О совершенствовании экономико-правового механизма охраны окружающей среды в промышленности

О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ПРОМЫШЛЕННОСТИ

В. В. КРУГЛОВ

Круглов В. В., заведующий кафедрой земельного и экологического права УрГЮА, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

Произошедшие в последние годы коренные изменения в экономике страны, в том числе в промышленности, повлекли негативные последствия для здоровья населения, состояния окружающей среды, ее отдельных природных объектов и комплексов. Это обусловливает необходимость совершенствования экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей среды промышленных предприятий, чтобы повысить их экономическую заинтересованность в обеспечении охраны окружающей среды, рациональном использовании и охране природных ресурсов. Особенно актуальна данная проблема для решения обострившихся в последние годы экологических и тесно связанных с ними социально-экономических задач в старопромышленных регионах, в частности таких областей Уральского региона, как Свердловская и Челябинская области, где важно осуществлять ранжирование экологических проблем, определение их приоритетного характера для региона. Отсутствие эффективного экономико-правового механизма в области охраны окружающей среды и природопользования сказывается не только на деятельности органов исполнительной власти РФ, ее отдельных субъектов и органов местного самоуправления в этой сфере, но и оказывает негативное влияние на производственную и природоохранную деятельность промышленных предприятий. Такое положение нуждается в изменении и предполагает расширение применения мер экономического характера, предусмотренных в законодательстве. Совершенствование правового регулирования экологических отношений в рассматриваемой сфере, его качественные изменения требуют изучения и анализа новых правовых реалий в этой области. Это связано прежде всего с повышением роли государства в регулировании деятельности промышленных предприятий, его заинтересованности в расширении рыночных отношений в сфере природопользования, приватизации земель промышленными предприятиями, а также в обеспечении мерами организационно-правового и экономического характера рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Экономико-правовой механизм в сфере охраны окружающей среды и природопользования должен не только обеспечивать реализацию промышленными предприятиями эколого-правовых требований, но и учитывать социально-экономические, демографические, национальные и иные условия отдельных регионов страны. Тем более что в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 <1>, отмечается, что переход к устойчивому развитию РФ в целом возможен только в случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

Тем более согласно Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной 31 августа 2002 г. Правительством Российской Федерации, стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышение качества жизни, улучшение здоровья населения и демографической ситуации, обеспечение экологической безопасности страны. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества. При этом действующее природно-ресурсное и природоохранное законодательство необходимо привести в соответствие с Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Правовое обеспечение эффективной охраны окружающей среды и рационального природопользования в промышленности должно быть направлено на усиление роли и значения административно-правовых методов управления, их оптимального сочетания с рыночными механизмами в целях продолжения осуществления административной реформы и укрепления вертикали власти. Это соответствует процессам формирования правового государства и системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее отдельных субъектах. При этом весьма важно в Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" восстановить положение об обязательности планирования и финансирования деятельности по охране окружающей среды, ее отдельных природных объектов и комплексов промышленными предприятиями, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности. Это положение, на наш взгляд, было необоснованно отменено Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Дело в том, что промышленные предприятия являются основными пользователями природных ресурсов, находящимися главным образом в государственной и муниципальной собственности, и одновременно служат основными загрязнителями окружающей среды, оказывающими негативное воздействие на весь природный комплекс и его отдельные составные части. Особенно это актуально для старопромышленных регионов, в том числе Свердловской области. Так, целями Регионального плана действий по охране окружающей среды Свердловской области являются: улучшение состояния окружающей среды и здоровья населения, повышение экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов путем совершенствования законодательства и управления, внедрения экологически чистых технологий и экономического механизма природопользования, воспитания и образования, привлечения общественности, расширения информационного обеспечения и мониторинга. Следует учитывать, что многие промышленные предприятия являются градообразующими, что обусловливает проживание абсолютного большинства населения в непосредственной близости от предприятий и их вредное воздействие на здоровье людей. Соответственно правовая охрана окружающей среды на градообразующих промышленных предприятиях должна обеспечивать как решение приоритетных региональных проблем отдельных территорий, так и сочетание экономических и экологических интересов в хозяйственной и природоохранительной деятельности этих градообразующих предприятий. Кроме того, наряду с обязанностями по планированию и финансированию природоохранной деятельности промышленных предприятий в экологическом законодательстве следует предусмотреть их обязанности, касающиеся согласования своих планов и программ по охране окружающей среды и рациональному использованию природных объектов с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а за своевременностью и полнотой выполнения экологических планов и программ предприятий должны следить органы государственного и муниципального экологического контроля. Однако проверка выполнения промышленными предприятиями правовых экологических требований по разработке и осуществлению планов и мероприятий по охране окружающей среды является одной из функций государственного экологического контроля. Поэтому в федеральном экологическом законодательстве нужно предусмотреть порядок согласования, утверждения и осуществления предприятиями планов и программ по охране окружающей среды. Соответствующие положения необходимо внести и в законодательные акты об отдельных природных ресурсах. Например, в Земельный кодекс РФ, проекты Лесного кодекса РФ и Водного кодекса РФ, а также Федерального закона "О недрах". Важной проблемой является расширение предпринимательской деятельности промышленных предприятий в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Тем более в соответствии со ст. 17 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, поддерживается государством и стимулируется посредством установления налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством. Сформулированы эколого-правовые требования при приватизации и национализации имущества. Однако в федеральном законодательстве не предусмотрены экологические требования к сделкам с земельными участками и водными объектами, а также экологические требования к банкротству промышленных предприятий, что весьма необходимо в настоящее время, когда нередко встречаются случаи ложного банкротства предприятий. Кроме того, необходимо усилить роль и значение экономического стимулирования эффективного и рационального использования, восстановления и охраны отдельных природных объектов промышленными предприятий. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию к числу его основных направлений относит совершенствование законодательства, определяющего экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды, разработку системы стимулирования хозяйственной деятельности. Для этого следует в действующем экологическом законодательстве, в частности в Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды", восстановить правовые нормы, закрепляющие систему конкретных мер экономического стимулирования в рассматриваемой сфере, которые, на наш взгляд, были необоснованно отменены. Подобные меры экономического характера следует предусмотреть в природно-ресурсном законодательстве, и особенно в проектах Лесного кодекса РФ и Водного кодекса РФ, а также Федерального закона "О недрах". В соответствии с указанными положениями, предусмотренными в федеральном экологическом законодательстве, необходимо конкретизировать: а) с учетом региональных особенностей дополнить законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ нормами об экономическом стимулировании деятельности промышленных предприятий в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в пределах, предусмотренных законодательством Российской Федерации. К сожалению, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ пока еще недостаточно учитывают общие положения в этой сфере, содержащиеся в федеральном природно-ресурсном и природоохранном законодательстве; б) дополнить законы и иные нормативные правовые акты гражданского, хозяйственного, налогового, финансового, административного и иного законодательства нормами об экономическом стимулировании деятельности промышленных предприятий в сфере природопользования и охраны окружающей среды. К сожалению, такая конкретизация общих положений в рассматриваемой сфере в настоящее время осуществляется пока еще недостаточно. Для повышения результативности экономико-правового механизма в области природопользования и охраны окружающей среды в промышленности при совершенствовании экологического законодательства необходимо: во-первых, обеспечить взаимосвязь мер экономического характера с организационно-контрольными мерами, мерами идеологического характера, а также мерами юридической ответственности промышленных предприятий и организаций, их должностных лиц и работников за нарушение экологического законодательства. Так, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" получили недостаточное отражение вопросы ответственности за экологические правонарушения: не предусмотрены виды экологических правонарушений; исключена статья об ответственности предприятий, в том числе в промышленности, как источников повышенной опасности для окружающей среды; во-вторых, сохранить преемственность существующего законодательства РФ об экономико-правовом механизме в сфере природопользования и охраны окружающей среды в промышленности; в-третьих, обеспечить учет положительного опыта других промышленно развитых стран, в частности США, Японии, стран Европейского Сообщества, а также собственной практики природоохранительной деятельности в Российской Федерации по применению экономико-правового механизма в области природопользования и охраны окружающей среды в промышленности. Это позволит закрепить новые подходы и тенденции в развитии экологического законодательства в рассматриваемой сфере: а) стимулировать работу промышленных предприятий с высокой эффективностью использования природных ресурсов; б) обеспечить снижение материалоемкости, энергоемкости и удельного потребления природных ресурсов и энергии на единицу промышленной продукции на промышленных предприятиях; в) внедрение малоотходных и безотходных технологий, ресурсосберегающей техники, поскольку несовершенство технико-технологической основы промышленного производства - одна из основных причин обострения экологической ситуации; г) повлиять на изменение структуры и сокращение ресурсной направленности экспорта промышленной продукции.

Название документа