Вопросы земельно-правовой ответственности

ВОПРОСЫ ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

К. Х. ИБРАГИМОВ

Ибрагимов Кюри Хамзатович - профессор кафедры гражданского права Российской правовой академии Минюста России.

Серьезным аргументом в пользу необходимости обособления земельного права как самостоятельной отрасли права и, соответственно, признания земельно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности является мнение видного ученого-юриста Г. Шершеневича, высказанное им около века назад: "Казалось бы, особенности крестьянского землевладения в России, под действием которых живет большая часть русского народа, должны бы вызвать выделение из частного права самостоятельного отдела в виде поземельного права. К сожалению, русская юридическая мысль находится под сильным влиянием германской науки, которое не допускает обособления норм права в законодательстве и науке, не известного немецким ученым, по той причине, что на Западе нет к тому достаточной побудительной причины" <*>. -------------------------------- <*> Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М., 1910. Т. 3 - 4. С. 178 - 179.

В последнее время в юридической литературе значительно возрос интерес к земельно-правовой ответственности. Это вызвано тем, что динамично развивающееся земельное законодательство, формирующееся разнообразие форм земельной собственности, множество складывающихся земельных отношений выдвигают задачу упорядочения, наряду с общей юридической ответственностью, также и земельно-правовой ответственности. Тем более что по наличию комплекса необходимых объективных условий (высокий публичный интерес, существование кодифицированных источников правового регулирования, специфического земельно-процессуального института, особых видов правонарушений, связанных с особенностями земли и т. д.) земельно-правовая ответственность имеет все основания для обособления. Выделение земельно-правовой ответственности как специальной обусловлено и тем, что земля характеризуется специфическими свойствами, которые затрудняют правовое регулирование земельных отношений традиционными видами юридической ответственности. Неоднозначность восприятия земельно-правовой ответственности учеными породила различные подходы к определению ее понятия, содержания целей, задач и функций. Но, несмотря на порой диаметральную противоположность во взглядах и подходах, большинство ученых-юристов едины в одном - отражение земельно-правовой ответственности в действующем законодательстве России необходимо, и его отсутствие тормозит развитие теории и практики юридической ответственности в земельном праве. Земельно-правовая ответственность имеет длительную историю своего становления. Еще в Судебнике 1497 г. была предусмотрена ст. 63, согласно которой за уничтожение меж, разграничивавших и, следовательно, охранявших право феодальной собственности на землю, виновные наказывались избиением кнутом. Статья 53 гл. 17 Соборного уложения 1649 г. предусматривала строгое наказание для межевщиков за "неправое" межевание в виде торговой казни. В нем содержались также нормы земельно-правовой ответственности служилых лиц, нарушивших установленный земельный порядок - передел поместья, отчуждение его в пользу казны и проч. Поэтому можно утверждать, что земельно-правовая ответственность имеет свои исторические корни, то есть и в "генетическом" аспекте имеет право на существование. Ученые-юристы расходятся в толковании понятия земельно-правовой ответственности. Так, например, И. А. Елисеева понимает под ней "принудительное прекращение прав на земельный участок собственника, владельца, землепользователя, арендатора за совершение нарушений земельного законодательства... путем его безвозмездного изъятия" <*>. Вряд ли можно однозначно согласиться с таким определением, поскольку невозможно безвозмездно изъять то, что не принадлежит виновному лицу на праве собственности. -------------------------------- <*> Елисеева И. А. Юридическая ответственность за порчу земли. Краснодар, 2004. С. 131.

В юридической литературе последних лет встречаются и более жесткие определения земельно-правовой ответственности. Так, существует мнение, что это "конфискация, предусмотренная нормами административного и уголовного права" <*>. В данной формулировке не только отрицается самостоятельность земельно-правовой ответственности, но и подменяется понятие слова "конфискация". -------------------------------- <*> Кузнецов Д. В., Кузнецова С. О., Федькин Л. О. Комментарий к Закону Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае". Краснодар, 2000. С. 77.

Для характеристики земельно-правовой ответственности большое значение имеет основание данного вида ответственности. На наш взгляд, основанием земельно-правовой ответственности является действие или бездействие, которое причинило либо могло причинить вред земельному участку, другим природным ресурсам, окружающей среде и, как следствие, здоровью или имуществу человека. Это может быть факт ненадлежащего использования земель или совершения земельного деликта. В силу специфики земель некоторые земельные правонарушения могут иметь сложный правовой характер и быть сопряженными с другими природоресурсовыми отраслями права. Например, применение завышенных доз агрохимикатов могут негативно воздействовать не только на состояние земель, но и водоемов, лесных насаждений, биоразнообразия, здоровья людей. Поскольку все остальные природные объекты "погружены" в землю, земельно-правовая ответственность имеет тесную связь с другими видами природоресурсовой ответственности. На практике могут возникнуть правонарушения, одновременно нарушающие нормы земельного и уголовного права, следовательно, должны одновременно наступать земельно-правовые и уголовно-правовые последствия. Например, в одной из газет приводился пример о снятии и массовой продаже плодородного слоя земли с площади 70 га. Очевидно, что грубое нарушение земельно-правовых норм в данном случае должно явиться основанием для возбуждения уголовной ответственности против таких продавцов почвенного покрова. В "Общей теории советского земельного права" земельное правонарушение определялось как "негативное социальное явление, так как его результатом является посягательство на существующий в стране земельный порядок, цель которого - обеспечить рациональное использование и охрану земель и защиту лиц, использующих земельные участки" <*>. Было бы правильным, на наш взгляд, добавить в конце приведенного определения слова: "в соответствии с требованиями действующего законодательства". -------------------------------- <*> Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 301.

Следует согласиться с Б. В. Ерофеевым, который пишет о необходимости наличия в сфере земельно-правового регулирования земельно-процессуального института, выражающегося в наличии норм как по применению мер ответственности, так и норм по профилактике земельных правонарушений. Принудительное прекращение прав на землю возможно на основе ст. 284 - 287 ГК РФ; также на возможность применения земельно-правовой ответственности указывают ст. 45 - 47 ЗК РФ. Следует отметить, что в данных статьях имеется достаточное число недостатков, которые "размывают" основания ответственности и будут препятствовать ее реализации в правоприменительной практике. Во-первых, до сих пор остаются неразработанными правила рационального использования земель. Во-вторых, из содержания статей не совсем понятно, что такое грубое нарушение правил землепользования, что следует считать существенным снижением плодородия земель или значительным ухудшением экологической обстановки. На наш взгляд, существенное снижение плодородия приводит к уменьшению урожайности сельскохозяйственных культур в полтора раза при относительно одинаковых климатических и агротехнических условиях. Однако для такого выявления деградации почв требуется по меньшей мере полгода. Поэтому можно использовать второй способ - определение снижения плодородия с помощью территориальных агрохимических лабораторий исходного содержания гумуса (органического вещества) в почве перед предоставлением земельного участка в пользование и затем повторное определение гумуса через определенное время после начала пользования. Значительное ухудшение экологической обстановки не должно входить в системы гражданского или экологического (земельного) права. Такое серьезное ухудшение состояния земель и окружающей среды должно регулироваться соответствующими статьями УК РФ. Несмотря на широкое признание в юридической литературе и законотворчестве последних лет земельно-правовой ответственности, практика изъятия земельного участка как санкция за несоблюдение требований его рационального использования и охраны не получила распространения на практике. Имеются единичные случаи применения судами меры ответственности к собственникам земельных участков за их нерациональное использование в виде изъятия земельных участков. Например, согласно Постановлению Федерального арбитражного суда Московского округа от 10 сентября 2003 г. N КГ-А41/5965-03 Администрация Пушкинского района Московской области обратилась в арбитражный суд Московской области с иском к главе крестьянского (фермерского) хозяйства гражданину Я. о прекращении его права собственности на земельный участок площадью 2,5 га по причине ненадлежащего использования данного участка ответчиком. Проверяя правовую возможность принудительного изъятия земельного участка, арбитражный суд руководствовался положениями ч. 2 ст. 54 ЗК РФ, ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", которые предусматривают принудительное прекращение права собственности на земельный участок при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа. Поскольку в данном случае меры административного взыскания к ответчику не применялись, суд пришел к правильному выводу о том, что действующая ст. 284 ГК РФ об изъятии земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением в течение трех лет, в настоящее время не может быть применена. Отсутствие в Российской Федерации широкой практики изъятия земельных участков как меры ответственности за их ненадлежащее использование объясняется двумя причинами - наличием правового нигилизма в сознании граждан и отсутствием особого спроса на земли сельскохозяйственного назначения на большей части территории страны. Однако это, на наш взгляд, временное явление, вызванное издержками переходного периода. Земельно-правовая ответственность за ненадлежащее использование земель сельскохозяйственного назначения, установленная диспозицией земельно-правовых норм, весьма тесно связана с понятием земельно-правовой санкции (сама ответственность без санкции немыслима). Однако в юридической литературе преобладает мнение, что специфической особенностью норм земельного права является отсутствие санкций, а обеспечение данных норм является прерогативой санкций других отраслей права - гражданского, трудового, административного, уголовного и др. Такой вывод можно сделать из анализа большинства определений земельно-правовой ответственности, в которых на первый план выдвигается принудительное прекращение прав на земельный участок, которое, в свою очередь, не реализуемо без применения санкций других отраслей права. Можно сказать, такой подход, предполагающий прямую зависимость ответственности от санкции, в теории права установился довольно прочно. Можно ли однозначно согласиться с данным утверждением применительно к земельно-правовой ответственности? На наш взгляд, - нет. Дело в том, что в случае земельно-правовой ответственности санкция не может и не должна выступать в качестве ключевого земельно-правового признака юридической ответственности, то есть понятия "ответственность" и "санкция" не могут быть не только равнозначными, но и зависимыми друг от друга. Понятие "ответственность" в земельном праве представляет гораздо более широкое юридическое образование, нежели санкция. Виновного в нарушении норм земельного законодательства можно привлечь к юридической ответственности без реализации санкции, например, используя методы властного осуждения. А вот реализация санкции невозможна без ответственности, поскольку без последней необходимость наказания отпадает. Почему же санкции, являясь важнейшим элементом земельного права, не могут занимать приоритетное место при определении земельно-правовой ответственности? Вероятно, потому, что главной целью ответственности в демократическом обществе не может быть применение исключительно принуждения или угрозы принуждения. В этом смысле являются ошибочными формулировки определений земельно-правовой ответственности через принудительный правовой инструментарий. В последнее время и в России, и за рубежом выходит в свет все большее число юридических научных работ, которые однозначно утверждают правовой феномен "поощрительных" санкций. Так, известный американский теоретик права Л. Фридмэн пишет: "Слово "санкция" предусматривает нечто большее, чем наказание. Оно включает также поощрение. Положительная сторона санкций (поощрение, стимулирование) менее широко известна, потому что литература пугает криминальной стороной... Но стимулирование есть важнейшая составная часть правовой системы" <1>. Эта система сопровождается, по мнению Н. Боббио, все более частым использованием современным государством техники стимулирования, в связи с чем юридический порядок приобретает поощрительную функцию, под которой понимается действие, которое оказывает право, используя "позитивные санкции", то есть побудительные механизмы, направленные на стимулирование общественно полезных поступков <2>. Аналогичные высказывания по проблеме правовых санкций имеются и у целого ряда отечественных исследователей <3>. Поощрительные нормы в России имеют глубокие исторические корни. Так, еще в ст. 113 "Русской Правды" было установлено: "За удержание беглого холопа и извещение господина о поимке его задержавшему полагается вознаграждение от этого господина..." <4> -------------------------------- <1> Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1992. С. 172. <2> См.: Право XX века: идеи и ценности: Сб. обзоров и рефератов. М., 2001. С. 127, 129. <3> См., например: Астемиров З. А. Понятие юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. N 6. С. 63; Краснов А. В. Правовые санкции в экономической сфере: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 1999 и др. <4> Российское законодательство X - XX веков: В 9 т. Т. 1. Российское законодательство Древней Руси. М., 1984.

Следовательно, можно сделать вывод, что чем демократичнее общество, чем оно более ориентировано на гуманистические ценности и неукоснительное соблюдение основных прав и свобод личности, тем поощрительная функция санкций будет иметь большее распространение. В связи с тем, что из года в год дефицит сельскохозяйственных земель будет нарастать, стремление людей к упорядочению земельных отношений, соответственно, будет возрастать. А вместе с осознанием людьми зависимости условий их выживания от установления земельного порядка будет повышаться эффективность поощрительных санкций за счет возрастания востребованности последних. Действительно, трудно себе представить выполнение участниками земельных отношений обязательных мероприятий по охране земель под угрозой применения принудительных мер. Даже при особом желании государства такой подход трудно реализуем, поскольку охрана земель - это, прежде всего, обязанность земледельца, отражение его нравственных устоев и душевного настроя по отношению к земле. Побуждением к такому отношению может быть целый комплекс факторов: политических, социальных, экономических, экологических, психологических и т. д. Принуждение в земельно-правовой ответственности может доминировать только в крайнем случае, когда исчерпаны иные средства воздействия на земельные отношения, например, убеждение или защита и восстановление справедливых земельных отношений. Однако, как показывает многолетний опыт правоприменительной практики, применение норм уголовного или административного права в качестве правовосстановительных средств применительно к земельным отношениям оказывается малоэффективным <*>. Поэтому даже при самых злостных преступлениях, связанных с порчей земли, в большинстве случаев не дается адекватная уголовно-правовая оценка совершенным деяниям. -------------------------------- <*> См.: Авакьян С. А. Санкции в советском государственном праве // Советское государство и право. 1973. N 11. С. 29 - 30.

В заключение можно предложить следующие определения: 1) земельно-правовая санкция - определенная нормами земельного права мера государственного или общественного воздействия в сфере земельно-правовых отношений, которая применяется к нарушителю при несоблюдении требований земельного законодательства и ненадлежащем использовании земли и содержит принудительное либо поощрительное последствие; 2) земельно-правовая ответственность - признание обязанности лица, виновного в нарушении земельного законодательства, либо претерпевать соразмерные его правонарушению адекватные лишения личного или имущественного характера, либо совершать общественно полезные поступки.

Название документа