Советское законодательство об охране природы за 40 лет

СОВЕТСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОХРАНЕ ПРИРОДЫ ЗА 40 ЛЕТ <1>

О. С. КОЛБАСОВ

Колбасов О. С. <2>, доктор юридических наук, профессор. -------------------------------- <2> Колбасов О. С. (11.04.1927 - 30.01.2000) - доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент Российской академии наук, заслуженный деятель науки РСФСР, член Международного экологического суда, почетный доктор права (Университет Пейса, США), член Попечительского совета Международного фонда попечителей МГАТУ им. К. Э. Циолковского, Президент Всероссийского императорского общества покровительства животным, главный научный сотрудник Центра экологического права, член Всероссийского общества охраны природы, академик Международной академии информатизации, Академии водохозяйственных наук, Российской академии естественных наук, почетный член Всероссийского общества охраны природы, президент Научно-информационного центра "Экоправо-Евроазия". В 1979 г. О. С. Колбасов был удостоен международной премии по праву окружающей среды.

В царской России охране природы не придавалось значения государственной проблемы. Господствующие классы пренебрежительно относились к идее охраны природы, считая, что богатства российской земли, недр, лесов и водоемов неисчерпаемы. Были широко распространены хищнические способы эксплуатации природных богатств помещиками и капиталистами, стремившимися лишь к получению от своих хозяйств максимального экономического эффекта в ближайший отрезок времени. Под лозунгом "На наш век хватит" истреблялись леса европейской части страны, запасы пушнины на севере и в Сибири, ценнейшие промысловые животные в северных и дальневосточных морях. Некоторые законодательные мероприятия царского правительства, проводившиеся под давлением прогрессивной общественности, не улучшали положения, так как мало ограничивали произвол крупных землевладельцев и промышленников в распоряжении природными богатствами, находившимися в их частной собственности. К тому же царские законы касались, как правило, лишь отдельных сторон дела охраны природы и не во всех случаях ограждали ее от хищнических посягательств. Закон об охоте 1892 г. <3> регулировал, например, только спортивную охоту. Промысловая же охота, распространенная главным образом на окраинах России, никакими законами не регулировалась, хотя именно беспорядочный промысел больше всего причинял ущерб охотничьей фауне. Не регламентировались в законодательном порядке добыча полезных ископаемых, вырубка лесов. Не принимались меры борьбы с эрозией почв и проистекающей отсюда утратой их плодородия. -------------------------------- <3> Полное собрание законов Российской империи. Т. XII. 1892. Ст. 8301.

После Великой Октябрьской социалистической революции в России охрана природы стала делом советской власти. Осуществив национализацию всей земли, трудящиеся нашей страны не могли и не могут допустить расхищения принадлежащих им природных богатств. Задача бережного и рационального их использования становится поэтому неотъемлемой частью социалистической реконструкции народного хозяйства и приобретает значение государственной проблемы, разрешаемой в значительной мере законодательным путем. Охрана природы в СССР - это система разносторонних проводимых государством и населением мероприятий, направленных на сохранение, восстановление и умножение природных богатств страны. Охрана природы состоит как в полном изъятии из хозяйственного пользования отдельных ее объектов, так и в установлении правильного режима использования сил природы для нужд народного хозяйства и населения в целях сохранения и улучшения благоприятных природных условий для развития социалистического общества путем научно обоснованного регулирования процессов воздействия человека на природу по всем возможным направлениям. В этом заключается глубокая сущность охраны природы. Одним из основных средств, при помощи которых в настоящее время разрешается проблема охраны природы в нашей стране, является советское социалистическое право. Оно закрепляет и делает общеобязательным научно обоснованный порядок использования благ природы для промышленного и сельскохозяйственного производства, для удовлетворения хозяйственно-бытовых и культурных потребностей трудящихся. За 40-летний период советской власти накопился большой опыт законодательного регулирования охраны природы, который представляет научный и практический интерес. Его обобщение и изучение необходимо для разрешения возникающих на современном этапе задач охраны природы в условиях дальнейшей интенсификации социалистического промышленного и сельскохозяйственного производства. Изучение этого опыта необходимо, в частности, и для того, чтобы помочь найти наиболее правильное юридическое оформление тех мероприятий по охране природы, которые намечаются на ближайшее время. На первых порах существования советской власти в качестве важнейшей задачи в области охраны природы выдвигалось сохранение ее отдельных объектов, имеющих исключительное народно-хозяйственное, научное или культурное значение. Такие объекты получили наименование памятников природы. Первый общий Декрет Совнаркома РСФСР об охране памятников природы был издан за подписью В. И. Ленина 16 сентября 1921 г. <4> В нем были закреплены и развиты уже имевшиеся практические начинания по созданию заповедников. По этому Декрету организация охраны памятников природы в стране возлагалась на Народный комиссариат просвещения РСФСР. Ему предоставлялось право объявлять участки земли или отдельные произведения природы, представляющие особую научную и культурно-историческую ценность, неприкосновенными памятниками природы, заповедниками или национальными парками. На территории заповедников и национальных парков не допускалась без разрешения Наркомпроса обработка земли, разработка ее естественных богатств, охота, ловля зверей, птиц, рыбы, собирание яиц и пуха. Создание заповедников играло первостепенную роль в условиях, когда надо было прежде всего сохранить еще оставшиеся от разорительного капиталистического хозяйничанья островки нетронутой природы или приостановить нанесение ей непоправимого ущерба. Первый заповедник (Астраханский) образуется в 1919 г. По Декрету СНК РСФСР от 14 мая 1920 г. <5>, подписанному В. И. Лениным, учреждается государственный Ильменский заповедник на Южном Урале. После издания Декрета от 16 сентября 1921 г. сеть заповедников очень быстро расширяется. -------------------------------- <4> СУ РСФСР. 1921. N 65. Ст. 492. <5> СУ РСФСР. 1920. N 39. Ст. 181.

Однако и в первые годы советской власти наряду с методом абсолютной охраны природы, каковым является создание заповедников, применяется законодательное регулирование охоты, рыболовства, использования недр, лесов и ведения сельского хозяйства с учетом природоохранительных интересов. Ряд правовых норм, направленных на охрану природных ресурсов в процессе их хозяйственного использования, содержится в известных Декретах советского правительства "О социализации земли" (февраль 1918 г.), "О лесах" (май 1918 г.), "О недрах земли" (апрель 1920 г.), "Об охоте" (июль 1920 г.) <6>. Согласно указанным Декретам обеспечение правильной эксплуатации природных ресурсов возлагалось на Наркомзем РСФСР и Горный совет при ВСНХ. На Украине эти обязанности возлагались на секцию охраны природы при сельскохозяйственном научном комитете НКЗ УССР (образована в 1919 г., с 1924 г. именуется Комиссией). Проведению природоохранительных мероприятий активно содействовали возникавшие в тот период кооперативные объединения охотников и рыбаков. -------------------------------- <6> СУ РСФСР. 1918. N 25. Ст. 346, N 42. Ст. 522; 1920. N 36. Ст. 171, N 66. Ст. 297.

В налаживании и развертывании дела охраны природы в нашей стране выдающаяся роль принадлежит В. И. Ленину. Он не раз указывал, что природные богатства надо использовать разумно, бережно, не истощая запасов. Выступая с докладом о концессиях на коммунистической фракции ВЦСПС 11 апреля 1921 г., он говорил: "Для того чтобы охранить источники нашего сырья, мы должны добиться выполнения и соблюдения научно-технических правил. Например, если речь будет идти о сдаче леса, то надо предусмотреть, чтобы правильно велось лесное хозяйство. Если речь идет о сдаче нефти, то надо предусмотреть борьбу с обводнением. Таким образом, тут нужно соблюдение научно-технических правил и рациональная эксплуатация" <7>. В. И. Ленин требовал строжайшего наказания лиц, расхищающих или уничтожающих блага природы. Например, заведующего санаторием Горки, распорядившегося срубить в парке здоровую ель, он предлагал подвергнуть аресту сроком на один месяц <8>. Узнав о хищническом лове рыбы в низовьях Дона, Владимир Ильич направил 5 декабря 1922 г. в Народный комиссариат РКИ записку, в которой писал: "Начальник охраны вод Донпродкома был отстранен от должности за хищнический лов рыбы в низовьях Дона. Этого господина только отстранили от должности. Нужно узнать, где он, и проверить посерьезней, достаточно ли он наказан" <9>. -------------------------------- <7> Ленин В. И. Соч. Т. 32. С. 286. <8> Ленинский сборник, XXXV. С. 132. <9> Цит. по: Охрана природы и заповедное дело в СССР, бюллетень N 1. М., 1956. С. 31.

Очень много заботы об охране природы проявил В. И. Ленин и в связи с организацией первых заповедников. Он подробно ознакомился с проектом Астраханского заповедника и предложил считать устройство заповедников делом общегосударственного значения. По указанию Ленина был разработан в начале 1919 г. проект Декрета о заповедниках, который, однако, не был издан в виде декрета СНК. Тем не менее основные положения одобренного Лениным проекта декрета были в дальнейшем использованы при издании нормативных актов о заповедниках. В период восстановления народного хозяйства после Гражданской войны продолжает развиваться главным образом республиканское законодательство об охране природы. При этом охране памятников природы по-прежнему уделяется главное внимание. Устройство заповедников считается наиболее совершенной формой охраны. В 1924 г. издается Декрет ВЦИК и СНК РСФСР и Инструкция Наркомпроса об учете и охране памятников природы <10>. 5 октября 1925 г. принято большой важности Постановление ВЦИК и СНК РСФСР об охране участков природы и его отдельных произведений, имеющих преимущественно научное или культурно-историческое значение <11>. В нем четко определен объект охраны, а также дано определение полного и частичного заповедника, которое впоследствии было положено в основу Типового положения о заповедниках 1929 г. Этим Постановлением был учрежден при Наркомпросе РСФСР Междуведомственный государственный комитет по охране природы, возглавивший борьбу за рационализацию использования природных ресурсов предприятиями различных ведомств. В краях и губерниях были образованы Междуведомственные комиссии по охране природы, действовавшие на правах местных органов Комитета. -------------------------------- <10> СУ РСФСР. 1924. N 18. Ст. 189 и N 6. Ст. 654. <11> СУ РСФСР. 1925. N 70. Ст. 559.

Рост народного хозяйства вызывает потребность в установлении четкой системы правил, которые бы регулировали хозяйственную эксплуатацию благ природы, предохраняя от истощения. В связи с этим издаются Постановления ВЦИК и СНК РСФСР "Об организации и управлении рыбным хозяйством" (сентябрь, 1922 г.) <12>, "Положение о недрах земли и разработке их" (июль 1923 г.) <13> и ряд др. В 1922 - 1924 гг. издаются республиканские правила производства охоты <14>, предусматриваются меры борьбы с браконьерством <15>. Для дела охраны природы большое значение имело издание Земельного, Лесного и Уголовного кодексов РСФСР, в которых предусматривается ответственность за нарушение правил землепользования и эксплуатации недр, за неправильное ведение лесного хозяйства и лесонарушения, за производство рыболовного промысла с нарушением правил и иные действия, наносящие ущерб делу охраны природы. -------------------------------- <12> СУ РСФСР. 1922. N 61. Ст. 780. <13> СУ РСФСР. 1923. N 54. Ст. 532. <14> СУ РСФСР. 1922. N 54. Ст. 687. <15> Сельскохозяйственная жизнь. 1921. N 2.

После образования СССР начинают издаваться и союзные законы, разрешающие ряд вопросов по охране природы общегосударственного значения. Например, принимаются Постановление Президиума ЦИК СССР от 13 июля 1923 г, распространившее на СССР действие республиканского Положения о недрах земли и их разработке <16>, Постановление ЦИК и СНК СССР от 21 ноября 1924 г. "Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР" <17>, Постановление СНК СССР от 2 февраля 1926 г. "Об ограничении промысла морских котиков и морских бобров" <18>. -------------------------------- <16> Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. N 1. Ст. 19. <17> СЗ СССР. 1924. N 25. Ст. 214. <18> СЗ СССР. 1926. N 24. Ст. 154.

В этот же период развертывается общественное движение содействия охране природы. Организуются центральные и местные бюро краеведения, имеющие секции охраны природы. В 1924 г. возникает Всероссийское общество охраны природы, первый устав которого утвержден НКВД РСФСР 29 ноября 1924 г. <19> -------------------------------- <19> Устав Всероссийского общества охраны природы. М., 1925.

В период развертывания социалистической индустриализации страны и сплошной коллективизации сельского хозяйства законодательное регулирование эксплуатации природных ресурсов с учетом их сохранения и возобновления выступает на первый план. Законодательная деятельность советской власти в области охраны природы в этот период характеризуется изданием нормативных актов, определяющих природоохранительные обязанности организаций и лиц, которые в той или иной мере пользуются благами природы. Издаются также нормы об ответственности за неисполнение этих обязанностей, за нарушение природоохранительного режима <20>. -------------------------------- <20> Наиболее важные акты по охране природы, изданные в период развертывания индустриализации и коллективизации, освещаются ниже. Кроме этого, см.: Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 25 октября 1926 г. "Об использовании берегов сплавных рек и озер в интересах сплава леса" (СУ РСФСР. 1926. N 70. Ст. 552); Положение о рыбном хозяйстве РСФСР 1927 г. (СУ РСФСР. 1927. N 102. Ст. 684); Положение о лесах местного значения 1927 г. (СУ РСФСР. 1928. N 10. Ст. 95); Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 21 июня 1927 г. "О задачах переустройства сельского хозяйства засушливой области и пути их разрешения" (СУ РСФСР. 1927. N 57. Ст. 394); Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 октября 1936 г. "Об охране городских, пригородных, парковых, курортных, водоохранных, берегозащитных и почвозащитных лесов" (СУ РСФСР. 1936. N 22. Ст. 144) и др.

В целях улучшения организации промышленной разработки месторождений полезных ископаемых издается Горное положение СССР <21>. В нем вопросы охраны недр впервые находят достаточно подробное законодательное разрешение. В ст. 128 Горного положения Союза ССР раскрывается содержание понятия охраны недр как совокупности геологического, технического и маркшейдерского контроля за деятельностью горнопромышленных предприятий. Учреждается Горный надзор при ВСНХ, органам которого предоставляется право вести дознание и привлекать к уголовной ответственности лиц, нарушающих законы и распоряжения об охране недр и технической правильности горных работ. -------------------------------- <21> СЗ СССР. 1927. N 68. Ст. 688.

Мощное развитие металлургии, химической промышленности и транспорта, строительство электростанций, работающих на минеральном топливе, вызвали необходимость усилить борьбу против загрязнения атмосферы и водоемов. В связи с этим было урегулировано создание зон санитарной охраны вокруг источников водоснабжения (Постановление СНК РСФСР от 6 июля 1928 г.) <22>, укреплена система санитарных органов и определены их права по надзору за устранением вредного влияния деятельности промышленных предприятий (Постановление СНК СССР от 26 июня 1935 г.) <23>. -------------------------------- <22> СУ РСФСР. 1928. N 79. Ст. 546. <23> СЗ СССР. 1935. N 41. Ст. 348.

Для охраны плодородия почв как основы высокопроизводительного земледелия важное значение имели Общие начала землепользования и землеустройства 1928 г. <24>, которые обеспечивали устойчивое пользование землей на социалистических началах и возлагали на землепользователей обязанность целесообразно использовать предоставленную им землю. Устойчивость землепользования создавала заинтересованность пользователей в охране плодородия почв путем введения правильных севооборотов, облесения оврагов, балок, песков, а также проведения других противоэрозийных мероприятий. -------------------------------- <24> СЗ СССР. 1928. N 69. Ст. 641.

10 февраля 1930 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили Положение об охотничьем хозяйстве <25>, в котором определили основные принципы организации промысловой и спортивной охоты, а также порядок проведения мероприятий по восстановлению и сохранению охотничьих фондов. Этим Положением на облкрайисполкомы и СНК АССР возложена обязанность издавать правила охоты, устанавливать охотничьи заказники, регулировать сроки и способы охоты с учетом местных особенностей и в интересах правильного ведения охотничьего хозяйства. В 1932 г. Постановлением СНК СССР <26> установлена ответственность заготовительных организаций в виде штрафа за скупку невыходной и незаконно добытой пушнины. Год спустя издается общесоюзный Закон об организации охотничьего промысла - Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 августа 1933 г. <27> -------------------------------- <25> СУ РСФСР. 1930. N 9. Ст. 109. <26> СЗ СССР. 1932. N 35. Ст. 215. <27> СЗ СССР. 1933. N 53. Ст. 309.

По-новому был решен вопрос об организации рыбного хозяйства. Постановлением СНК СССР от 25 сентября 1935 г. "О регулировании рыболовства и охране рыбных запасов" <28> руководство рыбным хозяйством было изъято из ведения Наркомзема и передано в ведение Наркомпищепрома, в составе которого образовано Главное управление охраны и регулирования рыболовства, рыбоводства и рыбохозяйственной мелиорации - Главрыбвод. Органам Главгосрыбвода были предоставлены широкие права вплоть до права задержания нарушителей правил рыболовства и изъятия орудий лова. -------------------------------- <28> СЗ СССР. 1935. N 50. Ст. 420.

Значительное число законодательных актов было издано по вопросам охраны лесов. Среди них следует указать на Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 декабря 1928 г. "Об обязательных постановлениях местных исполкомов об охране лесов и насаждений от хищений и истребления и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке" <29>, Постановление СНК СССР от 14 мая 1931 г. "Об охране лесов от пожаров" <30>, Постановление СНК СССР от 31 июля 1931 г. "Об организации лесного хозяйства" <31>, по которому все леса СССР подразделялись на две зоны - лесокультурную и лесопромышленную - с различными режимами рубки. В 1936 г. была особо выделена водоохранная зона лесов. Все это способствовало дальнейшему упорядочению лесного хозяйства в нашей стране. -------------------------------- <29> СУ РСФСР. 1929. N 7. Ст. 71. <30> СЗ СССР. 1931. N 31. Ст. 241. <31> СЗ СССР. 1931. N 46. Ст. 313.

Произошли изменения и в системе органов, возглавлявших дело охраны природы. Междуведомственный комитет по охране природы при Наркомпросе РСФСР (вместе с междуведомственными комиссиями на местах) был ликвидирован. Вместо него был создан Комитет по заповедникам при Президиуме ВЦИК, в задачи которого входила координация природоохранительных мероприятий с производственной деятельностью социалистических предприятий. В целом можно отметить, что в начале 20-х гг. произошло рассредоточение природоохранительных функций между различными ведомствами - Наркомземом, Наркомпищепромом, Комитетом по заповедникам, Госсанинспекцией, Горным надзором и местными органами власти. К компетенции последних согласно Положению об издании местными исполкомами и Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке, утвержденному Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30 марта 1931 г. <32>, было отнесено издание обязательных постановлений по вопросам проведения санитарных мероприятий, агрикультурных улучшений территорий, охраны лесов, производства рыбного промысла и охоты. -------------------------------- <32> СУ РСФСР. 1931. N 17. Ст. 186.

В обозреваемый период как законодательство, так и все дело охраны природы были дважды подвергнуты обстоятельной критике на Всероссийском (сентябрь 1929 г.) и на Всесоюзном (январь 1933 г.) съездах по охране природы <33>. Было отмечено, что существенным препятствием на пути улучшения охраны природы является односторонний, узковедомственный подход, проявляемый хозяйственными организациями при использовании благ природы. Для устранения этого препятствия было признано необходимым образовать в центре специальный орган, который бы осуществлял систематический контроль за деятельностью всех предприятий и организаций независимо от их ведомственной принадлежности с точки зрения сочетания интересов охраны природы с интересами развития производства. На съездах были выработаны предложения о мерах улучшения охраны природы в СССР, которые послужили основой для издания ряда важных законодательных актов - Постановлений ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1930 г. "Об охране и развитии природных богатств РСФСР" и от 20 августа 1933 г. "Об организации Комитета по заповедникам при Президиуме ВЦИК", а также Положения о заповедниках от 1 апреля 1934 г. <34> -------------------------------- <33> См.: Труды 1-го Всероссийского съезда по охране природы. М.: Изд. Всероссийского общества охраны природы, 1930 и Труды 1-го Всесоюзного съезда по охране природы в СССР. М.: Изд. "Власть Советов", 1935. <34> СУ РСФСР. 1930. N 30. Ст. 397; 1933. N 52. Ст. 288; 1934. N 15. Ст. 98.

После принятия Конституции СССР 1936 г. внимание законодателя направляется на упорядочение хозяйственной эксплуатации и охраны природных ресурсов. Ряд законодательных актов этого периода предусматривает мероприятия по подъему плодородия почв - Постановления СНК СССР и ЦК ВКП(б) о дальнейшем подъеме зернового хозяйства в колхозах и совхозах восточных районов СССР, об осушении болот в БССР и др. <35> Издается Положение о государственной лесной охране (26 августа 1939 г.) <36>, а также очень важный для охраны лесов акт - Инструкция о порядке привлечения к ответственности лесонарушителей в лесах государственного и местного значения, утвержденная СНК СССР 22 декабря 1939 г. <37> В ней установлены как составы лесонарушений, так и порядок судебного разрешения дел о лесонарушениях. -------------------------------- <35> Известия. 1940. 21 апр.; 1941. 7 марта. <36> СП СССР. 1939. N 51. Ст. 426. <37> СП СССР. 1940. N 2. Ст. 29.

В законодательстве предвоенных лет находят разрешение вопросы санитарной охраны водоемов, почв и атмосферы. Надзорная деятельность санитарных органов усиливается благодаря образованию в начале 1936 г. союзного Наркомата здравоохранения, в ведение которого была передана Госсанинспекция. Постановлением СНК СССР от 8 декабря 1936 г. <38> вводится единообразный порядок взимания штрафов, налагаемых органами Госсанинспекции. Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 мая 1937 г. <39> наряду с установлением основных правил санитарной охраны водопроводов и источников водоснабжения предусматривает право органов санитарной инспекции налагать штрафы за спуск в водоемы неочищенных сточных вод. -------------------------------- <38> СЗ СССР. 1936. N 62. Ст. 458. <39> СЗ СССР. 1937. N 35. Ст. 143.

В период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг. и в послевоенные годы охрана природы продолжает оставаться одной из задач хозяйственно-организаторской деятельности Советского государства. Это находит подтверждение в издании в конце военных лет ряда важных для охраны природы законов. Так, Постановлением СНК СССР от 21 июня 1945 г. <40> были утверждены Правила отпуска леса на корню в лесах союзного значения, действовавшие до 1955 г. Помимо установления порядка отвода и использования лесосечного фонда, Правила устанавливают обязанности заготовителей по охране леса. Месяц спустя Правительство СССР издает Постановление о мерах по восстановлению и освоению севооборотов, с помощью которых сохраняется и улучшается плодородие почв в интересах получения высоких урожаев сельскохозяйственных культур <41>. -------------------------------- <40> СП СССР. 1945. N 4. Ст. 58. <41> Известия. 1945. 22 июля.

В 1944 - 1945 гг. проводятся мероприятия по улучшению охотничьего хозяйства, издаются законы о запрещении охоты на лосей, об истреблении волков, наносивших большой вред животноводству и охотничьей фауне <42>. 15 марта 1944 г. СНК РСФСР утвердил Положение о государственных заповедниках на территории РСФСР, Положение о Главном управлении по заповедникам при СНК РСФСР и Устав службы государственных заповедников <43>. Изданием указанных законодательных актов была создана прочная юридическая база для организации и деятельности заповедников. -------------------------------- <42> См.: Постановления СНК РСФСР от 13 января 1944 г. "О мерах по истреблению волков на территории РСФСР" (СП РСФСР. 1944. N 4. Ст. 25), от 19 февраля 1945 г. "О мероприятиях по истреблению волков в 1945 г." (СП РСФСР. 1945. N 3. Ст. 19), от 26 мая 1945 г. "О запрещении охоты на лосей" (СП РСФСР. 1945. N 4. Ст. 27). <43> СП РСФСР. 1944. N 6. Ст. 32.

В период восстановления и дальнейшего развития народного хозяйства СССР после Великой Отечественной войны законодательство об охране природы идет по пути совершенствования правового регулирования и использования природных благ в интересах промышленности, сельского хозяйства и для удовлетворения культурно-бытовых нужд населения. Наиболее значительным для дела охраны природы актом послевоенного времени является Постановление Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 20 октября 1948 г. <44>, которое предусматривало создание в больших масштабах на юге и юго-востоке европейской части страны почво - и водозащитных лесных полос, облесение песков, оврагов, балок и берегов рек, строительство прудов и водоемов, введение травопольных севооборотов. Несмотря на то что в процессе применения указанного Постановления были допущены серьезные ошибки (вскрытые и устраненные за последние годы), оно сыграло и продолжает играть важную роль в деле охраны и восстановления плодородия почв в засушливых районах европейской части СССР. -------------------------------- <44> СП СССР. 1948. N 6. Ст. 80.

Быстрый рост промышленности и повышение интенсивности эксплуатации сил природы обусловливает необходимость усиления предохранительного контроля. В 1947 г. учреждается Главное управление государственного горного надзора при Совете Министров СССР, полномочия которого по сравнению с ранее действовавшими органами горного надзора расширены <45>. В 1949 г. издается новое Положение о Госсанинспекции, также расширившее возможности санитарной охраны водоемов и атмосферы. Этим вопросам посвящены и специальные нормативные акты - Постановления Совета Министров СССР от 31 мая 1947 г. "О мерах по ликвидации загрязнения и санитарной охране водных источников" и от 29 мая 1949 г. "О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и об улучшении санитарно-гигиенических условий населенных мест". -------------------------------- <45> Постановление Совета Министров СССР от 17 октября 1947 г. "Об образовании Главного управления государственного горного надзора при Совете Министров СССР" (СП СССР. 1947. N 9. Ст. 154).

В целях улучшения ведения лесного хозяйства в 1947 г. образовано Министерство лесного хозяйства СССР. Изданы Правила сенокошения и пастьбы скота в лесах (17 августа 1947 г. <46>), Правила пожарной безопасности в лесах СССР (6 апреля 1949 г. <47>), Положение о колхозных лесах (17 мая 1948 г.). В послевоенные годы почти во всех республиках, краях и областях издаются новые правила охоты и рыболовства. Начиная с 1946 г. охота на наиболее ценные или редкие виды зверей разрешается только по лицензиям, выдаваемым госохотинспекциями и заготовительными органами <48>. -------------------------------- <46> СП СССР. 1947. N 6. Ст. 116. <47> СП СССР. 1949. N 11. Ст. 88. <48> См.: Инструкция о порядке планов выборочного отстрела лосей, утвержденная СНК РСФСР 30 декабря 1945 г. ("Охрана природы". Сб. 1. М.: Изд. Всероссийского о-ва охраны природы. 1948. С. 137).

Предпринятые за последние годы под руководством Коммунистической партии и советского правительства новые шаги по крутому подъему сельского хозяйства и промышленности (освоение целинных и залежных земель, строительство крупных гидросооружений и новых промышленных предприятий) требуют максимального учета интересов охраны природы. В связи с этим развитие природоохранительного законодательства в новейший период времени характеризуется усиленным обновлением старых и изданием новых правил об охране природы. В 1954 г. были улучшены охрана рыбных запасов и регулирование рыболовства в водоемах СССР взамен ранее действовавших нормативных актов, а также несколько улучшен контроль за правильностью использования земель. В середине 1955 г. обновлено законодательство, регулирующее ведение лесного хозяйства в лесах союзного и местного значения, а также в колхозных лесах <49>. -------------------------------- <49> См.: Правила отпуска леса на корню в лесах СССР, утвержденные Советом Министров СССР 29 июня 1955 г. (Лесное хозяйство. 1955. N 12. С. 70 - 79).

В 1956 г. была усилена ответственность руководителей предприятий за спуск в рыбохозяйственные водоемы неочищенных сточных вод. Ряд союзных и республиканских законодательных актов, изданных за последние годы, посвящен охране отдельных объектов природы - ореховых и плодовых лесов в Киргизии, северных оленей, моржей, морских котиков и морских бобров и т. п. Вместе с тем уже имеется первый республиканский общий Закон об охране природы. Он принят Верховным Советом Эстонской ССР 7 июня 1957 г. <50> -------------------------------- <50> Советская Эстония. 1957. 9 июня.

Из изложенного следует, что законодательная деятельность Советского государства в области охраны природы за 40 лет весьма значительна как по объему изданного нормативного материала, так и по широте охватываемых регулированием отношений. Ее результаты видны в том, что в условиях развивающегося высокими темпами социалистического народного хозяйства в основном удалось добиться рациональной эксплуатации природных ресурсов, не только не истощив их, но и приумножив. Так, в 1956 г. объем лесозаготовок в СССР был почти в шесть раз больше, чем в России в 1913 г. За 40 лет советской власти восстановлены и посажены новые леса на площади 8473 тыс. га, не считая защитных лесных полос <51>. В СССР имеется 198 видов охотничьих птиц и 90 видов охотничьих зверей. Значительно увеличено поголовье лосей, речных бобров, выхухоли, соболя. Бобры, например, имеются в 50 административных районах СССР, ондатра акклиматизирована в 500 районах. -------------------------------- <51> Сельское хозяйство. 1957. 19 окт.

Однако удовлетвориться достигнутым было бы неправильно. Практика показывает, что меры по охране природы, применяемые до сих пор, являются недостаточными в условиях усиленного развития обычной и атомной энергетики, химической промышленности, транспорта и сельского хозяйства. В особенности отстает государственная организация охраны природы (продолжает существовать ведомственная разобщенность природоохранительных функций, отсутствуют единые законодательные установления по ряду важнейших вопросов охраны природы). Поэтому своевременно выдвигается Комиссией по охране природы Академии наук СССР в качестве очередных мер по улучшению организации охраны природы проведение кодификации природоохранительного законодательства и создание союзного органа, облеченного широкими полномочиями по осуществлению надзора и руководства делом охраны природы. К чести Комиссии по охране природы Академии наук СССР надо отметить, что не только эти предложения, но и многие иные мероприятия, проведенные и проводившиеся по ее инициативе, получили одобрение и широкую поддержку советской общественности. Рекомендации Комиссии, направленные законодателю, послужили основой для издания за последние годы многих законодательных актов об охране природы. В связи с указанными предложениями о мерах улучшения организации охраны природы возникает ряд вопросов правового характера. Необходимость кодификации законодательства об охране природы не вызывает возражений, однако формы кодификации требуют обсуждения. Следует ли ее направить по пути создания специального кодекса законов об охране природы либо издать общесоюзное положение об охране природы в СССР, с утверждения Верховного Совета или его Президиума, или целесообразно разрешить вопрос о кодификации природоохранительного законодательства в рамках кодификации законодательства земельного? Ответить на эти вопросы возможно после того, как будет четко выделен круг правовых норм об охране природы по их целям, содержанию и внутренней структуре. Однако и сейчас можно утверждать, что будет принципиальным и последовательным рассматривать охрану природы как институт земельного права, поскольку блага природы есть в конечном счете блага земли. В условиях нашей страны, где земля (в широком смысле сюда включаются недра, водоемы с их обитателями, фауна, флора и в той или иной степени также и атмосфера) состоит в исключительной собственности социалистического государства, нанесение ущерба природе всегда является нарушением права исключительной государственной собственности на земли и права социалистического землепользования. В большинстве случаев нарушителями природоохранительного режима являются землепользователи, будь то предприятие, организация или отдельный гражданин. Все это дает основания полагать, что предложения о проведении кодификации природоохранительного законодательства и образования органов надзора за соблюдением природоохранительного режима нельзя решать в отрыве от вопросов земельного права. И несомненно, реализация указанных предложений будет иметь тем больший успех, чем более полно и правильно будет учтен 40-летний опыт законодательного регулирования охраны природы в нашей стране.

Название документа