Экологический референдум в России: вчера и сегодня

ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ РЕФЕРЕНДУМ В РОССИИ: ВЧЕРА И СЕГОДНЯ

Н. В. ФЕДОТКИНА

В деле охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности населения важное место занимает институт референдумов по экологически значимым проектам. В правовом государстве и демократическом обществе референдум является высшей формой выражения воли народа <*>. -------------------------------- <*> Боголюбов С. А. Референдумы по экологически значимым проектам. М.: Центр экологической политики России, 1998.

В последние годы все чаще ученые и политические деятели отмечают тенденцию ограничения экологических прав граждан посредством изменения законодательства в интересах корпоративных и узковедомственных групп. Защита экологических прав оказывается тесно связанной с развитием демократических институтов, гражданского общества в целом. Эти вопросы, как наиболее актуальные, были вынесены на Всероссийскую электронную конференцию "Зеленое движение и гражданское общество", проведенную Центром экологической политики России. На конференции, в частности, отмечалась возрастающая роль института экологического референдума в системе экологических прав граждан. Это один из самых трудоемких, но и самый эффективный способ участия населения в принятии решений. К такому референдуму экологическая общественность прибегает лишь в крайних случаях, когда не принесли результатов все другие попытки воспрепятствовать реализации экологически опасных проектов. На экологический референдум выносятся вопросы, решение которых связано с оказанием воздействия на состояние природных объектов, комплексов, систем или окружающей природной среды в целом, нарушающего или ущемляющего экологические права граждан. Институт экологического референдума появился еще в СССР. В результате регионального референдума 1989 г. принят десятилетний мораторий на строительство АЭС в Республике Коми. Через год на референдуме в Воронеже принято решение об остановке строительства аналогичного объекта, а в следующем, 1991 г., такое же решение принято по результатам референдума в Челябинске. Эти и последующие референдумы по экологически значимым вопросам были направлены против объектов ядерной энергетики. Последующее реформирование законодательной базы было направлено не на развитие общественного участия в принятии экологически значимых решений и экологического референдума как одной из его форм, а на его частичное ограничение. Основополагающим положением по описываемому вопросу является норма ст. 3 Конституции РФ, провозглашающая референдум наравне со свободными выборами высшим непосредственным выражением власти народа. Наиболее важными Федеральными законами, направленными на регулирование данного института, являются Законы "О референдуме Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумах граждан Российской Федерации". Для обсуждения экологически значимых проблем первостепенное значение имеет Федеральный закон "Об охране окружающей среды", содержащий ряд норм, регулирующих право граждан на проведение экологического референдума, закрепленных в ст. 3, 11, ч. 2 ст. 13, ст. 35. Кроме того, нормативной основой участия граждан в принятии экологически значимых решений служат: - Конституция РФ (ст. 32, 42, 58, 71, 72); - Земельный кодекс РФ (ст. 1 и 31); - Градостроительный кодекс РФ (ст. 3, 7, 18, 23); - Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ст. 8); - Федеральный закон "Об экологической экспертизе" (глава IV, ст. 3, 7 - 9, 14); - Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" (ст. 26 и 29); - Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" (ст. 13); - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 3 и 26). Данную нормативную базу дополняют законы и иные нормативные правовые акты по вопросам референдумов, принятые в субъектах Федерации, а также отдельные нормы конституций и уставов субъектов Федерации. Из подзаконных актов следует особо выделить Положение об оценке воздействия хозяйственной и иной намечаемой деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. На сегодняшний день мы имеем обширную практику подготовки и проведения референдумов по экологически значимым проблемам. В Российской Федерации было инициировано 29 природоохранных референдумов. Анализ попыток инициирования таких референдумов представляет определенный интерес как с точки зрения актуальности выносимого на них вопроса, так и с точки зрения показателя гражданской активности, понимания населением актуальности экологических проблем. Исследуемые материалы возможно классифицировать по различным критериям. Во-первых, по уровню проведения референдумы подразделяются на федеральные, региональные и местные (муниципальные). Данная классификация позволяет опираться на законодательную базу соответствующего уровня, но не дает возможности проследить становление института в целом. Во-вторых, по вопросам, выносимым на референдум. На референдум преимущественно выносились вопросы развития атомной энергетики и обеспечения радиационной безопасности, в том числе ввоза и переработки ядерных отходов, а также вопросы природопользования, охраны особо ценных территорий и зеленых насаждений. В-третьих, по хронологии, что позволяет проследить пики гражданской активности и возможность их соотнесения с реакцией на них властных структур. Кроме перечисленных выше возможны и другие классификации, например по результативности, по источнику инициирования, по участию различных общественных организаций, политических партий и т. д. Каждая классификация имеет как свои преимущества, так и недостатки. Рассмотрим историю экологического референдума в Российской Федерации с нескольких точек зрения, сочетая различные способы классификации. Если брать за основу классификацию по уровням, то на федеральном уровне имела место единственная попытка проведения всероссийского природоохранного референдума в 2000 г. Для данного референдума было характерно сочетание публичных экологических интересов граждан с интересами ведомственными, пик гражданской активности и усиленное противостояние властей. На референдум было вынесено три вопроса: 1) "Вы за запрет ввоза из других государств на территорию России радиоактивных материалов на хранение, захоронение или переработку?"; 2) "Вы за то, чтобы в России был федеральный государственный орган по охране окружающей среды, отдельный как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами?"; 3) "Вы за то, чтобы в России была юридически самостоятельная государственная служба?". Усилиями граждан и общественных организаций в 62 субъектах Федерации было собрано 2490042 подписи в поддержку референдума. ЦИК РФ было отказано в проведении референдума по причине признания недействительными 616826 подписей. Обращение представителей инициативной группы в Верховный Суд РФ о признании незаконным решения ЦИК РФ не дало желаемого результата. Верховный Суд оставил жалобу без удовлетворения. Позднее были приняты поправки к Закону РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (ст. 50), разрешающие ввоз отработанного ядерного топлива. Кроме того, внесены соответствующие изменения в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" и принят Федеральный закон "О социальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территорий". Нельзя не согласиться с М. И. Васильевой, которая отмечает, что эта ситуация хорошо иллюстрирует современное состояние реализации публичных экологических интересов в России, когда интересы государства (ведомства, группы лиц) резко разошлись с интересами общества, когда государство приняло решение, заведомо и прямо противоречащее воле почти всего населения страны <*>. -------------------------------- <*> Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 336.

Несмотря на явное противостояние властей, с начала 90-х годов мы имеем обширную практику организации и проведения референдумов по экологически значимым проблемам в различных субъектах Федерации. Препятствия на пути проведения референдумов возникали на различных этапах: - на этапе регистрации инициативной группы (1997 г. - попытка организации референдума по поводу строительства высокоскоростной магистрали "Санкт-Петербург - Москва" в Тверской области; 1999 г. - попытка организации референдума по вопросу строительства Ростовской АЭС в Ростовской области; 2003 г. - попытка организации референдума по вопросу размещения ядерных объектов на территории Тамбовской области и др.); - на этапе назначения референдума представительным органом власти (1997 г. - попытка организации референдума по вопросу строительства завода в Красноярском крае); - на этапе проверки собранных подписей избиркомом (2001 г. - попытка организации референдума по вопросу размещения на территории Красноярского края новых объектов хранения, переработки и захоронения отработавшего ядерного топлива); - отмена судом уже назначенного референдума (1997 г. - попытка организации референдума по вопросу строительства комплекса по утилизации ракетных двигателей твердого топлива в Перми и др.); - аннулирование результатов уже состоявшихся референдумов (1993 г. - референдум по вопросу строительства Костромской АЭС в Костромской области; 1999 г. - референдум по вопросу строительства комплекса по разборке ракет и утилизации их двигателей (КУРДТТ) в Воткинске Республики Удмуртия). В практике проведения референдумов неоднократно встречались случаи, когда состоявшиеся и никем не обжалованные референдумы не достигали своей цели; их результаты всячески игнорировались органами власти и предпринимателями, а потому не оказывали никакого влияния на реализацию проектов (1993 г. - референдум по вопросу строительства пятого и шестого энергоблоков Балаковской АЭС в Саратовской области; 1995 г. - референдум по вопросу добычи шунгита в Республике Карелия и др.). Оценивая сложившуюся ситуацию, О. Блатова отмечает, что можно высказать сомнение в действенности использовавшихся методов отстаивания гражданами своих прав. В условиях абсолютно подконтрольной судебной системы, всевластия ведомств и частных финансовых и промышленных структур, при отсутствии возможности осуществления избирателями контроля над своими избранниками во властных органах нельзя добиться осуществления своих прав выработанными этой же системой методами. Решающую роль играют не законы, а чьи-то интересы, подкрепленные материальными и финансовыми благами и выгодами <*>. -------------------------------- <*> Блатова О. Уроки экологических референдумов в России // Экология и права человека. 2004. N 1270.

При дискуссионности некоторых излишне категоричных положений трудно не согласиться с отдельными доводами автора. Несмотря на большое количество попыток инициировать референдум, не достигших своего результата, референдум по-прежнему остается важным инструментом в решении экологически значимых проблем. Интересна в связи с этим попытка организации референдума "о городских зеленых насаждениях" в Москве в 1998 г., когда само вынесение вопроса на референдум явилось катализатором принятия решения. Московская городская избирательная комиссия отказала представителям инициативной группы граждан в регистрации, но по решению Московского городского суда данное решение было признано незаконным. В ходе подготовке референдума между правительством Москвы, инициативной группой по проведению референдума в защиту зеленых насаждений Москвы и российским отделением Международной организации ГРИНПИС было подписано соглашение о разработке проекта закона г. Москвы, устанавливающего жесткие меры по сохранению зеленых насаждений в столице. Данный закон был разработан и принят <*>. -------------------------------- <*> Омельченко А. "Зеленый" закон или закон для "зеленых"? // Культура. 1998. N 26 (7137).

Поддержка инициативы экологической общественности администрацией субъекта Федерации либо муниципальной властью обеспечивает проведение референдума; в случае же отсутствия такой поддержки подготовка референдума затягивается, сталкивается с рядом организационных и других трудностей. С этой точки зрения показательна история двух референдумов против строительства морского порта в г. Геленджик. Первая попытка провести референдум состоялась в 1998 г., но по причине низкой явки жителей (48,6%) референдум был признан несостоявшимся. Активно начавшиеся работы по строительству порта были временно заморожены во многом благодаря позиции нового главы города и депутатов городского Совета. В начале февраля 2000 г. принято решение о проведении второго референдума по вопросу строительства порта. Референдум состоялся, явка составила 65%, а 88,76% избирателей высказались против строительства грузового порта. Принятое на референдуме решение было выполнено <*>. -------------------------------- <*> Абрамович Л. Д. Референдум в Геленджике: горожане сказали "нет" строительству порта // Экосводка N 13 (138) от 4 апреля 2000 г.

Фактически каждый референдум инициировался в рамках мощного протестного общественного движения, т. е. он был лишь одной из форм коллективных действий и сопровождался множеством обращений в суды, письмами протеста и др. Иными словами, в большинстве случаев референдум являлся лишь одним из механизмов принятия экологически значимых решений. Согласно законодательству референдум представляет собой возможность для эффективного общественного участия: через свободное волеизъявление на референдуме возможно изменить черты конфликтного проекта или не допустить его реализацию. Формально решение, принятое на референдуме, обязательно для исполнения. Однако противоборствующие общественности бизнес - и государственные структуры за время, прошедшее с момента проведения первых успешных референдумов, разработали стратегии противодействия инициативам общественности. Яркой иллюстрацией может служить прошедший в мае 2005 г. референдум в Калининградской области. Крупные нефтяные компании - ЗАО "Московская производственная база" (дочернее предприятие ООО "Енисейнефть") и ЗАО "Балтнафта" (дочернее предприятие ОАО "Татнефть") - приняли решение построить терминалы по перевалке нефтепродуктов в черте города Светлого <*>. -------------------------------- <*> Королева А. Калининград: сага об экологическом референдуме // Экология и права человека. 2005.

Референдум был признан несостоявшимся, поскольку явка составила 48,5%. При этом 97,89% явившихся высказались против строительства нефтеперевалочных баз. Несмотря на формальный результат референдума по вопросам размещения в г. Светлом Калининградской области двух нефтетерминалов, городские власти обещали учесть мнение горожан при дальнейшем рассмотрении вопроса о строительстве. Еще один пример. В 2004 г. в результате проведенного регионального экологического референдума и обстоятельной общественной экспертизы, организованной "Зеленым миром" (г. Сосновый Бор), правительство Ленинградской области отказалось от строительства Сосновоборского алюминиевого завода в Кингесепском районе. Рассмотренные примеры референдумов показывают возможность и действенность данной формы общественного участия в принятии экологически значимых решений. С 1997 г. резко возросло число таких референдумов, расширились региональный охват и тематика вопросов, выносящихся на них. Подобная тенденция является показателем роста гражданской активности. Действия по организации референдума требуют не только детального знания законодательства, но и больших временных, организационных и финансовых затрат. Среди негативных причин можно назвать имеющиеся случаи затягивания процедур референдума, попытки бизнеса и некоторых государственных структур манипулировать общественностью, сужение законодательных рамок для гражданского участия. Первостепенная задача в сложившейся ситуации - организация надлежащего применения действующего экологического законодательства, проведение разъяснительной работы среди населения, активное вовлечение граждан и общественных объединений в управление охраной окружающей среды, разделение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов, усиление государственного и муниципального экологического контроля в части выполнения законодательства собственниками природных ресурсов.

Название документа