экологическому контролю, подведомственную Президенту РФ или находящуюся в ведении Правительства РФ, и создания Федерального агентства по охране окружающей среды, деятельность которого координировалась бы Министерством природных ресурсов РФ. При таком варианте основные функции Федеральной службы по экологическому контролю могут включать: нормативно-правовое регулирование в сфере экологического контроля и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду; осуществление экологического контроля, включая природно-ресурсный контроль за использованием и охраной всех видов природных ресурсов и объектов, в том числе объектов охоты и рыболовства (в настоящее время такой контроль в ведении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору), а также контроль за соблюдением режима федеральных охраняемых природных территорий; проведение комплексной государственной экологической экспертизы; нормирование вредных воздействий на окружающую среду; выдача разрешений на все виды негативного воздействия на окружающую среду; выдача разрешений на добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, и пользование ими; выдача иных видов разрешений, предусмотренных Положением о Росприроднадзоре; лицензирование деятельности по обращению с опасными отходами; администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду; применение мер административного воздействия к правонарушителям; обращение в суды с исками о взыскании экологического ущерба и другое. Федеральная служба по экологическому контролю не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание каких-либо платных услуг. Функция нормирования формально не является частью экологического контроля и с этой точки зрения может оставаться в структуре Ростехнадзора. Однако при изъятии из его компетенции экспертизы и контроля оставление нормирования вряд ли целесообразно. Имеет значение также то обстоятельство, что в настоящее время полномочия органов власти в сфере экологического нормирования не в полной мере отражены в Положениях о МПР РФ и Ростехнадзоре. Известно, что разработку и согласование нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, согласование нормативов предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты для водопользователей осуществляет Федеральное агентство водных ресурсов, Ростехнадзор устанавливает лимиты на размещение отходов, а нормативы предельно допустимых вредных воздействий на экологическую систему озера Байкал утверждает МПР РФ. Ростехнадзор принимает нормативные правовые акты в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в том числе в области обращения с отходами, утверждает расчетные инструкции по определению состава и количества вредных веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух, а также методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов. В остальном же существует некоторая неопределенность. В контексте разграничения компетенции федеральных органов исполнительной власти было бы обоснованным возложение полномочий по утверждению экологических нормативов качества окружающей среды на МПР РФ, поскольку этот вид деятельности по смыслу и целям примыкает к сфере нормативного правового регулирования (в перспективе - технического регулирования), а полномочий по утверждению хозяйствующим субъектам нормативов допустимого воздействия на окружающую среду - на образуемую Службу. Вместе с тем и нормирование качества среды может быть передано Службе. При таком варианте основные функции Федерального агентства по охране окружающей среды: управление охраняемыми природными территориями федерального значения; реализация государственных программ охраны окружающей среды, в том числе программ охраны заповедников, национальных парков и других охраняемых природных территорий федерального значения; сохранение биоразнообразия; реализация международных обязательств по созданию и охране охраняемых природных территорий, сохранению биоразнообразия; государственный учет и мониторинг объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; ведение государственного кадастра отходов и государственный учет в области обращения с отходами; экологическое образование населения и формирование экологической культуры; все функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных (платных) услуг в сфере охраны окружающей среды. О единстве охранительного и ресурсного содержания экологических отношений хорошо известно в теории экологического права, однако при организации государственного управления это их свойство не было учтено в должной мере, в результате чего произошло не вполне обоснованное организационное разделение некоторых функций экологического управления. Структура органов экологического управления может быть усовершенствована.

Название документа