Модель изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд в гражданских кодексах стран - участниц СНГ

МОДЕЛЬ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД В ГРАЖДАНСКИХ КОДЕКСАХ СТРАН - УЧАСТНИЦ СНГ

Е. С. КЛЕЙМЕНОВА

Клейменова Е. С., кафедра гражданского права и процесса Орловского государственного технического университета.

Земля является особым объектом гражданских прав. Она играет серьезную роль в жизни общества как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому отношения, связанные с землей, обычно строго регламентируются законодательством. В Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Согласно п. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Конституции большинства стран СНГ, так же как и Российской Федерации, признают право частной собственности на землю (например, Конституции Республик Беларусь, Казахстан, Туркменистан, Армения, Конституция Кыргызской Республики). Но есть государства, которые в своих законодательствах прямо устанавливают исключительную государственную (публичную) собственность на землю. Так, например, согласно ст. 13 Конституции Республики Таджикистан земля, ее недра, вода, воздушное пространство, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в исключительной собственности государства <1>. Аналогичное положение закреплено и в ст. 239 ГК Республики Таджикистан <2>. -------------------------------- <1> Конституция Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 г. (в редакции Закона от 22 июня 2003 г.). <2> Гражданский кодекс Республики Таджикистан // http://www. legal-club. tj/index. php.

По Конституции Республики Узбекистан земля, ее недра, воды, растительный и животный мир и другие природные ресурсы являются общенациональным богатством, подлежат рациональному использованию и охраняются государством <3>. В соответствии со ст. 188 Гражданского кодекса право собственности граждан и юридических лиц на земельные участки возникает в случаях, в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством <4>. -------------------------------- <3> Конституция Республики Узбекистан от 8 декабря 1992 г. (в редакции Законов РУ от 28 декабря 1993 г. N 989-XII и РУ от 24 апреля 2003 г.) // http//constitution. garant. ru/DOC_41400.php. <4> Гражданский кодекс Республики Узбекистан (введен в действие с 1 марта 1997 г. Постановлением Олий Мажлиса Республики Узбекистан от 29 августа 1996 г. N 257-I. В Кодекс внесены изменения в соответствии с Законом от 27 декабря 1996 г., 30 августа 1997 г., 1 мая 1998 г.) // http://cld. privatelaw. ru/snglaw/snglaw. html.

Конституция Украины предусматривает, что земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собственности украинского народа. От имени украинского народа права собственности осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах, определенных Конституцией (ч. 1 ст. 13). Земля является основным национальным достоянием, находящимся под особой охраной государства. Право собственности на землю гарантируется. Это право приобретается и реализуется гражданами, юридическими лицами и государством в соответствии с законом (ст. 14). Следовательно, Конституция допускает, что земля может находиться в частной собственности граждан и юридических лиц <5>. -------------------------------- <5> Конституция Украины (Украинской Республики) от 28 июня 1996 г. // Конституции государств Европы. М.: Издательство "НОРМА", 2001.

Конституция Республики Молдова признает публичную и частную собственность (ч. 1 ст. 9) <6>. Публичная собственность принадлежит государству или административно-территориальным единицам. К объектам исключительной публичной собственности Конституция относит все богатства недр, воздушное пространство, воды и леса, используемые в общественных интересах, природные ресурсы экономической зоны и континентального шельфа, пути сообщения, а также другие богатства, определенные законом (ст. 127). Анализ положений ст. 9 и 127 Конституции позволяет сделать вывод, что Основной закон допускает возможность нахождения земли не только в публичной, но и в частной собственности. -------------------------------- <6> Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994 г. (с последними изменениями от 29 июля 2006 г.) // http://www. parlament. md/law/constitution/ru. html.

15 сентября 1992 г. Межпарламентская Ассамблея СНГ приняла "Основные направления сближения национальных законодательств государств - участников Содружества" <7>. Сближение рекомендовано проводить согласованно, основываясь на общих концепциях. В документе определены также виды модельных законодательных актов, призванных закрепить общие концепции сближения национальных законодательств. -------------------------------- <7> Основные направления сближения национальных законодательств государств - участников Содружества (одобрены на заседании Межпарламентской Ассамблеи от 15 сентября 1992 г., г. Бишкек).

За прошедшее время МПА приняла десятки модельных законодательных актов по самым различным вопросам, в том числе и Модельный гражданский кодекс, который состоит их трех частей и 1235 статей. Часть первая Кодекса была принята на пятом пленарном заседании МПА государств - участников СНГ 29 октября 1994 г. <8>, часть вторая - на шестом пленарном заседании МПА 13 мая 1995 г. <9>, часть третья - на седьмом пленарном заседании МПА 17 февраля 1996 г. <10> При создании модели учитывалось, что существуют объективные основания единообразия гражданского законодательства, но имеются и объективные причины возможных различий. Эти различия - в конституциях и конституционных законах государств Содружества, их экономических интересах, национальных традициях и обычаях и даже в географическом положении. Они создают объективную почву для отступлений от модели Гражданского кодекса при трансформации его в гражданский кодекс конкретного государства. -------------------------------- <8> Часть первая Модельного гражданского кодекса. Принята на пятом пленарном заседании МПА государств - участников СНГ 29 октября 1994 г. // Приложение к "Информационному бюллетеню МПА". 1995. N 6. <9> Часть вторая Модельного гражданского кодекса. Принята на шестом пленарном заседании МПА 13 мая 1995 г. // Приложение к "Информационному бюллетеню МПА". 1995. N 8. <10> Часть третья Модельного гражданского кодекса. Принята на седьмом пленарном заседании МПА 17 февраля 1996 г. // Приложение к "Информационному бюллетеню МПА". 1996. N 10.

Модельный гражданский кодекс и гражданские кодексы государств - участников Содружества относят земельные участки к недвижимому имуществу. Модель правового регулирования изъятия земельных участков для государственных нужд закреплена в ст. 271 - 290 гл. 17 части первой Модельного гражданского кодекса. В Российской Федерации праву собственности и другим вещным правам на землю посвящена гл. 17 Гражданского кодекса РФ. Регулированию данных правоотношений Гражданские кодексы Азербайджана <11>, Армении <12>, Беларуси <13>, Кыргызии <14> тоже отводят отдельную главу, а гражданские кодексы некоторых республик посвящают этому вопросу отдельные статьи (например, ст. 350 ГК Украины <15>, ст. 255 ГК Казахстана <16>). -------------------------------- <11> Гражданский кодекс Азербайджанской Республики // http://www. kitab. az/cgi-bin/catlib2item. cgi? lang=ru&item=20030219085148778. <12> Гражданский кодекс Республики Армения от 5 мая 1999 г. // http://cld. privatelaw. ru/snglaw/snglaw. html. <13> Гражданский кодекс Республики Беларусь / Науч. ред. и предисл. док. юрид. наук, проф., заслуженного юриста РБ В. Ф. Чегира. СПб.: Изд-во "Юридический центр Пресс", 2003. <14> Гражданский кодекс Кыргызской Республики от 8 мая 1996 г. (в редакции Законов КР от 29 апреля 1997 г. N 29, 15 октября 1997 г. N 76, 2 декабря 1998 г. N 148, 2 июня 1999 г. N 43, 21 июля 1999 г. N 83, 27 ноября 1999 г. N 131, 18 января 2000 г. N 24) // http://grants. rinti. ru/fulldoc. dws? uid=18BB3D81CAA1DA0671ABF84B&dui=4828. <15> Гражданский кодекс Украины: Пер. с укр. Х.: Консум, 2003. <16> Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть). Комментарий. В двух книгах. Книга 2 / Ответственные редакторы М. К. Сулейменов, Ю. Г. Басин. Алматы: Жетi жаргы, 1998.

Вышеуказанные Кодексы, как и ст. 279 ГК РФ, определяют, что земельный участок может быть изъят у собственника (владельца, пользователя) для государственных или муниципальных нужд (в Армении - нужд общины, а в Кыргызии - общественных нужд) путем выкупа. В Украине выкуп земельного участка осуществляется в связи с общественной необходимостью. В отличие от них Гражданский кодекс Республики Беларусь в ст. 271 указывает, что земельный участок может быть изъят у собственника (владельца, пользователя) в случаях и в порядке, предусмотренных земельным законодательством. Указывая на возможность изъятия земли, ГК Республики Беларусь не закрепляет конкретные основания и порядок изъятия, поскольку они являются предметом регулирования земельного законодательства. Таким образом, сравнительный анализ показал, что гражданские кодексы стран Содружества закрепили неоднозначные подходы к соотношению гражданского и земельного законодательства по вопросам определения оснований и формы изъятия земельного участка. Кроме того, присутствует коллизия между Конституцией РФ и Гражданским кодексом. Так, согласно Конституции РФ, принудительное отчуждение имущества, принадлежащего лицу на праве частной собственности, может быть произведено только для государственных нужд. В то же время в ГК РФ установлена возможность изъятия земельного участка и недвижимого имущества на нем как для государственных, так и для муниципальных нужд. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, тем образованием и осуществляется ее выкуп. Так, в России выкуп может осуществляться самой Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (ч. 1 ст. 279 ГК). В Азербайджане такой выкуп может осуществляться Азербайджанской Республикой или органом, уполномоченным муниципальным образованием (ст. 246.1 ГК). В Армении субъектом выкупа может выступать Республика Армения или община (ч. 1 ст. 218 ГК). Гражданский кодекс Кыргызской Республики, предусматривая возможность изъятия земельного участка у собственника для государственных или общественных нужд путем выкупа, вместе с тем не определяет субъектов, имеющих право выкупа земельного участка (ст. 233-17 ГК). Анализ положений ст. 233-17 позволяет сделать вывод, что субъект права выкупа определяется Земельным кодексом Республики. ГК Украины прямо не называет субъектов выкупа земельного участка для общественных нужд, но анализ ч. 2 ст. 350 и ст. 2 Кодекса позволяет сделать вывод, что субъектами выкупа могут выступать государство Украина, Автономная Республика Крым и территориальные громады. Сравнительные исследования норм гражданских кодексов, определяющих субъектов права выкупа земельных участков, свидетельствуют, что и по этому вопросу различно определяется соотношение норм гражданского и земельного законодательства. Следует учитывать, что гражданские кодексы отграничивают изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд от обращения взыскания на земельный участок по обязательствам собственника, изъятия земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением или используется с нарушением законодательства. Гражданские кодексы, как и Модельный гражданский кодекс, рассматривают изъятие как одно из оснований прекращения вещного права на земельный участок. Часть первая Модельного гражданского кодекса вопрос об органе, уполномоченном принимать решение об изъятии земельного участка, относит к земельному законодательству (ст. 284). Позиция законодателей стран - участниц Содружества в этом вопросе различна. Общий подход заключается в том, что решение об изъятии земельного участка принимается соответствующим уполномоченным органом. При этом в Гражданских кодексах Российской Федерации и Азербайджанской Республики прямо указывается, что этим органом может являться только соответствующий орган исполнительной власти. Более того, ГК РФ определяет, что решение об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, т. е. муниципальные образования Кодекс такими полномочиями не наделяет (абз. 1 п. 2 ст. 279). Кроме того, абз. 2 п. 2 ст. 279 Кодекса уточняет данное положение тем, что государственные органы, уполномоченные принимать решение об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством. По Гражданскому кодексу Республики Армения такое решение принимается государственным органом, однако не указывается, каким именно. В то же время уточняется, что орган, уполномоченный принимать решение об изъятии земли, а также порядок подготовки и принятия его, определяется законом. ГК Казахстана предусматривает, что решение об изъятии земельного участка принимает государственный орган (ст. 255). Отличная от всех приведенных положений иная правовая норма содержится в п. 2 ст. 350 ГК Украины, согласно которой решение о выкупе земельного участка в связи с общественной необходимостью принимается в пределах своей компетенции органом государственной власти, органом власти Автономной Республики Крым или органом местного самоуправления. Таким образом, сравнительные исследования показали, что относительно определения органов, имеющих право принимать решения об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд (в связи с общественной необходимостью), в государствах Содружества осуществляется параллельное правовое регулирование нормами гражданского, земельного и других отраслей права. Модельный гражданский кодекс содержит положение о том, что орган, принявший решение об изъятии земельного участка, должен письменно уведомить об этом собственника (владельца) земельного участка (п. 3 ст. 284). Аналогичные правовые нормы включены в гражданские кодексы некоторых государств - участников Содружества (России, Украины, Азербайджана). Модельный гражданский кодекс предусматривает, что письменное уведомление собственника (владельца) земельного участка должно быть сделано не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка (п. 3 ст. 284). Модельная норма о сроке уведомления воспринята только Кодексами Российской Федерации и Украины. Статья 279 ГК РФ закрепила норму, аналогичную модельной, а п. 3 ст. 350 ГК Украины обязывает орган, принявший решение о выкупе земельного участка, письменно сообщить об этом собственнику не позднее чем за год до выкупа земельного участка. Модельный гражданский кодекс предусматривает, что собственник (владелец) земельного участка вправе предъявить в суд требование о признании недействительным решения об изъятии земельного участка, не устанавливая срок, в течение которого такое право может быть реализовано (п. 3 ст. 284). Национальные законодатели неоднозначно восприняли эту модельную норму. В частности, главы и статьи гражданских кодексов, посвященные непосредственно изъятию земельных участков для государственных и муниципальных (общественных) нужд, непосредственно не закрепляют право собственника (владельца) земельного участка обратиться с требованием в суд о признании решения об изъятии земельного участка недействительным. Но это не означает, что гражданское законодательство не защищает права собственника (владельца), права и интересы которого нарушены принятием решения властным органом. Гражданские кодексы содержат статьи, закрепляющие способы защиты гражданских прав, которыми заинтересованное лицо может воспользоваться в подобных ситуациях. Так, в соответствии с ГК РФ решение государственного органа об изъятии земельного участка, нарушающего гражданские права и охраняемые законом интересы собственника (владельца) могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица (ст. 13). Гражданский кодекс Украины предусматривает такой способ защиты гражданских прав и интересов, как признание незаконными решений, действий или бездеятельности органа государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым или органа местного самоуправления, их должностных и служебных лиц (ст. 16). Суд признает незаконным и отменяет правовой акт индивидуального действия, выданный органом государственной власти, органом власти Автономной Республики Крым или органа местного самоуправления, если он противоречит актам гражданского законодательства и нарушает гражданские права или интересы. Следует отметить, что гражданские кодексы, как и Модельный, не устанавливают специальный срок для обращения собственника (владельца) земельного участка с требованием в суд о признании решения об изъятии недействительным. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником уведомления об изъятии допускается только с согласия собственника (п. 3 ст. 284 Модельного ГК). Указанная модельная норма воспринята только ГК РФ (п. 3 ст. 279). Гражданские кодексы Российской Федерации, Армении, Азербайджана содержат специальные нормы, предусматривающие, что решение государственного органа об изъятии земельного участка подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок и другую недвижимость. Представляется, что решение об изъятии земельного участка подлежит регистрации в реестре прав на недвижимое имущество в качестве ограничения (обременения) земельного участка. При этом Кодексы не определяют субъект, на который возлагается обязанность осуществить эту регистрацию. Только в ГК РФ установлено, что собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты (п. 4 ст. 279). Кроме того, ГК РФ, как и Модельный кодекс, предусматривает возможность выкупа части земельного участка, но не иначе как с согласия собственника. Подобное положение отсутствует в гражданских кодексах Азербайджана, Армении, Кыргызстана, Беларуси и других государств Содружества. Выкуп земельного участка может осуществляться во внесудебном и судебном порядке, если с собственником (владельцем) земельного участка не достигнуто соглашение о сроках, выкупной цене и других условиях выкупа либо заинтересованное лицо не согласно с изъятием земельного участка. Допуская возможность судебной процедуры, статья 287 Модельного гражданского кодекса предусматривает, что государственный орган, принявший решение об изъятии земельного участка, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд в течение двух лет с момента направления собственнику (владельцу) земельного участка уведомления о принятии решения об изъятии участка. Национальные законодатели по-разному отнеслись к приведенной модели специального срока исковой давности. Так, ГК РФ предусматривает, что иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может предъявить в суд государственный орган, принявший решение об изъятии, в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления об изъятии (ст. 282). ГК Армении устанавливает годичный срок исковой давности для обращения с иском об изъятии земельного участка (п. 2 ст. 220). Согласно ст. 233-18 ГК Кыргызской Республики, если собственник или землепользователь не согласен с решением об отчуждении у него земельного участка для государственных или общественных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд не позднее двух месяцев с момента получения отказа. Гражданские кодексы других государств Содружества не содержат специальных норм, определяющих специальные сроки исковой давности для обращения с подобными исками в суд. По Модельному гражданскому кодексу плата за земельный участок, изымаемый для государственных нужд (выкупная цена), определяется соглашением с собственником (владельцем) участка. Соглашение включает обязательство государства уплатить выкупную цену за изымаемый участок. При определении выкупной цены в нее включаются все убытки, причиненные собственнику (владельцу) изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником (владельцем) ему может быть предоставлен взамен изымаемого участка другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену (ст. 286). Гражданские кодексы некоторых государств содержат специальные нормы, направленные на определение выкупной цены, которые в определенной мере восприняли положения модельных норм. В частности, ст. 281 ГК РФ тоже предусматривает, что плата за земельный участок определяется соглашением с собственником участка, но выкупную цену уплачивает публичное образование, в интересах которого изымается земельный участок (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование). Конкретизируется, что выкупная цена земельного участка складывается из двух составляющих - рыночной стоимости земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества и убытков, причиненных собственнику земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода. По соглашению ему может быть предоставлен другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену. Аналогичные специальные нормы содержатся в ГК Украины, Азербайджана и Армении. При отсутствии в гражданских кодексах специальных норм об определении выкупной цены земельного участка не исключается применение общих норм ГК о возмещении убытков, если специальные нормы не установлены земельным законодательством. Резюме. Сравнительный анализ показал, что многие модельные нормы, касающиеся изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и общественных нужд, восприняты гражданскими кодексами государств Содружества. Анализ гражданских кодексов свидетельствует, что правовые нормы, направленные на регулирование изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и общественных нужд, в какой-то степени схожи, но в то же время наблюдается специфика в правовом регулировании. Специфика обусловлена объективными причинами, такими как различия в конституциях и конституционных законах, экономических интересах, национальных традициях и обычаях, географическом положении и т. п.

Название документа