О месте норм, регулирующих принудительное прекращение вещных прав на земельные участки, в системе законодательства

О МЕСТЕ НОРМ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ПРИНУДИТЕЛЬНОЕ ПРЕКРАЩЕНИЕ ВЕЩНЫХ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Н. Н. МИСНИК

Мисник Н. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Ростовского государственного университета.

Земельные отношения, сложившиеся в России как государстве, вышедшем из советского пространства, обладают определенной спецификой. Длительное время насаждавшееся право исключительной государственной собственности на землю, а затем весьма осторожные приватизация земли и включение ее в оборот, объяснявшиеся сильными (и не всегда необоснованными) политическими тенденциями боязни "разбазаривания" земель и вызванной ими оттяжкой в становлении последовательной и согласованной системы гражданского и земельного законодательства, привели сегодня к сосредоточению огромного массива земель в государственной и муниципальной собственности. Поэтому земельное законодательство современного периода не может не регулировать специфику перехода государственной или муниципальной земли в частную собственность или закрепление ее за физическими и юридическими лицами на ином вещном праве, а также обратные процессы. И специфика эта вытекает не столько из необходимости контроля государства за соблюдением земельного законодательства, сколько в целом из специфики публичных образований как собственников, чей частноправовой статус неразрывно переплетен с осуществлением ими властных функций. Поэтому в регулирование имущественных отношений по поводу приобретения вещных прав на государственные и муниципальные земельные участки и по поводу прекращения этих прав по инициативе РФ, государственных или муниципальных образований настойчиво вмешиваются распорядительные элементы и элементы подчинения одной стороны другой. Возникновение прав на земельный участок в порядке его предоставления - ярчайшее тому подтверждение (ст. ст. 28 - 34, 36 Земельного кодекса РФ <*>). И хотя административные акты здесь сопровождаются проведением торгов, заключением договоров купли-продажи, аренды, они все же имеют решающее значение, а иногда являются и единственным основанием приобретения вещного права (например, в случаях, указанных в п. 5 ст. 34 и п. 6 ст. 36 ЗК РФ). В этих нормах нет ничего гражданско-правового, поэтому законодатель совершенно справедливо определил их место в земельном законодательстве. Аналога им в гражданском законодательстве нет. -------------------------------- <*> Далее - ЗК РФ.

Несколько иная ситуация складывается при регулировании отношений, возникающих в связи с изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Они регулируются как Гражданским кодексом РФ <*> (ст. ст. 279 - 283), так и ЗК РФ (ст. ст. 49 и 55). Причем первый отсылает к федеральному земельному законодательству по вопросам определения государственных органов, уполномоченных принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, и порядка подготовки и принятия этих решений (ст. 279). Второй же отсылает к гражданскому законодательству по вопросам определения порядка выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд; определения выкупной цены; порядка прекращения прав владения и пользования земельным участком и прав собственника в период выкупа (ст. 55). Возможно, потому, что такие "джентльменские соглашения" о разделении сфер регулирования удалось реализовать, серьезных противоречий между кодексами удалось избежать. Но хорошо ли то, что регулирование, по сути, единых общественных отношений оказалось разорванным между двумя кодифицированными актами различных отраслей законодательства? На этот вопрос, видимо, нужно давать отрицательный ответ. -------------------------------- <*> Далее - ГК РФ.

Необходимо признать, что при прекращении права собственности и других вещных прав на землю ввиду изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд административный элемент превалирует. Это отношения власти и подчинения. И их природа не меняется от того, что государственные органы в случае несогласия собственника с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо в случае недостижения соглашения с ним о выкупной цене или других условиях выкупа реализуют свое право изъять участок в судебном порядке (ст. 282 ГК РФ). Процессуальное равенство субъектов в этой ситуации не может вытеснить материально-правовое подчинение одной стороны другой, на почве которого и возникает спор. Таким образом, эти отношения чуждой гражданскому праву природы и должны регулироваться земельным законодательством. Между тем специально урегулированными они оказались именно гражданским законодательством. Те отношения, которые в соответствии со ст. 279 ГК РФ должны регулироваться земельным законодательством, оказались урегулированы им частично, да и то не применительно к изъятию земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а применительно к любой иной ситуации возникновения или прекращения прав на землю, где необходимо решение властного органа. Этот орган определен в ст. 29 ЗК РФ. Порядок же подготовки и принятия им решения об изъятии участка остается земельным законодательством не определенным. Статья 55 ЗК РФ, призванная специально урегулировать рассматакого развернутого правового регулирования, которое не смог обеспечить им ГК РФ. Это произошло потому, что законодатель поступил последовательно, закрепив нормы административного характера, регулирующие земельные отношения, там, где им и положено быть, т. е. в ЗК РФ. И нормы о принудительном прекращении права собственности на землю по тем же основаниям ничем в этом смысле не отличаются и помещаться должны там же. По указанным причинам именно в ЗК РФ должны находиться (и, кстати, находятся) нормы о конфискации и реквизиции земельных участков. Сказанное позволяет предложить вместо имеющегося в ГК РФ в той или иной степени развернутого правового регулирования отношений по принудительному прекращению вещных прав на земельные участки по инициативе государства предусмотреть одну бланкетную статью, сходную со ст. 287 ГК РФ. Ее содержание должно составить указание на то, что основания принудительного прекращения права собственности и иных вещных прав на земельные участки по требованию государственных органов, в частности выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд, неиспользование земельного участка по целевому назначению либо использование с нарушением законодательства и т. п., а также порядок и условия такого прекращения устанавливаются земельным законодательством. При развернутом и не допускающем двойного толкования регулирования этих отношений в ЗК РФ не стоит опасаться возможного разнобоя законодательства субъектов РФ, поскольку их законы не могут противоречить не только гражданскому, но и федеральному земельному законодательству.

Название документа