Правовые проблемы регулирования охраны и использования земель обороны и безопасности

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ ОБОРОНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ

А. Ф. СУРОВ, А. С. ШЕСТЕРЮК

Суров А. Ф., заведующий кафедрой социально-экономических и правовых дисциплин филиала РГГУ в г. Одинцово, кандидат юридических наук, доцент.

Шестерюк А. С., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Развитие в нашей стране частноправовых отношений влечет за собой возникновение определенных трудностей и коллизионных ситуаций в реализации правовых норм в различных отраслях российского права (административном, экологическом, финансовом и др.). Не является здесь исключением и земельное право. Хотелось бы остановиться на проблемных вопросах реализации прав на земли обороны и безопасности, обеспечения рационального использования и охраны данных земель. Земельный кодекс Российской Федерации <1> выделяет семь основных категорий земель. Земли обороны и безопасности являются составной частью такой обширной и разноплановой категории земель, как земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения. -------------------------------- <1> См.: ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным законодательством. Общей отличительной чертой данных земель является то, что они расположены за чертой поселений <2>. -------------------------------- <2> См.: ст. 87, 93 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ.

В соответствии с законодательством данные земли отнесены к федеральной собственности <3>. В целом в Российской Федерации планировалось, что в федеральной собственности будет находиться около 69% всех российских земель <4>. Правда, 66% из них - это земли лесного и водного фонда. Остальные 3%, или 50 млн. га, - это в первую очередь земли обороны и безопасности. Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, в том числе землями обороны, осуществляется Правительством Российской Федерации <5>. -------------------------------- <3> См.: п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" // СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750. <4> См.: Алпатов А. А. Надо срочно определяться с механизмом выкупа земли // Русский фокус. 2004. 25 марта. <5> См.: п. "г" ст. 114 Конституции Российской Федерации.

Заметим, что земли, предоставляемые федеральным органам исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная и/или приравненная к ней служба, могут входить не только в категорию земель обороны и безопасности, но и быть расположены на землях иных категорий (землях поселений, особо охраняемых территорий, землях водного или лесного фондов). В этом случае для них устанавливается специальный режим разрешенного использования, который обозначается в правоустанавливающих документах как "для нужд обороны", "для спецнадобностей", "для государственных нужд", "для использования по целевому назначению" и др. Регулируя отношения по охране и использованию земель, закреплению прав на земельные участки, Земельный кодекс РФ содержит ряд противоречивых норм, позволяющих в определенной мере ущемлять интересы правообладателей земель обороны и безопасности. Так, исходя из норм законодательства, земли обороны и безопасности вследствие особого режима их использования в полном объеме изъяты из оборота. Однако, как справедливо отмечает Н. А. Сыродоев <6>, имеющиеся в ст. 27 ЗК РФ перечни земель, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, явно не полны, не конкретны и по ряду позиций не согласуются с другими нормативными правовыми актами. Например, согласно п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые "зданиями, строениями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации". Данная формулировка значительно более узко по сравнению со ст. 93 Земельного кодекса РФ подходит к ограничению круга рассматриваемой категории земель и охватывает лишь мизерную ее часть. -------------------------------- <6> См.: Сыродоев Н. А. Земля как объект гражданского оборота // Государство и право. 2003. N 8.

Кроме того, нормы, закрепленные в ст. 29 Земельного кодекса РФ, позволяют органам государственной исполнительной власти или органам местного управления, обладающим правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции, предоставлять земельные участки гражданам и юридическим лицам. При этом расплывчатость формулировки статьи, отсутствие четкого разграничения компетенции соответствующих органов позволяют осуществлять правомочия по распоряжению землями обороны и безопасности, несмотря на то что они изъяты из оборота, не только собственнику - Российской Федерации, но и органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления <7>, что приводит нередко к злоупотреблениям и нецелевому использованию данных земель. -------------------------------- <7> Отметим, что в уставе одного из муниципальных образований Московской области в начале 90-х гг. была закреплена норма, что глава районной администрации вправе изымать в муниципальную собственность земли, предоставленные для нужд обороны, но не используемые по целевому назначению.

Так, Администрацией Рассказовского района Тамбовской области по согласованию с органами Министерства обороны Российской Федерации предоставлен земельный участок из состава земель обороны ООО "Ротор" для организации полигона по приему и складированию твердых бытовых отходов. Территориальное управление Министерства имущественных отношений Российской Федерации по Тамбовской области, г. Тамбов, обратились в Арбитражный суд Тамбовской области с иском к ООО "Ротор", г. Тамбов, в котором просило изъять из незаконного владения земельный участок. Однако решением Арбитражного суда Тамбовской области, арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций в удовлетворении искового заявления отказано <8>. -------------------------------- <8> См.: Постановление ФАС Центрального округа от 23 декабря 2004 г. N А64-912/04-7.

Такое решение Арбитражного суда вызывает некоторые возражения, тем более что истцом по делу выступало Территориальное управление Министерства имущественных отношений Российской Федерации по Тамбовской области - орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом. Поэтому передача земельного участка, находящегося в федеральной собственности, без его участия вряд ли допустима. Наряду с этим нельзя не отметить достаточно спорное мнение ФАС Восточно-Сибирского округа о том, что "земля, предоставленная для нужд обороны Вооруженным силам Российской Федерации, может предоставляться только во временное пользование для сельскохозяйственных целей и только с согласия руководителей не ниже ранга командующего военным округом" <9>. -------------------------------- <9> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28 ноября 2002 г. N А78-3756/02-С1-26/56-Ф02-3439/02-С1.

Кроме того, достаточно показательным является Постановление ФАС Московского округа, в котором определено, что порядок предоставления и использования земель для нужд обороны определяется Правительством РФ (п. 21 ст. 6 Федерального закона "Об обороне"). Акты субъекта Федерации, касающиеся определения порядка предоставления и использования земель, неприменимы к землепользователям системы оборонного комплекса <10>. -------------------------------- <10> См.: Постановление ФАС Московского округа от 21 января 2004 г. N КГ-А40/11136-03.

Для реализации полномочий по пользованию и распоряжению предоставленными земельными участками федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная и/или приравненная к ней служба, их структурные подразделения обязаны в установленном порядке оформить и зарегистрировать свои права на землю. Законом предусмотрена ответственность за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю <11>. Обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации прав на земельные участки, является кадастровый план земельного участка. Порядок оформления кадастрового плана земельного участка определен Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" <12>. -------------------------------- <11> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 30 июня 2004 г. N Ф09-1952/04-ГК. <12> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

Неоформление правоустанавливающих документов на землю в установленном порядке также нередко влечет за собой нецелевое использование земель обороны и безопасности, злоупотребления некоторых должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Как отмечает заместитель военного прокурора МВО В. Е. Иванов, больше всего случаев нарушения земельного законодательства выявлено в Московской области. Определенные нарушения по использованию земель обороны и безопасности выявлены в Красногорском районе. Проверка военной прокуратуры Химкинского гарнизона, проведенная в 2004 г., показала, что еще в 1998 г. постановлением главы Нахабинской территориальной поселковой администрации был передан земельный участок площадью 0,267 га, принадлежащий 15-му Центральному научно-исследовательскому институту Минобороны России, в аренду ЗАО "Вадим и Ко" под строительство магазина и организацию рыночной торговли сроком на 10 лет. Еще один участок, примерно такой же площади, в марте 2001 г. "отнял" у института глава администрации Красногорского района, чтобы передать в аренду ООО "Логос-Плюс" <13>. Администрацией Ленинского района Московской области в 1993 - 2000 гг. около 10 га земли, принадлежащей воинской части, имеющей государственный акт на право постоянного (бессрочного) пользования землей, переданы сторонним организациям. -------------------------------- <13> См.: Иванюк И. Земельный беспредел: Военная прокуратура готова отстоять интересы Минобороны // Красная звезда. 2003. 23 окт.

В указанных случаях нарушаются интересы не только пользователей земель обороны и безопасности - воинских частей, организаций и учреждений, но и собственника - Российской Федерации. Недостаточная урегулированность вопроса о том, кто вправе осуществлять правомочия по распоряжению землями обороны, влечет за собой определенные проблемы и в использовании объектов недвижимости, расположенных на них. Достаточно интересным примером здесь может служить судебное дело N А40-29496/02-7-357, рассмотренное в Арбитражном суде города Москвы 29 октября 2002 г. <14> -------------------------------- <14> См.: Лящевский И. С. О некоторых проблемах реализации норм земельного права Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2004. N 5.

ОАО "Авиационный парк" обратилось с иском к ООО "ИМКЦ "Гелиос" об обязании ответчика освободить занимаемый земельный участок, расположенный на территории бывшего Центрального аэродрома им. М. В. Фрунзе. Дело рассматривалось с участием Ленинградской КЭЧ КЭУ МВО и Москомзема. Истец являлся арендатором земельного участка аэродрома площадью 136,7 га по договору долгосрочной аренды, заключенному с Москомземом на основании постановления Правительства Москвы. При этом истец полагал, что проведение ответчиком занятий по повышению водительского мастерства на части взлетно-посадочной полосы нарушает его права арендатора земельного участка. Ответчик утверждал, что использует не земельный участок, а асфальтобетонное покрытие аэродрома по договору временного пользования от 2 апреля 2002 г., заключенному с Ленинградской КЭЧ КЭУ МВО. Решением Арбитражного суда города Москвы истцу было отказано в удовлетворении исковых требований. При этом суд исходил из того, что бетонная взлетно-посадочная полоса относится к имущественному комплексу Ленинградской КЭЧ, находящемуся в федеральной собственности, и истец не имеет права пользования асфальтобетонным покрытием аэродрома им. М. В. Фрунзе. Оценивая данное решение, И. С. Лящевский отмечает, что с точки зрения обычной логики такое положение трудно понять, когда, исходя из состоявшихся судебных актов, возникла ситуация, что истец имеет право пользования земельным участком по договору аренды, но не обладает правами на плоскостное сооружение, расположенное на этом участке. Далее им делается вывод, что правовой режим земельного участка ОАО "Авиационный парк", определенный договором аренды от 3 июля 1997 г. N М-09-009157, исключает произвольное использование участка ответчиком под деятельность по обучению вождению <15>. -------------------------------- <15> См.: Лящевский И. С. Указ. соч.

С таким выводом согласиться нельзя. Во-первых, ни в статье, ни в судебном решении не нашел должной правовой оценки сам факт передачи земельного участка в аренду Москомземом истцу, без согласования с правообладателем - Ленинградской КЭЧ КЭУ МВО. Во-вторых, балансодержатель не вправе передавать асфальтобетонное покрытие аэродрома по договору временного пользования без согласования с собственником в лице специально уполномоченного государственного органа по распоряжению федеральным имуществом (в настоящее время это Росимущество). Нередко отмечается нерациональное использование освободившихся земель обороны и безопасности и самими федеральными органами исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная и/или приравненная к ней служба. Так, вместо передачи таких земель для организации учебных полигонов воинским частям, передислоцируемым в ходе военной реформы, принимались экономически необоснованные решения по использованию для указанных целей новых земельных участков значительной площади, отчуждаемых из сельскохозяйственного оборота, что влекло за собой значительные финансовые расходы. Так, командующим войсками МВО был утвержден акт выбора земель под строительство в Богучарском районе Воронежской области полигона для выведенного из Германии армейского соединения. Несмотря на то что соответствующих решений о финансировании указанного строительства Правительством РФ не принималось, был оформлен акт выбора земельного участка, утвержденный постановлением администрации Воронежской области. На основании данного постановления администрацией Богучарского района было выдано Богучарской КЭЧ района свидетельство на право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком общей площадью 6593 га, находившимся в пользовании у четырех сельхозпроизводителей. В то же время в соответствии с законодательством за предоставленные земли Минобороны России обязано возместить убытки бывшим землепользователям в сумме 1796,5 млн. рублей <16>. -------------------------------- <16> См.: Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. N 8(80).

Аналогичным образом за землеотвод участка площадью 2500 га в Буденновском и Левокумском районах Ставропольского края под размещение полигона для выведенной из Чеченской Республики мотострелковой бригады Минобороны России должно возместить убытки в сумме 494,8 млн. рублей бывшему землепользователю - Государственному унитарному предприятию "Николо-Александровское" <17>. -------------------------------- <17> Там же.

В целях исполнения земельного законодательства в отдельных субъектах Российской Федерации, обеспечения рационального использования земель обороны и безопасности специально уполномоченными государственными органами в сфере охраны и использования земель (их должностными лицами) проводятся совместные проверки с участием сотрудников военных прокуратур гарнизонов и представителей соответствующих служб войсковых соединений и частей. Так, на территории Южного федерального округа во втором квартале 2004 г. проверены 1024 участка общей площадью 5029,6 тыс. га. На 779 участков площадью 4572,7 тыс. га земель обороны и безопасности имеется землеотводная документация. Однако 422 участка площадью 495,1 тыс. га подлежат оформлению Росимуществом <18>. В Курганской области проверено 249 участков земель обороны и безопасности на площади 49,5 тыс. га, в результате чего установлено, что 87,2% земельных участков востребованы и используются по целевому назначению. В том числе по целевому назначению используются земли Минобороны России на 87,2%, МВД РФ на 96,6%, МЧС России на 91,9%, ФСБ России на 82,3%, ПС ФСБ России на 98,8% <19>. -------------------------------- <18> См.: Пояснительная записка к отчету о проверке земель обороны и безопасности (II квартал 2004 г.) // http://www. kadastr. ru/. <19> См.: Информация о проведении проверок земель обороны и безопасности на территории Курганской области // http://www. kadastr. ru/.

Больше всего нарушений земельного законодательства выявлено в ходе проведения проверок в Еврейской автономной области. Там было проверено 123 земельных участка организаций обороны и безопасности на общей площади 8,29 тыс. га, составлено 123 акта проверки, выявлено нарушений на площади 2,03 тыс. га. Нарушителям земельного законодательства выдано 82 предписания о необходимости устранения нарушений. Установлено, что не используется по целевому назначению, захламлен строительным мусором и не приводится в состояние, пригодное для использования, 21 участок Минобороны России общей площадью 1,4 тыс. га. На территориях остальных органов обороны и безопасности земли используются по целевому назначению и содержатся в надлежащем порядке <20>. -------------------------------- <20> См.: Информация о проведении проверок использования земель обороны и безопасности на территории Еврейской автономной области в 2003 году // http://www. kadastr. ru/.

При миновании надобности земли обороны и безопасности могут передаваться иным пользователям. Федеральными законами от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" и от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" установлено, что передача в дальнейшее использование высвобождаемых земельных участков, отнесенных к землям обороны, возможна лишь при наличии полного пакета правоустанавливающих документов на земельный участок. К таким документам в настоящее время можно отнести: государственный акт на право пользования землей, свидетельство на право постоянного (бессрочного) пользования землей, а также, с момента вступления в законную силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <21>, свидетельство о государственной регистрации права пользования земельным участком. -------------------------------- <21> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

По данным Счетной палаты Российской Федерации, в течение только 2001 г. из земель Минобороны России в гражданское использование было передано только 82 земельных участка общей площадью 3,1 тыс. га, в то время как в данный период отпала необходимость в использовании 120 земельных участков общей площадью 7,2 тыс. га <22>. -------------------------------- <22> См.: Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. N 8(80).

Поскольку источники финансирования расходов на оформление установленной документации на земли обороны и безопасности не определены и средства не выделяются, работа по передаче высвобождаемых земельных участков в гражданское использование существенно затруднена <23>. -------------------------------- <23> Только для оформления кадастровых дел на земельные участки поднадзорных военной прокуратуре МВО воинских частей и учреждений, по утверждению заместителя военного прокурора МВО полковника юстиции В. Е. Иванова, необходимо более 600 млн. рублей. В свою очередь, затраты на оформление правоустанавливающих документов на землю РВСН (224 земельных участка общей площадью 89 тыс. га и 1194 объекта недвижимого имущества) оцениваются 1080,3 млн. руб.

При этом фактически осуществляется перераспределение бюджетных средств от одного федерального органа исполнительной власти, к другим органам государственной власти и муниципальным органам. Таким образом, следует отметить, что в целях защиты прав правообладателей на земельные участки обороны и безопасности необходимо установить упрощенный порядок оформления соответствующей документации на земельные участки, предоставленные для нужд обороны и безопасности, а также упростить процедуру регистрации прав на данные земельные участки. Кроме того, для обеспечения единообразных подходов к разрешению споров, связанных с пользованием и распоряжением землями обороны и безопасности, целесообразно рассмотреть данные вопросы на Пленуме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. К сожалению, в принятом 24 марта 2005 г. Постановлении N 11 <24> проблемные и достаточно специфические вопросы регулирования земельных отношений на землях обороны и безопасности своего отражения не нашли. -------------------------------- <24> См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // ВВАС РФ. 2005. N 5.

Вместе с тем пользование и распоряжение землями обороны и безопасности осуществляется недостаточно эффективно и рационально. Воинские части продолжают расформировываться и передислоцируются, объекты недвижимости остаются без надлежащей охраны, расхищаются, что наносит существенный ущерб интересам Российской Федерации, а также создаются дополнительные условия для захламления, загрязнения, нецелевого использования земельных участков.

Название документа