Законодательство о водных биоресурсах

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ВОДНЫХ БИОРЕСУРСАХ

Д. О. СИВАКОВ

Сиваков Д. О., научный сотрудник ИЗиСП при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.

В настоящее время важным направлением развития экологического права России является создание законодательства о биоресурсах. С 90-х гг. рыбное хозяйство регламентируется несколькими Федеральными законами, которые утверждают платность пользования водными биоресурсами и допускают состязательную основу подобного природопользования. Речь идет о Законах "О животном мире" 1995 г., "О континентальном шельфе Российской Федерации" 1995 г., "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" 1998 г., "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" 1998 г. Но каждый из них решает вопросы рыбного хозяйства со своих позиций. Из-за этой разобщенности не был выработан концептуальный правовой подход к регулированию отношений в области водных биоресурсов <1>. -------------------------------- <1> См. подробнее: Сиваков Д. О. Вопросы правового регулирования рыбохозяйственной деятельности на внутренних водных объектах // Право и экономика. 2004. N 6. С. 65 - 70.

Наконец, после 10 лет подготовки был принят Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". В нем была заложена единая основа правового регулирования отношений в области водных биоресурсов. Это позволит обновить правовую базу в этой области, избавиться от взаимных противоречий в действующей правовой базе и отменить многие устаревшие акты. Важным достоинством названного Закона является то обстоятельство, что впервые институт договоров пользования рыбопромысловыми участками вошел в содержание федерального закона. Раньше его нормы ютились в различных и нередко устарелых подзаконных актах, теперь же они получили и более "высокий" статус. Федеральный закон (ст. 39 - 41) предусматривает основания заключения договора, его предмет и основные условия. При этом договорные обязательства в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов регулируются гражданским законодательством. Аналогичная правовая норма имеется и в Водном кодексе РФ 1995 г. (далее - ВК РФ), регулирующем сопредельные водные отношения. Вместе с тем в отличие от ВК РФ Закон не содержит положения о том, что гражданское законодательство действует лишь после специального законодательства, т. е. во "вторую очередь". Это является определенным упущением Закона и может привести к неоправданно широкому применению гражданского права в области природопользования. Одним из ключевых понятий Закона является понятие рыбопромыслового участка (ст. 18). Именно рыбопромысловый участок является предметом указанных договоров. Он состоит из всей акватории водного объекта (либо ее части) и прибрежной полосы суши. Таким образом, данное понятие приближается к понятию рыбохозяйственного водного объекта. Однако, по ВК РФ данные поверхностные водные объекты включают в себя не только водную толщу и берег, но и дно. Рассматриваемый Закон не предусматривает таких договорных форм, как аренда и концессия рыбопромыслового участка. Данные правовые механизмы бытовали в прошлом (нэп, до революции 1917 г.), но при разработке Закона их не предусмотрели <2>. Это может вызвать даже непонимание: ведь есть же аренда и концессия в сфере лесного хозяйства. Есть также официально объявленное стремление государства обеспечить стабильность и долгосрочность частных инвестиций в области рыбного хозяйства. Причины кроются в том, что аренда рыбопромысловых участков, по сути дела, есть аренда водных объектов. В свою очередь, аренда водных объектов может быть предусмотрена лишь водным законодательством. Она будет предусматриваться отдельным федеральным законом (ст. 41 ВК РФ). Ввиду отсутствия последнего пока нет юридических оснований для аренды рыбохозяйственных водных объектов и, значит, рыбопромысловых участков. -------------------------------- <2> Об иностранных концессиях в области рыбного хозяйства см. сб.: Иностранные концессии в отечественном рыбном хозяйстве (1920 - 30 гг.): Документы и материалы. Серия "Отечественный опыт концессий". Т. 1 / Под ред. проф. М. М. Загорулько и др. М., 2003. 392 с.

В свою очередь, рыбопромысловая концессия может быть предусмотрена в готовящихся законопроектах по концессиям или же по промысловому рыболовству. Сложным вопросом является соотношение названного Закона о водных биоресурсах с рамочным по своему характеру Законом "О животном мире". На первый взгляд, Закон о водных биоресурсах соотносится с Законом о животном мире как частное и общее. Но данное утверждение лишь отчасти верное: водные биоресурсы понимаются не только как водные животные, но и как водоросли и иные водные растения (ст. 1 названного Закона). Поэтому отношения по использованию и охране водных растений "не подпадают" под действие Закона о животном мире, хотя и регламентируются Законом о водных биоресурсах. Между тем в некотором отношении названный Закон по водным биоресурсам сам является, в сущности, рамочным. Поэтому ведется разработка проектов Федеральных законов по аквакультуре, прибрежному рыболовству, осетровым видам рыб, планируется также Закон по лососевым. Такое "расщепление" законодательства может во многом осложнить восприятие и применение правовых норм в данной сфере общественных отношений. В связи с этим кодификация правового материала в этой довольно компактной сфере общественных отношений дала бы больше плюсов. Поэтому в последующем подобная кодификация весьма желательна. Однако разработка проектов законов по отдельным видам рыбохозяйственной деятельности принесет несомненную пользу. Это утверждение можно пояснить на примере принятия Закона "Об аквакультуре". В Федеральном законе "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" лишь упоминается о рыбоводстве, то есть об аквакультуре. Подробного правового регулирования по выращиванию водных биологических ресурсов нет ни в названном Законе, ни в других федеральных законах. Между тем именно выращивание водных биоресурсов позволяет повышать количество и качество рыбных запасов, а также увеличивать рыбопродуктивность российских водных объектов. В условиях перевылова ценных видов рыб и низкой эффективности рыбопропускных сооружений (последние будут пригодны, если "научить рыбу читать" указатели) важной становится задача рыборазведения. Ведь с его помощью можно будет в какой-то степени возместить природе ущерб от убийственной эксплуатации ихтиофауны. К сожалению, в России потенциальные рыбопродуктивные возможности наших внутренних водоемов (в частности, прудовых фондов) используются только на 10%, и в этом смысле мы не намного превзошли показатели середины XX в. <3> Соседи России давно взялись за интенсивное использование искусственных водоемов для рыборазведения. Китай ежегодно производит в прудах 18 млн. т рыбы, а Норвегия выращивает за год 400 тыс. т лосося. В целях оживления рыбоводства во внутренних водах Правительство Российской Федерации приняло Постановление от 31 октября 1999 г. N 1201 "О развитии товарного рыбоводства и рыболовства, осуществляемого во внутренних водоемах Российской Федерации". Этот подзаконный акт предусматривает систему финансовых и организационных мер вплоть до ежегодной передачи фермерским и личным подсобным хозяйствам 100 млн. мальков для разведения в них товарного рыбоводства. В частности, Постановление предписывает вовлечь в рыбохозяйственный оборот неиспользуемые рыбоводные пруды, водоемы ирригационного и комплексного назначения, а также расширить работы по мелиорации. Однако если в России о рыбоводстве принимают лишь постановления Правительства, то в странах ЕЭС на этот счет действуют отдельные директивы. Так, в 1978 г. были приняты две Директивы о воде для рыбоводства вообще и для разведения ракушечных в частности. -------------------------------- <3> Здесь и далее см.: Рыбоводство и рыболовство. 1999. N 4. С. 2 - 4.

Посредством Закона "Об аквакультуре" можно обеспечить необходимую правовую базу для товарного выращивания всех видов водных биологических ресурсов (разнообразные водные растения и животные) как в пресных водах, так и в морях, как в естественных, так и в рукотворных водных объектах. В предмет регулирования данного Закона следует включить как выращивание водных организмов в море (марикультуру), так и другую аквакультуру. Концептуально в таком Законе должны быть положения об искусственном рыборазведении, выведении новых пород рыб, акклиматизации водных биоресурсов, а также о рыбохозяйственной мелиорации водных объектов. В будущем Законе должны быть нормы, касающиеся и таких специфических форм, как рисорыбное и рыбоводно-утиное хозяйство. В будущем Законе должна быть отражена необходимость не допустить произвольных рыбоводных мероприятий (необоснованной акклиматизации и т. д.), могущих нанести экологический вред. Будущий Закон "Об аквакультуре" не должен обходить своим вниманием и вопросы применения в рыбоводстве гидробиотехнических сооружений. Им может быть посвящен отдельный раздел. В этом будущий Закон будет смыкаться с законодательством о техническом регулировании. "Сердцевиной" будущего Закона "Об аквакультуре" должны быть нормы, регламентирующие договорные отношения по разведению рыбы и других водных биологических ресурсов. Действующий Закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" предусматривает договорные отношения по использованию рыбопромыслового участка, в том числе, надо полагать, и по рыбоводству (ст. 39 - 41 Закона). Кроме того, в ст. 45 Закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" предусматривается, что искусственное воспроизводство водных биологических ресурсов должно происходить на основе договора. Однако этим законодатель ограничивается, а особенности договоров в области рыбоводства пока не обрисованы. Как представляется, договорные механизмы в области разведения водных биоресурсов должны быть урегулированы Законом "Об аквакультуре". Это представляется необходимым, так как применение гражданского права здесь следует ограничить. Если будущий Закон "Об аквакультуре" будет решать приведенные задачи, то можно смело утверждать, что он не станет лишним. Будущий Закон позволит максимально задействовать пока еще не до конца востребованный рыбохозяйственный потенциал российских водоемов и водотоков, а также привлечь инвестиции, в том числе льготные кредиты, в область товарного рыбоводства. В результате, с одной стороны, будет поддержана продовольственная безопасность страны, а с другой - созданы рабочие места и обеспечена занятость населения.

Название документа