Эколого-правовые, социально-экономические и нравственные аспекты десятилетнего применения Федерального закона "Об экологической экспертизе"
(Злотникова Т. В.)
("Право и политика", 2006, N 10)
Текст документа
ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫЕ, СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И НРАВСТВЕННЫЕ
АСПЕКТЫ ДЕСЯТИЛЕТНЕГО ПРИМЕНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ"
Т. В. ЗЛОТНИКОВА
Злотникова Т. В. - доктор юридических наук, член-корреспондент Российской экологической академии, "Заслуженный эколог Российской Федерации", председатель Комитета по экологии Государственной Думы Российской Федерации 2-го созыва, заместитель начальника инспекции Счетной палаты Российской Федерации.
В перечне более чем 30 законодательных нормативных актов России, в разработке и принятии которых автор этих строк непосредственно участвовала, являясь заместителем председателя (1-й созыв), а затем председателем Комитета по экологии Государственной Думы Российской Федерации (2-й созыв), Федеральный закон "Об экологической экспертизе" (далее - Закон) занимает особое место: это был единственный проект из всего массива природоохранных законов, в авторах которого значился один депутат-разработчик. Это обстоятельство до сих пор является предметом нашей профессиональной гордости и удовлетворения, так как любому хоть немного знакомому с законотворческим процессом в парламенте России ясно, что обеспечить принятие законопроекта без участия в числе его авторов представителей всех фракций практически малореально.
Конституционные основы эколого-экспертной деятельности
Принятый в 1995 году Закон, безусловно, внес неоценимый вклад в качестве эффективной меры обеспечения конституционных прав граждан на здоровье и благоприятную окружающую среду. Он стал реальной мерой обеспечения рационального природопользования и экологической безопасности страны. Закон, безусловно, является одной из первых правовых вех в закреплении и развитии таких постулатов преамбулы и ст. 1 Основного закона Российской Федерации, как: "исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями"; "Россия есть демократическое... правовое государство". Ведь дух и буква Закона пронизаны такими основополагающими понятиями Конституции страны, как "правовой порядок", "законность", "ответственность", а "демократичность" реализуется посредством механизма проведения общественной экологической экспертизы.
Причиной же многочисленных примеров не совсем правовой и не совсем нравственной (вернее сказать - незаконной и безнравственной) реализации Закона являются не его правовые дефекты, а нравственно-экономические проблемы нашего обнищавшего и коррумпированного чиновничества, да и общества в целом.
Институт экологической экспертизы как мера охраны окружающей среды стал применяться в нашей стране за 20 лет до принятия Закона. Но только с принятием в 1991 году Закона "Об охране окружающей природной среды" эта мера стала значимой, т. е. была нормативно закреплена обязательность проведения государственной экологической экспертизы, предшествующей принятию хозяйственных решений, вместо рекомендательного характера ее заключения, как было прежде, при этом впервые была поднята планка правового регулирования государственной экологической экспертизы до уровня законодательного акта.
До выхода Закона состояние правового регулирования отношений в сфере экологической экспертизы характеризовалось определенной декларативностью требований к проведению экологической экспертизы; отсутствием норм прямого действия, разграничивающих и конкретизирующих полномочия органов государственной власти различного уровня, а также устанавливающих их взаимные обязанности и ответственность, как и права, обязанности и ответственность инициаторов хозяйственной и иной деятельности, права общественности и граждан. В этот период отсутствовали: законодательно закрепленный перечень объектов экологической экспертизы, систематизированные принципы экологической экспертизы и нормы, позволяющие их эффективно реализовать.
Кроме того, в действующем законодательстве после принятия Конституции России 1993 года отсутствовали нормы, раскрывающие конституционные права субъектов Российской Федерации, взаимная ответственность органов власти и управления на различных уровнях в сфере экологической экспертизы, механизм, обеспечивающий совместное ведение этих вопросов в Российской Федерации, как это предусмотрено ст. 72 Конституции России. Очевидно, что эти нормы должны были быть установлены именно нормативным актом на уровне закона.
Убедительный довод о существовавшей недостаточности законодательной базы государственной экологической экспертизы в России - самостоятельное, опережающее федеральное регулирование этой сферы эколого-управленческой деятельности отдельными ее субъектами в соответствии с нормами ст. 76 Конституции Российской Федерации, в частности в республиках Башкортостан, Коми, Чувашия и др.
Вето Президента и "роковые" изменения в Законе
В ряду законодательных актов природоохранного характера Закон занимает особое место: он был принят Государственной Думой через процедуру преодоления вето Президента России, набрав при этом квалифицированное большинство голосов членов парламента страны (более 300 голосов). Из всех законопроектов природоресурсной или экологической направленности, которые были ветированы, это был единственный, принятый в первоначальном варианте с помощью преодоления вето. Следует отметить, что Президентом либо Советом Федерации Российской Федерации было ветировано более десятка таких законопроектов ("Об экологической безопасности", "Об обращении с радиоактивными отходами", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О радиационной безопасности населения", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "Об особо охраняемых природных территориях", "Об охране озера Байкал", Лесной и Водный кодексы и др.).
Главной причиной вето Президента страны было желание изъять из текста Закона следующие нормы: о включении в число объектов обязательной экологической экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов федерального уровня; прямое указание в ст. 13 Закона в качестве специально уполномоченного органа в области экологической экспертизы Министерства по охране окружающей среды (Минприроды России).
Конкретное указание уполномоченного органа Минприроды России, предусмотренное в указанной статье, не было единственным прецедентом в отечественном законодательстве, что, по мнению Президента, противоречило нормам Конституционного Закона "О Правительстве Российской Федерации" и самой Конституции России. Несмотря на эти очевидные противоречия, аналогичные ссылки на ведомства, уполномоченные в той или иной сферах деятельности государства, присутствуют почти в десятке законов Российской Федерации. Так, в соответствующих законах содержатся прямые указания таких министерств, как Минобороны, МЧС, МВД, МПС и др.
Исключительно благодаря этим многочисленным прецедентам удалось убедить депутатов пойти на преодоление вето.
Следует отметить, что указанная статья Закона оказалась "роковой" для экологической безопасности страны, так как именно со споров о ее содержании и конкретном наполнении начался поэтапный путь ликвидации (точнее, планомерного уничтожения) полноценного природоохранного министерства, а затем и вообще государственного органа в России.
Именно наличие ссылки на Минприроды в Законе позволило автору этих строк обратиться с открытым письмом к Президенту России, в котором отмечено, что Указ Президента N 1176 от 14 августа 1996 года о понижении статуса природоохранного министерства до Комитета (Госкомэкологии) противоречит статьям 15 и 90 Конституции России. В данном обращении были также поставлены вопросы о необходимости восстановления статуса государственного органа управления в сфере охраны окружающей среды, т. е. восстановления Минприроды Российской Федерации. Кроме этого, мы сообщили также о намерениях обращения в Конституционный Суд по вопросу отмены противоречащего Основному закону Указа Президента России.
Однако вместо устранения указанных противоречий и восстановления статуса министерства Правительством России была срочно внесена поправка в ст. 13 Закона, которая изъяла из него наименование уже несуществующего министерства, тем самым открыв путь к дальнейшим шагам по упразднению полноценного и достаточно эффективного государственного органа, обеспечивающего государственное управление охраной окружающей среды в стране, в том числе в сфере экологической экспертизы.
Вехи социально значимых побед правоприменения Закона
Необходимо констатировать, что многие природопользователи (в данном случае вернее сказать - природоразрушители и природозагрязнители) не спешили соблюдать отдельные нормы Закона. Как ни парадоксально, но один из главных нарушителей в этом ряду - Правительство России.
Автор этих строк являлась инициатором, первопроходцем и непосредственным участником нескольких громких процессов в Верховном и Конституционном Судах Российской Федерации, выступив истцом совместно с представителями общественных организаций и несколькими тысячами граждан страны из многих регионов России. Интересы этих граждан по защите их конституционных прав на здоровье, благоприятную окружающую среду, а также по судебной защите (ст. ст. 41, 42, и 46 Конституции Российской Федерации соответственно) представлялись по доверенностям, которые были оформлены на наше имя, хотя мы не были непосредственно знакомы. Это были действительно "народные" иски, которыми мы обжаловали около 30-ти нормативных правовых актов федерального уровня (Указ Президента, постановления и распоряжения Правительства России). Причиной обжалования стало их принятие с нарушением требований ст. 11 Закона, т. е. без проведения государственной экологической экспертизы проектов этих нормативных актов, при реализации которых могло быть оказано негативное воздействие на окружающую природную среду.
Результатом этих судебных разбирательств стала отмена ряда противозаконных актов федерального уровня, касающихся как экономически ущербного, так и экологически опасного строительства высокоскоростной магистрали Санкт-Петербург - Москва, а также завода по переработке отработавшего ядерного топлива в г. Железноводск Красноярского края. Судебными решениями было отменено 24 распоряжения Правительства России, разрешивших незаконный перевод нескольких десятков тысяч гектаров лесных земель, занятых лесами 1-й группы (самые экологически значимые леса - "легкие" наших загазованных городов), в категорию "нелесные", т. е. для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом. Эти распоряжения фактически санкционировали вырубку лесов под строительство элитных коттеджей, торговых павильонов, АЗС, кемпингов, трасс, автодорог, полигонов промышленных отходов, свалок бытовых отходов и т. д. практически на всей территории страны, так как было задействовано 76 субъектов Российской Федерации.
Эти наглядные примеры показательны не только по своей экологической, а зачастую и экономической значимости, они являются показателем того, как зарождающееся в России гражданское общество может заставить власть на самом высоком уровне соблюдать экологические интересы населения, законность, а также постулат Конституции о том, что "Россия - правовое государство". Неслучайно эти значимые процессы приведены как примеры в нескольких комментариях и учебниках по различным отраслям права (конституционное, экологическое и др.) Помимо профессионального и морального удовлетворения, автор этих строк получила (как и другие участники побед) признание своего вклада от российской и зарубежной общественности (почетное звание "Зеленый человек" года, диплом и медаль "За охрану природы России", международную премию и др.).
Попытки ревизии Закона и "мертворожденные" нормы
За десятилетний период действия Закона неоднократно предпринимались попытки его ревизии, к счастью, неудавшиеся. Поводом к этому явилась все та же норма об обязательности проведения экологической экспертизы проектов нормативных правовых актов, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду, и вышеназванная практика судебных разбирательств по вопросам нарушения этой нормы.
Кроме того, действующий после вступления в силу Закона институт экологической экспертизы стал надежным эколого-правовым барьером на пути строительства крупных экологически опасных объектов, что заставило промышленных лоббистов искать механизмы его ревизии не только в целях минимизации экономических затрат и сокращения сроков разработки, согласования и утверждения проектной документации. Они инициировали внесение изменений по изъятию из Закона нормы об обязательности положительного заключения государственной экологической экспертизы, предшествующей началу строительства инвестиционных объектов. При этом предлагалось наделить Правительство России полномочиями по принятию в "исключительных случаях" решений о начале строительства "важнейших" объектов до проведения государственной экологической экспертизы.
Нетрудно представить, что такие изменения полностью нивелировали бы превентивный характер действия Закона, а точнее, аннулировали бы эффективный механизм выполнения основной задачи экологической экспертизы - предотвращение деятельности, несовместимой с требованиями экологической безопасности и с обеспечением конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Ведь "исключительными случаями" и "важнейшим" стало бы практически все строительство экологически опасных объектов. Большими усилиями, в том числе давлением экологической общественности, удалось изменить намерения депутатов, инициировавших такие радикальные и очень опасные поправки, отстояв Закон от нововведений, которые могли свести функции экологической экспертизы до процедуры экологического консультирования и благого пожелания.
К сожалению, в Законе есть нормы, которые за 10 лет его применения ни разу не исполнялись. Так, полностью игнорируется положение п. 6 ст. 11 Закона, которое относит к объектам государственной экологической экспертизы соответствующего уровня федеральные адресные инвестиционные программы (далее - ФАИП). Однако ни одна ФАИП, принимаемая ежегодно в составе бюджета страны на очередной финансовый год, даже не направлялась для проведения требуемой Законом экспертизы. К сожалению, виновником и этих нарушений является Правительство России, которое согласно нормам Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и Бюджетного кодекса Российской Федерации вносит ежегодно на рассмотрение парламента России проект закона о бюджете.
Очень редко соблюдается норма п. 1 этой же статьи в части необходимости проведения государственной экологической экспертизы проектов федеральных целевых программ (далее - ФЦП), которые принимаются на несколько лет для реализации важнейших функций государства. Только меньшая часть из них в процессе подготовки постановлений Правительства России по их утверждению была подвергнута процессу экологической экспертизы (ФЦП, связанные с ликвидацией химического оружия, обращением с радиоактивными отходами и т. д.).
Место Закона в правовой системе России
Принятие Закона в 1995 году было обусловлено необходимостью развития норм базового Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", в котором правовому регулированию экологической экспертизы был посвящен целый раздел. Причем эта мера охраны окружающей среды заняла среди прочих (экологических: нормирования, сертификации, аудита, контроля, мониторинга, а также оценки воздействия, ведения государственного кадастра природных объектов и др.) особое место. Ведь только она одна имеет превентивный характер и направлена на недопущение принятия ущербных как с экологической, так и с социально-экономической точек зрения решений (как хозяйственных, так и иных).
При принятии в 2001 - 2002 годах ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Базовый закон) законодатель также выделил самостоятельную главу, посвященную этой проблематике, однако ее наполнение качественно отличается от подходов предшествующего Базового закона. Собственно экологической экспертизе посвящена одна статья отсылочного характера (ст. 33). Еще одна статья определяет необходимость проведения в процессе разработки проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную или иную деятельность, оценки воздействия на окружающую среду (далее - ОВОС), что несомненно является более прогрессивной нормой.
К сожалению, необходимость регулирования отношений по ОВОС своевременно не нашла законодательного закрепления в Законе, как это предлагали некоторые ведущие ученые эколого-правовой науки (М. М. Бринчук и др.). Характерно, что этот недостаток отечественного законотворческого процесса нам удалось устранить в соответствующем Модельном законе одноименного названия, принятом на основе нашего Закона в качестве рекомендательного законодательного акта Межпарламентской ассамблеей стран СНГ, который был взят за основу также в законе Республики Молдова. Эти законы уже включают правовое регулирование вопросов ОВОС.
Справедливости ради следует отметить, что в Базовый закон неоднократно включались прямые указания об обязательности и превентивности положительного заключения государственной экологической экспертизы (когда это касается размещения и проектирования: строений и сооружений - ст. ст. 35, 36; ядерных установок, включая атомные станции, - ст. 40; объектов нефтяной и газовой промышленности - ст. 46; а также использования радиоактивных веществ - ст. 48 и др.), словно законодатель не был уверен в том, что без этих усилений и многократных ссылок механизм, предусмотренный Законом, может не сработать. Как показала многолетняя практика, опасения были обоснованы.
Представляют интерес с точки зрения рассмотрения роли и места Закона в системе российского экологического права и другие интерполяции вплоть до прямого дублирования его норм в тексте Базового закона. Так, ряд принципов экологической экспертизы (ст. 3 Закона) почти дословно перенесен в состав основных принципов охраны окружающей среды Базового закона, в том числе: презумпция экологической опасности планируемой деятельности; обязательность проведения государственной экологической экспертизы; обязательность ОВОС и др.
При общем существенном увеличении принципов охраны окружающей среды по сравнению с ранее действовавшим Законом 1991 года (их стало 23 вместо 7) обращает на себя внимание факт отсутствия среди них одного, но, на наш взгляд, самого главного, очень важного для обеспечения экологической безопасности принципа "приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения".
Именно этот принцип мог бы обеспечить преемственность старого и нового базовых законов, а также не декларативно, как сказано в преамбулах Закона и Базового закона, а в надежных правовых реалиях и механизмах должен был бы обеспечить конституционные права граждан России. Замена в ныне действующем Базовом законе этого основного принципа на "научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства" предопределила весь дальнейший путь деэкологизации отечественного законодательства, характерной для правотворчества последних 5 - 6 лет. Этот факт очень красноречив, хотя, к сожалению, он не единичный.
Стоит признаться, что, испугавшись достаточно агрессивных попыток пересмотра наиболее прогрессивных норм в правовом механизме эколого-экспертной деятельности и первых примеров ненадлежащего применения Закона, вернее, многочисленных фактов его неисполнения на федеральном уровне, мы прибегли к защите Закона путем приумножения дублирующих либо отсылочных норм в иных правовых актах, что на практике оказалось достаточно эффективной страховкой и защитой.
Так, в законодательные акты были включены положения об обязательности проведения государственной экологической экспертизы и необходимости наличия ее положительного заключения: Водный кодекс 1995 года - ст. 80; Градостроительный кодекс 1998 года - п. 6 ст. 28, п. 4 ст. 29 и п. 7 ст. 35; Лесной кодекс 1997 года - ст. 66; ФЗ "Об отходах производства и потребления" - ст. 10; ФЗ "Об охране озера Байкал" - ст. 6; ФЗ "Об уничтожении химического оружия" - ст. 12; ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" - ст. 13 и др.
Кроме того, аналогичная норма была включена для усиления в один из нормативных актов, который можно отнести к сфере бюджетного законодательства. Так, ст. 14 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", предусмотрено, что все инвестиционные проекты до их утверждения подлежат экологической экспертизе.
Действующий с 1997 года Уголовный кодекс (далее - УК) был принят уже после вступления в силу Закона и впервые в истории уголовного права содержит самостоятельную главу 26 "Экологические преступления", в которую включено 17 составов уголовно наказуемых деяний. К сожалению, при разработке уголовного закона в указанную главу не вошла в качестве самостоятельного состава уголовная ответственность за нарушения законодательства об экологической экспертизе, хотя такие предложения вносились. Однако подробный и расширенный комментарий к главе 26 УК (О. Л. Дубовик) предлагает для наступления уголовной ответственности в таких случаях толкование применения ст. 246 УК ("Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ") в совокупности с нормами Особенной части УК, касающимися злоупотреблений и превышений должностных полномочий.
Бесспорно, что такой механизм уголовной ответственности значительно сложнее для его реального применения, что, по-видимому, является причиной отсутствия примеров использования этого механизма в 10-летний период применения Закона, хотя поводы для этого были и они известны обществу.
Само присутствие в уголовном законе самостоятельного состава преступления, касающегося ответственности членов и председателя экспертной комиссии, а также руководителя специально уполномоченного органа в области экологической экспертизы, подписавшего приказ об ее утверждении, уже способствовало бы повышению нравственной и правовой ответственности этих участников экспертизы за потенциальные и реальные последствия их явного "брака". Кроме того, это могло бы стать барьером необоснованным, противоречащим действующему законодательству, положительным заключениям государственной экологической экспертизы по заведомо экологически опасным стройкам. Несомненно, эта мера могла бы повысить антикоррупционность самого института государственной экологической экспертизы.
Только два примера из ряда подобных фактов: строительство Ростовской АЭС и Юмагузинского водохранилища. Оба положительных заключения государственной экологической экспертизы выданы с нарушением требований нескольких природоохранных законов (Водный и Лесной кодексы, Законы "Об охране окружающей природной среды", "Об особо охраняемых природных территориях", самого Закона и др.). К сожалению, обращения общественных организаций в судебные инстанции и Генеральную прокуратуру Российской Федерации по вопросу привлечения к ответственности экспертов, подготовивших незаконное заключение экспертной комиссии, не смогли исправить ситуацию.
Роль Закона в повышении эффективности деятельности
Счетной палаты России
При ежегодных проверках использования средств федерального бюджета Счетная палата Российской Федерации уделяет повышенное внимание законности и эффективности расходов адресных инвестиционных программ и Федеральных целевых программ ("Возрождение Волги", "Охрана озера Байкал", "Отходы", "Экология и природные ресурсы России" и др.), при этом проверялось строительство крупных полигонов в Краснодарском крае, Ленинградской области, а также гидротехнических сооружений (Краснодарское, Цимлянское и Юмагузинское водохранилища). Кроме того, в последние годы осуществлено несколько международных параллельных аудитов окружающей среды, в том числе в части контроля за выполнением обязательств России, вытекающих из конвенций по защите Балтийского и Черного морей от загрязнения (Хельсинкская и Бухарестская конвенции). Указанные проверки проводились на основе договоренностей по сотрудничеству в рамках деятельности Рабочей группы по охране окружающей среды Европейской ассоциации органов государственного финансового контроля. С учетом специфики таких проверок и международных экологических аудитов Закон имеет важное значение.
Необходимо констатировать, что нами (автор этих строк была не только участником, но и руководителем этих проверок и международных аудитов) были выявлены многочисленные нарушения законодательства, в том числе в осуществлении эколого-экспертной деятельности специально уполномоченными органами федерального и регионального уровней.
Так, реализация крупного инвестиционного проекта расширения полигона токсичных отходов на действующем полигоне "Красный бор" под Санкт-Петербургом, фактически являющемся объектом нового строительства, осуществлялась с нарушением требований ст. 14 вышеуказанного Закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и нескольких норм ст. 11 Закона: вместо предусмотренной Законом государственной экологической экспертизы федерального уровня (ввиду того что полигон предусмотрен для 2-х субъектов Российской Федерации и входит в сферу международных обязательств России в рамках Хельсинкской конвенции по защите Балтийского моря от загрязнения) она проводилась на уровне субъекта. При этом данное нарушение было санкционировано самим специально уполномоченным органом в области экологической экспертизы (тогда еще Госкомэкологии России).
Подобная ситуация выявлена на инвестиционном объекте - при строительстве каскада противопаводковых сооружений на реке Лене в Республике Саха-Якутия.
Аналогичные нарушения были зафиксированы при строительстве Юмагузинского водохранилища в Башкортостане, где к "букету" нарушений 2-х указанных Законов добавились еще нарушения нескольких законов, вообще запрещающих строительство этого объекта в границах особо охраняемой природной территории.
Территориальный орган Министерства природных ресурсов (далее - МПР) по Краснодарскому краю, являясь в 2002 году специально уполномоченным органом в области экологической экспертизы, с грубым нарушением требований нескольких статей Закона и других природоохранных норм, разрешил письмом руководителя, вообще без проведения государственной экологической экспертизы, объектам ООО "Черномортранснефть" экспериментальную замену в больших объемах процесса перевалки нефти на высокотоксичный и легколетучий газовый конденсат (более высокий класс токсичности, чем нефть). Это привело к многочисленным нарушениям нескольких федеральных законов, нескольких статей Бухарестской конвенции, а также к массовым протестам жителей г. Новороссийска, вплоть до обращения к Президенту России.
В результате проведения другого международного параллельного аудита природоохранных мероприятий в бассейне р. Неман Калининградской области была приостановлена реализация Российской лигой защиты животных, в том числе за счет средств федерального бюджета, проекта Экотехнополис - а по сути незаконного (с нарушением Закона и почти десятка других федеральных законов) освоения уникальной Вислинской косы в Балтийском море на землях федерального значения (лесной фонд и земли обороны).
Характерно, что, кроме Счетной палаты Российской Федерации, ни одно ведомство (в первую очередь Генеральная прокуратура России и МПР, а теперь и два надзорных органа в сфере охраны природы и окружающей среды) не обращают на подобные вопиющие факты нарушений, которые порой сами и санкционируют, должного внимания.
Эти и подобные нарушения позволяют Счетной палате делать выводы о незаконном, неэффективном, а нередко и нецелевом использовании государственных средств инвестиционного характера, что служит основанием требований к МПР и другим государственным заказчикам бюджетных средств устранения выявленных нарушений. Таким образом, Закон способствует повышению эффективности и действенности высшего органа государственного финансового контроля страны, особенно в части проведения Счетной палатой таких специфических проверок и международных аудитов.
Последствия административной реформы
В научных публикациях эколого-правовой направленности и в других экологических изданиях уже были неоднократно высказаны опасения о возможных негативных тенденциях, связанных с созданием в 2004 году в результате административной реформы двух специально уполномоченных органов в области экологической экспертизы, однако нельзя ограничиться только констатацией этого факта как негативного.
С правовой точки зрения напрашивается неутешительный вывод (автору, как юристу-экологу, это очевидно) о противоречивости и даже антиконституционности такого государственного решения. Оба Постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года (N 400 и N 401), утвердившие Положения о федеральных службах (Росприроднадзор и Ростехнадзор), противоречат ст. 7 Закона, четко определяющей полномочия одного специально уполномоченного органа, а не двух, что следует из указанных Постановлений. Это противоречит также ст. 1 Базового закона, относящей к объектам окружающей среды и природные объекты, что предопределяет невозможность их искусственного разграничения по разным сферам компетенции. Таким образом, в результате административной реформы, призванной сократить расходы на государственное управление и повысить эффективность исполнительной власти федерального уровня, приняты ошибочные, не основанные на законах, противоречащие Конституции Российской Федерации (ст. 15) решения с прямо противоположным ожидаемому результатом и с большими негативными эколого-экономическими последствиями.
Так, теперь в отдельных регионах требуют от объектов экспертизы предоставления материалов одновременно на рассмотрение двумя специально уполномоченными органами, в других случаях - объекты экспертизы сами выбирают себе место ее проведения в зависимости от того, где легче и экономичнее получить ее положительное заключение. Следствием такого непродуманного решения уже является не только определенная дискредитация правового института экологической экспертизы, но и невозможность его эффективного применения и соблюдения, а также потенциально опасные в масштабах страны экологические последствия.
Если бы в России был реализован механизм экспертизы на антикоррупционность принимаемых решений, то, уверены, административная реформа в части наделения полномочиями в области экологической экспертизы 2-х ведомств ее бы не прошла.
Нововведения Градостроительного кодекса Российской
Федерации, или Новые "разборки" в конституционном суде
Хотелось надеяться, что отмеченные выше негативные тенденции не станут для Закона (как, впрочем, и для интересов экологической безопасности страны) роковыми и он будет действовать еще не одно десятилетие, надежно и реально обеспечивая конституционные права Россиян на благоприятную окружающую среду, здоровье и саму жизнь.
Однако жизнь, особенно в нынешней Государственной Думе Российской Федерации, вносит существенные коррективы. Оказывается, в России, несмотря на то что она провозглашена Конституцией страны правовым государством, возможно только одним пунктом только одной из статей только одного закона практически полностью дезавуировать другой закон, а вернее, просто отменить действие Закона, т. е. всего института государственной экологической экспертизы в части объектов капитального строительства.
Так, п. 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации фактически отменяет проведение экологической экспертизы на объекты капитального строительства, т. е. по существу на любые экологически опасные "новостройки". В этом пункте, который вводится в действие с 1 января 2007 года, буквально сказано: "Не допускается проведение государственных экспертиз проектной документации, за исключением таких экспертиз, предусмотренных настоящей статьей". Статья же предусматривает проведение государственных экспертиз проектной документации при строительстве и реконструкции даже не всех объектов капитального строительства (поименовано множество исключений, касающихся жилищного строительства).
В скором времени, полагаясь на эти нормы, можно будет, например, без всяких экспертиз в прибрежной (даже в береговой!) полосе, допустим, Черного моря построить 2-этажный жилой дом общей площадью до 1500 кв. м. и использовать его под частную гостиницу. (Кстати, пример не гипотетический, такие факты даже при отсутствии таких норм уже носили массовый характер, что было выявлено Счетной палатой Российской Федерации при проведении упомянутых выше международных экологических аудитов.)
Нетрудно представить, какая перспектива ожидает прибрежные и водоохранные зоны иных водоемов, заповедники и другие особо охраняемые природные территории, экологически значимые леса 1-й группы и т. д.
При этом никакая экологическая общественность, никакие прокуратуры и суды не смогут такие стройки запретить, так как ст. 4 нового Градостроительного кодекса, во-первых, провозглашает его приоритет в градостроительных отношениях, а во-вторых, определяет: "К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды... если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности".
К этому нужно добавить, что согласно ст. 2 этого же Кодекса первым (главным) принципом осуществления градостроительной деятельности провозглашено "обеспечение устойчивого развития территорий", а вторым - "обеспечение сбалансированного учета экологических факторов". Легко представить, как будет "балансировать" и как будет "учитываться" экологический фактор при осуществлении градостроительной деятельности, а также каковы будут в ближайшее время катастрофические экологические последствия от такого "обеспечения устойчивого развития".
Таким образом, в скором времени в законодательстве Российской Федерации в части проведения государственной экологической экспертизы будут параллельно "сосуществовать" две взаимоисключающие нормы.
Не нужна богатая фантазия, чтобы догадаться, какая из них будет более жизнеспособной, как и то, кому это выгодно.
Удивляет даже не то, что эта статья появилась в Градостроительном кодексе Российской Федерации, а то, что такую антиконституционную, антиэкологическую норму пропустили в закон все: и комитет по экологии Госдумы, и правовые департаменты Госдумы и Совета Федерации, и Правовое управление Президента, да и сам Президент Российской Федерации.
Непонятно, почему молчит Генеральная прокуратура, дремлют общественные организации (хотелось бы ошибиться!). По-видимому, первые крики "Караул!" начнутся тогда, когда появятся реальные последствия этого нововведения.
Чтобы не дожидаться этого, необходимо обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с новым иском. При умелой постановке проблемы мы (экологи, граждане России, верховенство Конституции, правовое государство) выиграем, только времени уже остается немного.
Вместо эпилога
Пока готовилась эта публикация, депутаты Государственной Думы Российской Федерации под занавес весенней сессии (7 июля с. г.) вновь сделали экологам и населению всей страны очередной антиэкологический "подарок".
Депутатами Государственной Думы М. Л. Шаккумом, А. Е. Хинштейном и др. внесен в качестве законодательной инициативы проект Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (далее - Законопроект).
По своей сути это еще более "убийственные" для национальной безопасности страны (в особенности для экологической и санитарно-эпидемиологической ее составляющих), для сохранения ее природных ресурсов изменения в три десятка действующих законов (включая 6 кодифицированных актов), в том числе с целью приведения их в соответствие с упомянутой ст. 49 Градостроительного кодекса.
В пояснительной записке к Законопроекту указано, что он направлен на устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, а также на совершенствование механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства.
В то же время этот Законопроект предполагает внесение изменений в значительное число Федеральных законов, в том числе "Об экологической экспертизе", "Об охране окружающей среды", "Об исключительной экономической зоне", "О континентальном шельфе", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", "Об уничтожении химического оружия", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и ряд других, явно не имеющих прямого отношения к строительству жилья, где никакая градостроительная деятельность осуществляться в принципе не может.
При этом не нужно быть юристом, чтобы увидеть, что тема реализации Национального проекта "Доступное жилье" используется авторами только как "фантик" для опасных, "революционных" изменений, касающихся всякого нового строительства и реконструкции объектов капитального строительства.
Из всех указанных Законов, а также из еще более десятка законов исключаются нормы, устанавливающие необходимость проведения государственной экологической экспертизы.
Фактически принятие Законопроекта повлечет за собой ликвидацию института государственной экологической экспертизы при строительстве любых объектов, способных оказать значительное воздействие на состояние окружающей среды и здоровье населения.
Так, часть 3 статьи 27 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" предлагается изложить в следующей редакции: "Предметом государственной экологической экспертизы должны быть проекты государственных программ и планов, предплановая документация, относящиеся к изучению и промыслу живых ресурсов, разведке и разработке неживых ресурсов, созданию и использованию искусственных островов, установок и сооружений, подводных кабелей и трубопроводов, за исключением проектов документов в области градостроительной деятельности, перечень, порядок проведения государственной и негосударственной экспертизы которых, в том числе в части установления соответствия таких проектов экологическим требованиям, содержащимся в технических регламентах, определяется Градостроительным кодексом Российской Федерации". Таким образом, с учетом изложенного в предыдущей главе, фактически экологическая экспертиза заменяется строительной экспертизой проектной документации, которую к тому же будет осуществлять новый орган строительного надзора. Аналогичные изменения авторы предлагают внести в ряд вышеназванных Федеральных законов.
Данный Законопроект противоречит Конституции Российской Федерации и большому количеству федеральных законов, разработан в нарушение норм юридической техники. Его принятие повлечет за собой ограничение ряда конституционных и законодательно закрепленных прав граждан и юридических лиц по следующим причинам.
В соответствии со статьей 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии.
Как следует из преамбулы Закона, законодательство об экологической экспертизе направлено на реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. В соответствии со статьей 3 Закона экологическая экспертиза основывается на принципах презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы.
Законопроект не предполагает отмену этих норм, следовательно, они будут продолжать действовать, т. е. в законодательстве вновь предусмотрено наличие взаимоисключающих, противоречащих друг другу норм.
Практически все статьи Законопроекта, предполагающие отмену государственной экологической экспертизы отдельных объектов, противоречат указанным нормам Закона, а следовательно, и Конституции.
Таким образом, принятие Законопроекта приведет к массовым правовым коллизиям и разночтениям в правоприменительной практике.
Законопроект предлагает в определении экологической экспертизы слова "намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям" заменить словами "объектов экологической экспертизы экологическим требованиям, содержащимся в технических регламентах".
В настоящее время отсутствуют технические регламенты, устанавливающие экологические требования. То есть, в Законопроекте содержится норма, отсылающая к нормативным правовым актам, которые еще не приняты.
Это является нарушением норм юридической техники и повлечет за собой необоснованное сужение области применения законодательных норм, касающихся проведения экологической экспертизы.
Законопроектом предполагается исключить из перечня объектов экологической экспертизы, определенных действующей редакцией Закона, следующие объекты государственной экологической экспертизы:
1) федерального уровня:
- проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
- проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации;
- проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;
- технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которые превышает пятьсот тысяч долларов;
- документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные;
- иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации;
2) регионального уровня:
- проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил субъектов Российской Федерации;
- проекты инвестиционных программ субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
3) все виды градостроительной документации, в том числе:
- схемы и проекты районной планировки административно-территориальных образований;
- генеральные планы городов, других поселений и их систем;
- проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений;
- генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления, а также селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон;
- проекты детальной планировки общественного центра, жилых районов, магистралей городов;
- проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений;
- технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной деятельности, находящихся в ведении Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которые не превышает пятисот тысяч долларов;
- иные виды документации, которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность и реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территории субъекта Российской Федерации.
Помимо этого, из перечня объектов экологической экспертизы предлагается исключить проекты документов территориального планирования, документацию по планировке территорий, проектную документацию, а также проекты индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании лесоустроительной документации, прошедшей государственную экологическую экспертизу, на основании документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной организации.
Фактически из объектов экспертизы исключается вся плановая, предпроектная и проектная документация на любые виды деятельности, за исключением трансграничных объектов и некоторых объектов, связанных с использованием природных ресурсов.
Это означает, что в случае принятия Законопроекта никакой превентивной оценки экологической безопасности указанных объектов осуществляться не будет.
Помимо этого, граждане и общественные объединения будут лишены возможности реализовать предусмотренные Федеральными законами права, такие как общественное обсуждение объектов экологической экспертизы (статья 14 Закона), проведение общественной экологической экспертизы (статья 12 Базового закона и статья 19 Закона), направление федеральному органу исполнительной власти и его территориальным органам в области экологической экспертизы аргументированных предложений по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности (статья 19 Закона), участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан (статья 12 Базового закона).
Таким образом, граждане и общественные объединения могут быть лишены конституционного права на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также законодательно закрепленного права на участие в принятии экологически значимых решений. Законопроектом предполагается исключение из текста статьи 32 Базового закона нормы об обязательности проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе предынвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.
Процедура оценки воздействия на окружающую среду, как было обозначено выше - ОВОС, - единственный законодательно закрепленный и нормативно обеспеченный механизм реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также прав общественных объединений на участие в принятии экологически значимых решений.
Помимо этого, обязательность проведения ОВОС наряду с экологической экспертизой обеспечивает разработку заказчиком (инвестором) хозяйственной и иной деятельности природоохранных мероприятий и мер по снижению воздействия на окружающую среду при разработке предпроектной и проектной документации.
Следует также отметить, что законодательство большинства развитых стран мира (в первую очередь - стран Евросоюза) совершенствуется путем модернизации норм, касающихся оценки воздействия на окружающую среду, расширения перечня объектов, для которых ее проведение обязательно. Фактический отказ от данного механизма в российском законодательстве является отказом от общепринятых мировых норм в этой сфере.
В статью 65 "Государственный экологический контроль" Базового закона предлагается включить пункт следующего содержания:
"Если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, то государственный экологический контроль осуществляется в рамках государственного строительного надзора должностными лицами органов государственного строительного надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности".
Фактически это означает, что при строительстве любых объектов (поскольку государственный строительный надзор должен осуществляться за любыми объектами строительства) не может быть осуществлен экологический контроль.
Кроме того, Законопроект предполагает исключить из объектов, для которых обязательно санитарно-эпидемиологическое заключение, проекты строительства объектов.
В соответствии с преамбулой Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" он направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
В связи с тем что проекты строительства объектов являются основными обязательными нормативно-техническими документами, по которым осуществляется строительство любых объектов, данный пункт Законопроекта повлечет за собой нарушение указанных конституционных норм.
Предполагается также исключить из текста Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" норму об обязательности санитарно-эпидемиологических заключений для утверждения норм проектирования и проектной документации о планировке и застройке городских и сельских поселений, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации объектов, предоставления земельных участков под строительство, а также ввода в эксплуатацию построенных и реконструированных объектов.
В статью 44 "Государственный санитарно-эпидемиологический надзор" предлагается включить пункт следующего содержания:
"Если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется в рамках государственного строительного надзора должностными лицами органов государственного строительного надзора в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности Российской Федерации".
Фактически это означает, что при строительстве любых объектов (поскольку государственный строительный надзор должен осуществляться за любыми объектами строительства) не может быть осуществлен санитарно-эпидемиологический надзор. При этом органы государственного строительного надзора осуществляют надзор в первую очередь за соблюдением строительных норм и правил, которые в подавляющем большинстве не содержат требований в области охраны окружающей среды и здоровья населения.
Таким образом, большинство объектов хозяйственной деятельности не будут проходить проверку в этой сфере, что также противоречит Конституции Российской Федерации.
Не менее опасные по своим радиационно-экологическим последствиям изменения предусмотрены в статью 26 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", согласно которой "проектная документация объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, объектов обороны и безопасности подлежит государственной экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности".
В соответствии с действующей редакцией этой же статьи в случае необходимости экспертиза предполагаемых для реализации проектов и решений по объектам производственного и социального назначения и процессам, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций или могут влиять на обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, может проводиться общественными объединениями и независимыми экспертами, а также специалистами международных экспертных организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В редакции Законопроекта эта норма исключается, то есть граждане и общественные объединения лишаются права на проведение (или организацию) независимой экспертизы процессов, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций.
Существенные изменения внесены также в Градостроительный кодекс и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в Федеральные законы: "Об основах охраны труда в Российской Федерации", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Отдельного анализа заслуживают не менее радикальные и опасные по своим негативным экологическим последствиям изменения в блок земельного законодательства: Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральные законы "О государственном земельном кадастре", "О землеустройстве", "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", "О мелиорации земель", "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Только один пример: статьей 42 Законопроекта предлагается Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" дополнить статьей 3.2. следующего содержания:
"Проект черты населенного пункта подлежит согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в случае, если в результате установления или изменения черты населенного пункта предполагается изменение границ земель лесного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границ земель обороны и безопасности, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, границ территорий объектов культурного наследия федерального значения... границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения". Нетрудно предугадать, как быстро, в случае принятия этого предложения, в России пойдут под топор самые экологически значимые леса 1-й группы (принятый во 2-м чтении новый вариант Лесного кодекса, если не будет исправлен, тоже будет способствовать этому), а размеры особо охраняемых природных территорий будут, как "шагреневая кожа", уменьшаться. Тогда сотни таких уникальных природных объектов, как Вислинская коса, не смогут быть защищены.
В ряд действующих законов также внесены изменения: Жилищный и Трудовой кодексы Российской Федерации, Федеральный законы "Об электроэнергетике", "О пожарной безопасности", "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации".
Формат статьи не позволяет даже поверхностно исследовать все предлагаемые изменения в три десятка законов, но очевидно одно: в случае принятия хотя бы малой части внесенных изменений придется смириться с тем, что:
- конституционные права граждан на благоприятную окружающую среду и на здоровье не смогут быть обеспечены;
- государственная политика в области экологии и охраны здоровья населения (ст. 114 Конституции России) и Приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности (Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 N 1225-р) Правительством Российской Федерации не смогут быть реализованы;
- национальный проект по демографии не сможет достичь поставленной цели даже при многократном увеличении финансирования.
Следовательно, даже очень неглубокий анализ антиэкологической составляющей Законопроекта позволяет гражданскому обществу страны, если оно у нас есть, использовать все доступные средства для борьбы и недопущения принятия Законопроекта.
Для этого необходимо, во-первых, ускорить вышеупомянутое обращение граждан страны в Конституционный Суд Российской Федерации, во-вторых, необходимо инициировать в качестве альтернативного законопроекта внесение в Государственную Думу Российской Федерации изменений в Градостроительный кодекс в целях изъятия норм ст. 49, противоречащих интересам национальной безопасности и конституционных прав граждан и послуживших основанием внесения Законопроекта, в-третьих, необходимо (пока эта норма действует) провести общественную экологическую экспертизу внесенного Законопроекта с целью недопущения его принятия.
Комплекс таких мер наряду с мощным неприятием и протестом со стороны научной и экологической общественности, как и всего гражданского общества, может позволить повернуть вспять уже запущенную машину по принятию роковых изменений.
Название документа