Оценка рисков инвесторов при приобретении земельных участков, изъятых у третьих лиц

ОЦЕНКА РИСКОВ ИНВЕСТОРОВ ПРИ ПРИОБРЕТЕНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ИЗЪЯТЫХ У ТРЕТЬИХ ЛИЦ

Р. ИБРАГИМОВ, П. НИКИТЕНКО

Руслан Ибрагимов, кандидат юридических наук, управляющий партнер юридической компании "Глобал консалтинг".

Петр Никитенко, юрист, консультант по инвестициям.

Что необходимо установить инвестору при оценке рисков в рамках процедуры изъятия в его пользу земельного участка? В статье предложен алгоритм комплексной проверки законности ее проведения, разработанный с учетом судебной практики.

Изъятие земельных участков является одной из форм прекращения прав на землю, предусмотренных гражданским и земельным законодательством. Изъятие в конечном результате всегда приводит к смене собственника (землепользователя, землевладельца) участка. При постоянном повышении ценности земельных участков в гражданском обороте прекращение прав на них в большинстве случаев не отвечает интересам лиц, у которых они изымаются. Одновременно процедура изъятия направлена на обеспечение публичных интересов, многие из которых носят оценочный характер и предполагают ограничение интересов и прав частных лиц. Именно поэтому в судебной практике значительное место занимают споры, связанные с изъятиями земельных участков. Такие споры затрагивают интересы, как правило, трех сторон: предыдущего землепользователя, у которого изымается земельный участок; государственного органа, который осуществляет изъятие в целях удовлетворения публичных нужд; лица, которому изъятый земельный участок предоставляется. Таким образом, в случае осуществления процедуры изъятия с юридическими пороками, влекущими недействительность прекращения прав на землю, каждая из сторон несет существенные убытки. Для землепользователя, у которого земельный участок изымается (изъят), они заключаются в невозможности дальнейшего использования земельного участка, значительных расходах на защиту нарушенного права. Для государственного органа признание незаконными действий по изъятию или признание акта об изъятии недействительным влечет невозможность решения тех общественно значимых целей, для достижения которых инициировалось изъятие. При этом, каким бы ни был планируемый положительный эффект от изъятия земельных участков, его результаты не могут иметь юридической силы в случае нарушения прав землепользователя и соответствующих норм закона, регламентирующих изъятие. Для лица, которому предоставлен изъятый земельный участок, ненадлежащее прекращение прав предыдущего землепользователя на землю влечет необходимость повторного поиска земельного участка с требуемыми параметрами, что может сделать экономически непривлекательным инвестиционный проект. Кроме того, предыдущий землепользователь, права которого нарушены изданием акта об изъятии, вправе добиваться по суду устранения всяких нарушений его владения, в том числе прекращения производства работ, ведущихся на участке (ст. 304 ГК РФ). Более того, согласно ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Признание факта нарушения порядка отвода земельного участка (в том числе изъятия) может иметь преюдициальное значение при решении вопроса о сносе возведенного на предоставленном участке строения, а также при решении вопроса о действительности дальнейших сделок с данным земельным участком. Таким образом, каждый из участников правоотношений по поводу изъятия земельного участка может понести существенные убытки. В этой связи весьма актуальным является выявление тех направлений, по которым возможен анализ рисков недействительности (незаконности) актов и действий по изъятию земельных участков. Представленный алгоритм может быть также интересен среди прочих и консалтинговым компаниям, осуществляющим правовой аудит изъятия (и (или) последующего предоставления) земельного участка. Поскольку издание акта изъятия земельного участка занимает центральное место в исследуемой процедуре, а наиболее часто применяемым способом защиты является признание недействительным такого акта, именно на его анализе мы и сосредоточим свое внимание в настоящей статье. Это особенно важно в свете того, что у лица, в пользу которого изымается земельный участок, нередко отсутствуют иные документы, подтверждающие данный факт, а государственные органы, проводящие изъятие, не обязаны их предоставлять.

Компетенция органа, издавшего акт об изъятии, и цель изъятия земельного участка

В соответствии со ст. 10, 11 ЗК РФ изъятие земельного участка могут производить как субъекты Федерации, так и органы местного самоуправления. При этом согласно п. 2 ст. 279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Абзац 2 п. 2 ст. 279 ГК РФ относит определение государственного органа, правомочного на изъятие земельных участков для муниципальных нужд, к ведению земельного законодательства. Однако в силу ст. 130, 132 Конституции РФ органы местного самоуправления не являются органами государственной власти. Очевидная коллизия названных норм (п. 2 ст. 279 ГК РФ и ст. 10, 11 ЗК РФ) устраняется системным толкованием п. 3. ст. 3 ЗК РФ, п. 3 ст. 129 ГК РФ. Согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. В силу п. 3 ст. 3 ЗК РФ, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Таким образом, в силу того, что земельное законодательство является специальным по отношению к гражданскому, а также исходя из системного толкования норм обозначенных отраслей права, можно сделать вывод, что муниципальные органы вправе осуществлять изъятие земельных участков. Данная позиция поддерживается и в п. 27 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ). При этом основанием для проведения изъятия могут служить нужды либо субъекта Федерации, либо муниципального образования. Компетенция органов местного самоуправления муниципальных образований в части изъятия земельных участков для муниципальных нужд установлена Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - Закон о местном самоуправлении, Закон). В соответствии с положениями данного Закона к вопросам местного значения поселения относится изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения (п. 20 ч. 1 ст. 14), к вопросам местного значения муниципального района относится изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района (п. 15 ч. 1 ст. 15), к вопросам местного значения городского округа относится изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа (п. 26 ч. 1 ст. 16). Указанные нормы Закона действуют в случае, если законом субъекта РФ на период до 1 января 2009 г. не определен иной порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений, в том числе если данным законом субъекта РФ решение данных вопросов не отнесено к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов (ч. 1.1, 1.2, 1.3, 2, 2.1, 3 ст. 83 Закона о местном самоуправлении). Законом Московской области от 2 ноября 2005 г. "О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений на территории Московской области в переходный период" определено, что вопросы изъятия земельных участков в границах поселения решают органы местного самоуправления муниципального района, в состав которого оно входит (п. 1, 2 ст. 2 указанного Закона). До формирования органов местного самоуправления поселения решение указанных вопросов осуществляют органы местного самоуправления муниципального района, в состав которого оно входит (п. 5 ст. 2 данного Закона). Муниципальные органы не могут осуществлять свое право на изъятие земельных участков для муниципальных нужд по собственному усмотрению, произвольно толкуя понятие "муниципальные нужды", в том числе применительно к обоснованию площади изымаемого земельного участка. Понятие "муниципальные нужды" многоаспектно и должно быть подтверждено в каждом конкретном случае. Цели изъятия для государственных и муниципальных нужд установлены в ст. 49 ЗК РФ и обоснованно исследуются судами при рассмотрении дел о признании недействительными актов изъятия <1>. Как правило, изъятие расценивается как необходимое и соответствующее "муниципальным нуждам", если оно проводится на основании Генерального плана развития муниципального образования, Генерального плана развития микрорайона <2>. -------------------------------- <1> Постановление ФАС Московского округа от 25.11.2003 по делу N КГ-А40/9134-03. <2> См., например: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 06.06.2003 по делу N Ф08-1821/2003; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 29.10.2003 по делу N Ф03-А04/03-2/2489.

Статья 49 ЗК РФ содержит четкий перечень случаев, когда изъятие земельного участка возможно. Расширительное толкование данной нормы недопустимо. Изъятие земельного участка для последующего предоставления частной компании не соответствует признакам исключительности и принципу обеспечения публичного интереса, установленному ст. 49 ЗК РФ. Подобные инциденты обоснованно признаются судами незаконными, а соответствующие акты изъятия - недействительными <3>. -------------------------------- <3> Постановление ФАС Уральского округа от 14.03.2005 по делу N Ф09-486/05-ГК.

Предусмотренный ст. 49 ЗК РФ перечень невозможно толковать произвольно, без учета норм-дефиниций. Так, например, ссылка на цели обеспечения международных обязательств РФ, сделанная органом, издавшим акт изъятия земельного участка, без учета положений Федерального закона от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации", была признана судом не соответствующей закону. Иными словами, принятие РФ международных обязательств, во исполнение которых изымается земельный участок, должно согласовываться с положениями указанного нормативного акта в части содержания понятия "международные обязательства Российской Федерации" <4>. -------------------------------- <4> Постановление ФАС Московского округа от 06.06.2005 по делу N КА-А40/4689-05.

Итак, объекты, запланированные к постройке на изъятом земельном участке для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, должны отражать дефиницию, данную в соответствующем законе, или смысл целей проводимого изъятия, сформулированных законодательством и судебной практикой, например, "объекты обороны и безопасности", "автомобильные дороги общего пользования" и др. Помимо прочего судами в подтверждение полномочий на изъятие земельных участков исследуются и положения устава муниципального образования <5>. Практика показывает, что если муниципальное образование доказало свое право на изъятие, в том числе нормами устава, касающимися компетенции его органов, принявших такое решение, а также планами развития соответствующих территорий, то в силу ст. 200 АПК РФ акт об изъятии не подлежит отмене <6>. Кроме того, поскольку ст. 14 - 16 Закона о местном самоуправлении позволяют муниципальным образованиям изымать земельные участки в пределах границ соответствующего муниципального образования, в предмет доказывания входит факт нахождения участка на обозначенной территории <7>. Встречаются случаи, когда муниципальное образование не обладает границами, утвержденными в установленном порядке, а необходимый картографический материал отсутствует, в том числе у заявителя. Тогда в силу ст. 200 АПК РФ доказывать факт нахождения изымаемого земельного участка в пределах границы муниципального образования обязано само муниципальное образование. -------------------------------- <5> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 21.10.2003 по делу N А43-1432/2003-9-71. <6> См., например: Постановление ФАС Московского округа от 25.11.2004 по делу N КГ-А41/10746-04; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.08.2005 по делу N А58-5774/04-Ф02-3965/05-С1. <7> Постановление ФАС Московского округа от 18.03.2003 по делу N КА-А41/1092-03.

Таким образом, при оценке рисков, связанных с изъятием земельных участков, инвестору, в чью пользу осуществляется данная процедура, стоит исследовать соответствующие полномочия органов местного самоуправления и (или) государственного органа, в том числе установленные законодательством субъекта Федерации и уставом муниципального образования; территориальное расположение участка, а также наличие документально подтвержденных "муниципальных нужд" в его изъятии и последующем использовании (например, включение в Генеральный план развития данной территории). Необходимо также четко установить, что цель, для достижения которой изымается земельный участок (объект, который предполагается на нем построить), упомянута в перечне, закрепленном в ст. 49 ЗК РФ.

Уведомление землепользователя о предстоящем изъятии земельного участка

Согласно п. 4 ст. 31 ЗК РФ орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. Исходя из п. 2 ст. 63 ЗК РФ, собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков не позднее чем за один год до предстоящего изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков должны быть уведомлены об этом исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими такое решение. Часто возникают вопросы толкования данной нормы, а именно: в какой последовательности проводятся издание акта об изъятии и уведомление о предстоящем изъятии? Считаем, что по смыслу п. 3 ст. 279 ГК РФ до сведения землепользователя доводится содержание уже принятого решения. Согласно рассматриваемой норме, собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Данное решение оформляется в виде ненормативного правового акта, о содержании которого впоследствии и извещается землепользователь <8>. На практике это часто производится путем направления и(или) визирования указанного документа. Из сказанного можно сделать несколько важных выводов: -------------------------------- <8> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 06.06.2003 по делу N Ф08-1821/2003.

- часто применяемое на практике предварительное визирование проекта акта об изъятии не порождает юридически значимых последствий и не является надлежащим уведомлением о принятом решении в соответствии с п. 3 ст. 279 ГК РФ. Проект акта представляет собой внутренний документ, содержание которого может многократно меняться, а потому не является оформленным властным велением компетентного органа. В соответствии с нормой ст. 198 АПК РФ срок на обжалование исчисляется с момента, когда лицо узнало о нарушении его прав и законных интересов ненормативным правовым актом (т. е. актом, изданным и вступившим в силу). Ответчик при заявлении о применении срока, предусмотренного ст. 198 АПК РФ, согласно ст. 200 АПК РФ должен представить доказательства того, что об издании оспариваемых актов было своевременно сообщено всем заинтересованным лицам <9>; -------------------------------- <9> Постановление ФАС Московского округа от 05.08.2005 по делу N КГ-А41/5992-05.

- публикация ненормативного правового акта сама по себе не служит подтверждением того, что лицо, у которого изымается земельный участок, знало или должно было знать об этом, поскольку природа такого акта не предполагает его издания для неограниченного круга лиц, а его юридическая сила не связана с фактом публикации, т. е. в отношении ненормативного правового акта не действует неопровержимая презумпция "знания закона". Если же ненормативный правовой акт не публиковался, а сведения о нем не были предоставлены лицу, у которого изымается земельный участок, орган, принявший акт, фактически лишается возможности заявить о применении срока, установленного ст. 198 АПК РФ. Таким образом, риски оспаривания акта изъятия по истечении значительного периода времени существенно возрастают; - дата вручения письменного уведомления об изъятии имеет большое значение, поскольку до истечения года с этого момента изъятие земельного участка допустимо лишь с согласия землепользователя (п. 3 ст. 279 ГК РФ). Указанные обстоятельства обоснованно включаются судами в предмет доказывания, бремя которого возлагается на орган, издавший оспариваемый акт (ст. 200 АПК РФ). Если факт уведомления подтверждается, то в этом случае определяется срок, в пределах которого земельный участок может быть изъят только с согласия землепользователя. Так, например, судом были сделаны следующие выводы: "Истец уведомлен о предстоящем изъятии земельного участка 05.11.02, следовательно, фактическое изъятие земли возможно не раньше чем 05.11.03". Следует учесть, что если соглашение с землепользователем об изъятии не будет достигнуто, то государственный орган, принявший такое решение, или лицо, которому предоставлен соответствующий земельный участок, не могут его занять (ст. 282, 283 ГК РФ). В этом случае указанный государственный орган может предъявить иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд в суд. Подобное требование может быть подано в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления, указанного в п. 3 ст. 279 ГК РФ. Согласно п. 27 Постановления Пленума ВАС РФ, если иск о выкупе земельного участка предъявлен до истечения одного года с момента получения собственником земельного участка уведомления о принятии решения об изъятии либо позднее двух лет с момента его направления собственнику, такое исковое требование не подлежит удовлетворению. Уведомление об издании оспариваемого акта (о предстоящем изъятии) следует отличать от уведомления о государственной регистрации этого акта. В соответствии с п. 4 ст. 279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты. Начало течения сроков на изъятие земельного участка закон связывает именно с направлением уведомления о предстоящем изъятии. Уведомление о государственной регистрации может иметь правовое значение для исчисления срока, закрепленного ст. 198 АПК РФ, в случае, если достоверно установлено, что оно получено землепользователем, а также содержит сведения о реквизитах и содержании акта об изъятии. Таким образом, при оценке рисков, связанных с изъятием земельных участков, инвестору, в пользу которого оно осуществляется, стоит установить следующие обстоятельства: 1) опубликован ли акт изъятия; 2) направлено ли уведомление об изъятии; 3) получено ли землепользователем данное уведомление; 4) на какую календарную дату осуществлены действия, названные в п. 2, 3; 5) зарегистрирован ли акт изъятия; 6) отослано ли землепользователю уведомление о проведенной регистрации; 7) предъявлялся ли иск о выкупе земельного участка; 8) истек ли срок на подачу такого иска.

Согласие землепользователя на изъятие земельного участка

Законодательство не содержит четкого указания на то, каким образом должно оформляться согласие землепользователя на изъятие земельного участка. Поэтому весьма часто в соответствующих спорах в качестве аргумента незаконности изъятия приводится ненадлежащим образом выраженное согласие на проведение данной процедуры. Нередко государственные органы считают возможным и достаточным получить согласие на изъятие со стороны единоличного исполнительного органа, рассматривая согласие как часть юридического состава в административных правоотношениях по поводу издания властного предписания компетентного государственного органа <10>. -------------------------------- <10> Постановление ФАС Поволжского округа от 15.05.2006 по делу N А49-9292/05-385А/13.

Вместе с тем в силу ст. 153 ГК РФ действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей, признаются сделками. Согласие на изъятие влечет для юридического лица последующее прекращение прав на земельный участок. Кроме того, оно связано с защитой имущественных прав юридического лица, поскольку предполагает выражение воли на получение компенсации (выкупа) в определенном размере (не ниже рыночной цены). Поэтому представляется, что согласие на изъятие земельного участка является сделкой и требует одобрения со стороны органов управления в соответствии с законодательством о хозяйственных обществах. Примечательным в этом смысле является одно из судебных решений по делу о признании недействительным акта изъятия <11>, в котором суд правомерно признал незаконным ходатайство генерального директора предприятия об изъятии земельного участка, поскольку оно существенно нарушало имущественные интересы общества, было подписано директором без согласования с советом директоров и без одобрения общего собрания акционеров. Кроме того, суд указал, что из обозначенного письма невозможно установить конкретные границы земельного участка, согласие на изъятие которого дается. Суд высказал мнение, что без этого изъятие не может считаться согласованным, а акт изъятия - соответствующим законодательству. -------------------------------- <11> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 07.10.2003 по делу N Ф08-3825/2003.

Следовательно, не исключена ситуация, при которой акционеры (учредители) общества могут оспорить действия единоличного исполнительного органа, выражающие согласие на изъятие земельного участка. Позиция суда по приведенному делу может иметь преюдициальное значение для решения вопроса о законности указанной процедуры. При этом надлежащее согласие должно быть получено в установленный срок, поскольку в противном случае изъятие земельного участка будет возможным лишь в судебном порядке. Таким образом, при оценке рисков, связанных с изъятием земельных участков, необходимо установить: 1) выражено ли согласие на изъятие, когда и в какой форме; 2) каким органом принято такое решение и соответствует ли порядок его принятия учредительным (внутренним) документам землепользователя; 3) позволяет ли данное решение индивидуализировать земельный участок, предназначенный для изъятия.

Соблюдение прав землепользователя, установленных законодательством, при изъятии земельного участка

Согласно ст. 63 ЗК РФ, изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после: - предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земельных участков; - возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках; - возмещения в соответствии со ст. 62 ЗК РФ в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды. Поскольку выкуп либо предоставление земельного участка должны быть предварительными (ст. 35 Конституции РФ), т. е. осуществляться до изъятия, то изъятие земельного участка до исполнения соглашения о его выкупе (либо до вступления в силу соответствующего решения суда) нарушает права землепользователя. Судебная практика также указывает на предварительный характер выкупа либо предоставления земельного участка, расчета убытков и выплаты соответствующих компенсаций при изъятии участка <12>. -------------------------------- <12> См., например: Постановление ФАС Московского округа от 29.12.2005 по делу N КА-А40/12205-05; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 16.12.2005 по делу N А21-2508/2005-С2; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 28.02.2006 по делу N А53-8727/2005-С5-5.

Применительно к заявлениям о признании недействительным акта об изъятии о нарушении прав заявителя могут свидетельствовать следующие обстоятельства: - отсутствие в акте указания на то, за чей счет, из каких средств и в каком размере землепользователю будут возмещаться убытки; - отсутствие определения стоимости имущества заявителя на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельного участка (п. 4 ст. 57 ЗК РФ). Помимо гарантий, предоставленных ст. 63 ЗК РФ, земельное законодательство включает и иные ограничения на изъятие земельных участков. Так, согласно п. 4 ст. 95 ЗК РФ земельные участки в пределах охранных зон (прилегающих к землям особо охраняемых природных территорий) либо санитарных зон лечебно-оздоровительных местностей и курортов (п. 3 ст. 96 ЗК РФ), а также земель историко-культурного назначения (п. 3 ст. 99 ЗК РФ) у собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов не изымаются. ЗК РФ также ограничены случаи изъятия земель лесного фонда (п. 3 ст. 101 ЗК РФ). Следовательно, при издании исследуемых ненормативных правовых актов либо оценке их законности необходимо установить, не относится ли изымаемый земельный участок к категории земель, для которых изъятие ограничено либо запрещено. Таким образом, при оценке анализируемых рисков надо выяснить: 1) рассчитана ли компенсация за изымаемый земельный участок; 2) установлены ли ее размер, обязанность и сроки уплаты в тексте акта об изъятии; 3) одобрен ли размер компенсации компетентными органами; 4) выплачены ли указанные суммы фактически; 5) достигнуто ли соглашение о выкупе с землепользователем; 6) принят ли по делу судебный акт о выкупе; 7) предоставлен ли землепользователю аналогичный земельный участок взамен изымаемого; 8) установлены ли ограничения и запреты на изъятие участка исходя из его категории, целевого назначения и зонирования.

Определение границ изымаемого земельного участка

Действующее законодательство четко связывает возникновение и прекращение прав на землю с наличием самого земельного участка как объекта права, который в указанном качестве может существовать лишь в пределах четко обозначенных границ. Об этом свидетельствуют все определения земельного участка, вытекающие из закона. В более узком смысле это означает, что если границы участка не описаны и не удостоверены в установленном порядке, то участок не может считаться объектом недвижимости, а следовательно, права на него не подлежат государственной регистрации (ст. 130, 340, 552, 553, 652, 653 ГК РФ, ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", далее - Закон о государственной регистрации прав). При этом в соответствии со ст. 68 - 70 ЗК РФ, ст. 1, 7 Федерального закона от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре", ст. 1, 3, 16 Федерального закона от 18 июня 2001 г. "О землеустройстве" (далее - Закон о землеустройстве) новый земельный участок не может быть сформирован (в том числе посредством раздела) никем иным, кроме уполномоченного государственного органа по земельным ресурсам и землеустройству. Буквальный смысл нормы ст. 55 ЗК РФ указывает на то, что изъятым может быть лишь земельный участок. То есть, с точки зрения цивилиста, прекратить право на объект недвижимости можно лишь при условии существования такого объекта (земельного участка); а с точки зрения землеустройства при неопределенности границ участка непонятно, какая земельная площадь и где имеется в виду. Если не достигнуть определенности, то, например, 20 га из состава земель предприятия "X" в районе "Y" (как это нередко пишется в актах) можно изъять из состава болот или самой плодородной пашни, поскольку в районе "Y" земля может существенно разниться по качеству. Различным будет и отношение землепользователя к прекращению прав на нее. Таким образом, при прекращении прав на землю: - границы изымаемого земельного участка должны быть строго определены. Это основополагающий принцип существования земли как объекта недвижимости. И законодательство, и судебная практика стремятся к максимально точной индивидуализации земельного участка как объекта прав, поэтому всегда незаконным будет являться лишенное конкретики описание границ, встречающееся в актах об изъятии (такое как "изъять земельный участок площадью около 220 га в районе села Н."); - изъятие части земельного участка невозможно до тех пор, пока эта часть не будет удостоверена и описана в установленном порядке. Положениям закона соответствуют случаи, когда в акте изъятия указывается кадастровый номер истребуемого участка. Как правило, это происходит, когда изымаемый участок находится в государственной собственности и передан в аренду (пользование) с присвоением кадастрового номера. Если же участок с неустановленными границами изымается из состава крупного земельного массива, применение норм, регулирующих изъятие, вызывает существенные трудности. Пример. Правительство субъекта РФ в акте изъятия прямо указывает на то, что земельный участок с ориентировочной площадью 100 га изымается из состава земель предприятия "X". При этом постановка на кадастровый учет участка в 100 га либо участков иной площади в составе своих земель предприятием не проводилась. Правоустанавливающие документы на землю выданы до вступления в силу Закона о государственной регистрации прав. На первый взгляд данная ситуация предусмотрена действующим законодательством. При изъятии земельного участка необходимо провести землеустройство (п. 2 ст. 69 ЗК РФ, ст. 3 Закона о землеустройстве). Однако указанная норма сконструирована таким образом ("Землеустройство проводится в случаях... изъятия"), что не дает четкого ответа на вопрос о моменте проведения землеустройства. Описание границ на местности может осуществляться: 1) до издания акта об изъятии; 2) до заключения соглашения с землепользователем; 3) до предъявления иска о выкупе участка в суд. Воспользовавшись существующей неопределенностью, ответчик (правительство субъекта РФ) сформулировал свою правовую позицию так: поскольку законодательство не содержит обязанности определить границы участка до издания акта об изъятии, участок может быть сформирован на любой стадии его изъятия после принятия акта. Суд воспроизвел данную позицию в решении по делу. Однако, как было показано выше, предметом изъятия может являться лишь земельный участок как самостоятельный объект недвижимости, а потому этот объект должен существовать на момент принятия решения о прекращении прав на него. В противном случае, например, не ясна правовая природа компенсации, указываемой в акте изъятия (она рассчитывается в отношении несуществующего предмета). Сказанное подтверждается в том числе положениями ст. 279 ГК РФ: "Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством". Таким образом, очевидно, что законом допускается проведение межевания и выделение земельного участка как самостоятельного объекта недвижимости только до принятия решения об его изъятии. В пользу данного подхода говорит и содержание п. 1 ст. 4 Закона о государственной регистрации прав, согласно которой ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество, возникающие на основании договора либо акта органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных законом. Решение органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для муниципальных нужд путем выкупа его у собственника подлежит обязательной государственной регистрации на основании п. 4 ст. 279 ГК РФ. Поскольку в действующем законодательстве отсутствует специальный порядок государственной регистрации ограничения (обременения) прав на земельные участки, возникающего на основании акта органа местного самоуправления, то при ее осуществлении применяются общие правила, установленные для данной сферы Законом о государственной регистрации прав. Итак, обременено может быть лишь зарегистрированное право на земельный участок, ввиду чего регистрация решения об изъятии (обременении) невозможна ранее регистрации самого права. Вместе с тем факт неопределенности границ земельного участка является обоюдоострым оружием для участников процесса по оспариванию актов изъятия. Поскольку при отсутствии межевания "участок" не существует как объект права, суды часто считают, что не существует и право субъекта на него, либо что субъект не смог доказать своего права. При этом игнорируется тот факт, что до введения в действие Закона о государственной регистрации прав "участок" не мог не быть объектом права. А то, что объект права возник как большой земельный массив, не участвующий в обороте, не означает автоматической утраты прав на него после вступления в силу Закона о государственной регистрации прав. Если правообладатель и далее не желает включать участок в оборот, проведение межевания обязательно лишь в строго определенных случаях, в том числе при осуществлении его изъятия. Таким образом, существенным является риск отмены акта об изъятии (признания действий по изъятию незаконными) на том основании, что в указанном акте четко не определены границы земельного участка. При этом землепользователь, чьи права на изымаемый участок возникли до введения обязательной государственной регистрации объектов недвижимости, вправе доказывать тот факт, что данная земельная площадь в таких-то границах принадлежит ему, вне зависимости от того, удостоверены ли эти границы в соответствии с действующим законом. Итак, при оценке рисков, связанных с изъятием земельных участков, стоит установить следующие обстоятельства: 1) указан ли в акте об изъятии кадастровый номер земельного участка; 2) проведено ли его межевание; 3) согласны ли землепользователи, в том числе смежные, с материалами межевания; 4) рассчитан ли размер компенсации исходя из действительной (кадастровой) площади участка.

Название документа