Предоставление жилья в собственность военнослужащим: норма есть, механизм не создан

ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЖИЛЬЯ В СОБСТВЕННОСТЬ ВОЕННОСЛУЖАЩИМ: НОРМА ЕСТЬ, МЕХАНИЗМ НЕ СОЗДАН

З. Х. АКЧУРИН

Акчурин З. Х., преподаватель Военного университета, кандидат юридических наук, майор юстиции запаса.

Обращаясь вновь к вопросам предоставления военнослужащим жилых помещений в собственность, нельзя не отметить, что они являются одними из наиболее сложных с точки зрения правоприменения и поэтому представляют особый интерес в юридической практике. Проблема заключается в том, что: - механизм предоставления федеральными органами исполнительной власти жилья в собственность военнослужащим, кроме пока еще действующего порядка приватизации жилья, фактически отсутствует; - не приведен в соответствие жилищному законодательству механизм обеспечения военнослужащих жильем по избранному постоянному месту жительства. Несмотря на изменения действующего законодательства о жилищном обеспечении, не находит своего практического разрешения и та ситуация, которая связана с досрочным увольнением с военной службы по состоянию здоровья, в связи с проведением организационно-штатных мероприятий или по иному "льготному" основанию военнослужащего, имеющего общую продолжительность военной службы в календарном исчислении 10 лет и более, относящегося к той категории, которая на весь срок военной службы обеспечивается служебными жилыми помещениями. В настоящее время данные вопросы регулируются следующими правовыми нормами: - абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (с последующими изменениями), в соответствии с которым военнослужащим - гражданам Российской Федерации, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и признанным нуждающимися в жилых помещениях в соответствии со ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, или по договору социального найма с указанным федеральным органом исполнительной власти по избранному постоянному месту жительства и в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (порядок признания указанных лиц нуждающимися в жилых помещениях и порядок предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно определяются Правительством Российской Федерации); - абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих", согласно которому военнослужащие - граждане Российской Федерации, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений; - абз. 3 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в соответствии с которым военнослужащим - гражданам Российской Федерации, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, подлежащим увольнению с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, в последний год военной службы Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) по желанию военнослужащего - гражданина Российской Федерации выдается государственный жилищный сертификат для приобретения жилого помещения на семью в избранном после увольнения с военной службы месте жительства в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Натуральная форма обеспечения жильем данной категории граждан сводится именно к возможности обеспечения жилыми помещениями путем предоставления их в собственность военнослужащих по избранному постоянному месту жительства в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. До настоящего времени такой порядок Правительством Российской Федерации не определен. Если проанализировать каждый из основных возможных вариантов предоставления жилья в собственность граждан (приватизация, покупка, дарение), то в рамках рассматриваемой ситуации с участием военнослужащих оформление жилья в собственность возможно путем приватизации жилья, занимаемого военнослужащим по договору социального найма (п. 6 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих"). В том же случае, когда военнослужащий является бесквартирным, вести речь о приватизации неуместно, а следовательно, в создавшихся условиях можно говорить о дарении жилого помещения военнослужащему со стороны федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, путем принятия соответствующего решения. И правовая основа для этого уже практически создана. Так, п. 41 ст. 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) закреплено положение о том, что к доходам, не подлежащим налогообложению (освобождаемым от налогообложения), относятся доходы в виде жилого помещения, предоставленного в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О статусе военнослужащих", т. е. в соответствии с абз. 12 п. 1 ст. 15 данного Закона. При этом, положения п. 41 ст. 217 части второй НК РФ распространяются на правоотношения, возникшие с 1 января 2009 г. Детальное понимание механизма такого предоставления будет ясно после принятия соответствующего постановления Правительства Российской Федерации, о котором идет речь в анализируемой правовой норме Федерального закона "О статусе военнослужащих". Конечно, военнослужащему можно использовать право на получение государственного жилищного сертификата, однако тогда речь пойдет о реализации альтернативной формы жилищного обеспечения, в то время как абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" закрепляет специальную форму реализации права военнослужащих соответствующей категории на жилище в виде предоставления жилья в собственность. Сводить механизм предоставления жилья в собственность к обязанности использования военнослужащим права на получение государственного жилищного сертификата нельзя, учитывая добровольный характер жилищного обеспечения посредством использования государственных жилищных сертификатов. К сожалению, правовое регулирование общественных отношений зачастую сопровождается отсутствием механизма реализации тех или иных прав граждан, в том числе военнослужащих: право в законе предусмотрено, а порядок его реализации почему-то формируется и получает свое закрепление в правовых актах спустя значительное время, в течение которого гражданам фактически отказывают в осуществлении предусмотренного законом права. Причем точку в разрешении соответствующего вопроса, как правило, ставят судебные органы. Если говорить о жилищных отношениях с участием военнослужащих, то примером может служить препятствие в реализации положений п. 5 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" о повторном заселении жилых помещений за выездом военнослужащих другими военнослужащими, в частности в домах муниципального жилищного фонда <1>. -------------------------------- <1> См.: Акчурин З. Х. О предоставлении жилых помещений военнослужащим в порядке повторного заселения // Право в Вооруженных Силах. 2002. N 5. С. 7 - 11; Его же. Место и роль права ведомства на повторное заселение жилой площади в системе функционирования федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба // Проблемы правового обеспечения финансово-хозяйственной деятельности военных организаций: Материалы межведомственной науч.-практ. конф. / Под ред. проф. И. К. Харичкина. М., 2003. С. 17 - 31; Его же. "Со статьей как со знаменем", или еще раз к вопросу о повторном заселении жилых помещений военнослужащими // Право в Вооруженных Силах. 2004. N 10. С. 16 - 25.

Таким образом, в подобных ситуациях получается, что формально право гражданина в законе предусмотрено, но фактически единственной формой его реализации становится такая форма, как применение соответствующей нормы права судебными органами. Гораздо сложнее, конечно, когда, помимо отсутствия механизма реализации прав граждан, такие права еще и ограничиваются или ухудшаются, как произошло после вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <2>, внесшего изменения в п. п. 2, 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Лишь относительно недавно Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2007 г. N 5-П данные нормы были признаны не соответствующими ч. 2 ст. 19 и ст. 40 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой на их основании возможность обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., в отличие от граждан, уволенных или подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., ограничивается выдачей государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постановки на учет. -------------------------------- <2> Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

Очевидно, что и в рассматриваемой ситуации военнослужащим придется использовать все способы правовой защиты и пройти все возможные судебные инстанции для того, чтобы механизм предоставления жилья в собственность по избранному месту жительства начал работать. И такие попытки уже есть. С точки зрения автора, следует обратить внимание на то, что абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" до 1 декабря 2008 г. конкретно определял форму реализации права на жилище рассматриваемой категории военнослужащих и в нем не было ни слова о какой-либо очередности предоставления жилых помещений при ее использовании. Согласно действовавшей до 1 декабря 2008 г. редакции абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащим - гражданам Российской Федерации, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются в собственность жилые помещения по избранному постоянному месту жительства в порядке, определяемом федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Вопрос в другом - нет и не было разработанного механизма предоставления жилья в собственность подобной категории граждан, за исключением, конечно, действующей до 1 марта 2010 г. процедуры приватизации жилищного фонда, которую можно использовать, лишь занимая жилое помещение по договору социального найма. Как уже отмечалось, до изменений, внесенных в законодательство Федеральным законом от 1 декабря 2008 г. N 225-ФЗ, федеральный орган исполнительной власти, в котором законом предусмотрено прохождение военной службы, не мог передать жилье в собственность посредством его дарения военнослужащему, так как такого механизма не было разработано. В настоящее время основания предоставления жилья в собственность бесплатно определены более четко и механизм реализации уже на подходе. Но, к сожалению, до сих пор на практике принято считать, что если военнослужащий захотел получить жилье в собственность, то он должен участвовать в соответствующей государственной программе и использовать государственный жилищный сертификат. По мнению автора, указанное суждение является неверным, поскольку закон предусматривает право военнослужащих указанной категории на предоставление жилья в собственность, а отсутствие механизма передачи в собственность жилых помещений в подобной ситуации не должно создавать препятствия в реализации рассматриваемого права военнослужащего. С точки зрения автора, применительно к действовавшей до 1 декабря 2008 г. редакции абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" правильным будет являться буквальное толкование указанной правовой нормы, а именно требования военнослужащих должны в указанном контексте сводиться к предоставлению жилья в собственность по избранному ими месту жительства. Мнение автора подтверждается и имеющейся судебной практикой Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации по данному вопросу, согласно которой то обстоятельство, что механизм реализации военнослужащими указанного данной нормой Закона права - предоставление в собственность жилых помещений по избранному постоянному месту жительства в порядке, определяемом федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, - ни федеральными законами, ни подзаконными актами до настоящего времени не разработан, препятствием для реализации упомянутой нормы Федерального закона "О статусе военнослужащих" и соответственно гарантированного военнослужащему права быть не может. Однако, несмотря на наличие подобных выводов, сделанных на уровне высшего по отношению к судам общей юрисдикции судебного органа, на практике такие решения по первой инстанции не распространены. Парадоксально, но даже в имевшихся проектах изменений военного законодательства данная правовая норма о предоставлении жилья в собственность военнослужащим не претерпела существенных изменений. Получается, что вроде норма есть и она нужна, но почему-то не для массового применения. По мнению автора, подобную порочную практику толкования действующего законодательства необходимо изменять, поскольку в демократическом гражданском обществе закон един для всех и подлежит применению в равной степени ко всем субъектам данных правоотношений с единообразным его толкованием правоприменительными органами. Только в декабре 2008 г. данная правовая норма претерпела изменения. В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 1 декабря 2008 г. N 225-ФЗ с 1 декабря 2008 г. указанная правовая норма изложена в иной редакции, согласно которой военнослужащим - гражданам Российской Федерации, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и признанным нуждающимися в жилых помещениях в соответствии со ст. 51 ЖК РФ, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, или по договору социального найма с указанным федеральным органом исполнительной власти по избранному постоянному месту жительства и в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Порядок признания указанных лиц нуждающимися в жилых помещениях и порядок предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно определяются Правительством Российской Федерации. При этом иные категории военнослужащих при увольнении с военной службы освобождают служебные жилые помещения в порядке, определяемом жилищным законодательством Российской Федерации. Федеральным законом от 1 декабря 2008 г. N 225-ФЗ с указанной даты Федеральный закон "О статусе военнослужащих" также дополнен ст. 15.1, которая определяет нормы предоставления площади жилого помещения: - норма предоставления площади жилого помещения при предоставлении по договору социального найма жилых помещений, находящихся в федеральной собственности или переданных из федеральной собственности в муниципальную собственность, либо при предоставлении жилых помещений, находящихся в федеральной собственности, в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти составляет 18 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного человека; - с учетом конструктивных и технических параметров многоквартирных домов размер общей площади жилых помещений может превышать размер общей площади жилых помещений, определенный исходя из нормы предоставления площади жилого помещения, но не более чем на 9 квадратных метров в общей сложности; - при предоставлении жилых помещений одиноко проживающим военнослужащему - гражданину Российской Федерации, гражданину, уволенному с военной службы, члену семьи погибшего (умершего) военнослужащего - гражданина Российской Федерации, члену семьи погибшего (умершего) гражданина, уволенного с военной службы, норма предоставления площади жилого помещения может быть превышена, но не более чем в два раза. Что же изменилось в подходе к реализации жилищных прав указанной категории граждан, и насколько детально теперь урегулирована проблема их жилищного обеспечения при увольнении с военной службы? Во-первых, от императивного закрепления предоставления жилья только в собственность законодатель отошел, указав на возможность обеспечения указанных военнослужащих жильем по договору социального найма. Во-вторых, данная правовая норма (абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих") является отсылочной в части, касающейся определения порядка признания указанных лиц нуждающимися в жилых помещениях и предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно, поскольку такой порядок определяется Правительством Российской Федерации. Следует еще раз отметить, что соответствующее постановление Правительством Российской Федерации пока не принято, а следовательно, порядок и механизм предоставления жилья в собственность так и не определен. В настоящее время разработаны и действуют только Правила приобретения в 2008 - 2009 гг. квартир в многоквартирных домах для военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2008 г. N 902, определяющие порядок приобретения жилья в целях последующего обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. Теперь о детальном правовом содержании данных изменений. Как и прежде, абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" регулирует жилищные отношения с участием той категории военнослужащих, которая на весь срок военной службы обеспечивается служебными жилыми помещениями. Однако для применения данной правовой нормы теперь, помимо отнесения лица к соответствующей категории военнослужащих, оно должно быть признано нуждающимся в жилых помещениях в соответствии со ст. 51 ЖК РФ, т. е. по новому жилищному законодательству. При этом критерии продолжительности военной службы такого лица, а также основания увольнения, позволяющие применить данную норму права, в основном остались прежними. А именно к данной категории относятся: 1) военнослужащие, общая продолжительность военной службы в календарном исчислении которых достигла 20 лет и более; 2) военнослужащие, увольняющиеся с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при наличии у них общей продолжительности военной службы не менее 10 лет в календарном исчислении. Однако, как уже отмечено, сейчас в вышеназванном Законе четко закреплено, что такие военнослужащие - граждане Российской Федерации, обеспечиваемые на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, должны быть признаны нуждающимися в жилых помещениях в соответствии со ст. 51 ЖК РФ. Такой подход, с точки зрения автора, несколько некорректен и может вызвать проблемы в практике правоприменения, поскольку среди данной категории военнослужащих многие принимались на учет в соответствии с ранее действовавшим ЖК РСФСР, и, более того, впоследствии в ЖК РФ могут быть внесены изменения, которые могут изменить как нумерацию статей данного Кодекса, так и полностью сам кодифицированный акт. Также остается непонятным, для чего законодатель в той же правовой норме указывает, что определение порядка признания указанных лиц нуждающимися в жилых помещениях осуществляется Правительством Российской Федерации, в то время как он уже сделал ссылку на ст. 51 ЖК РФ, и есть ли объективная необходимость в существовании отдельного постановления органа исполнительной власти по данному вопросу при достаточно детальном описании такого порядка в самом ЖК РФ. Кардинально изменился подход к порядку обеспечения жильем данной категории военнослужащих. Теперь им предоставляются жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору: - либо в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, по избранному постоянному месту жительства и в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих"; - либо по договору социального найма с указанным федеральным органом исполнительной власти по избранному постоянному месту жительства и в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих". С одной стороны, законодатель устранил невозможность (при наличии волеизъявления военнослужащего) предоставления жилья по договору социального найма, однако, с другой стороны, определив право выбора формы реализации жилищного обеспечения за военнослужащими, закрепил возможность предоставления жилья в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти. Подобная редакция, с точки зрения автора, может вызвать неоднозначный и неправильный подход в толковании данной материальной нормы права, учитывая иносказательность и витиеватость тенденции формирования существующей судебной практики по жилищным вопросам с участием военнослужащих. Таким образом, правильное толкование указанной нормы права во многом будет зависеть от содержания постановления Правительства Российской Федерации, которое будет разработано и принято по указанным вопросам. По мнению автора, буквальное толкование данной правовой нормы должно сводиться к тому, что волеизъявление военнослужащего о форме реализации его права на жилище первично по отношению к принятому решению соответствующего государственного органа о предоставлении жилья в собственность бесплатно, равно как и к решению о заключении с военнослужащим договора социального найма. В противном случае теряется смысл закрепления права военнослужащего выбирать предоставленную законом форму жилищного обеспечения. В любом случае в отсутствие разработанного механизма предоставления жилья в собственность бесплатно проблема на практике не снимается и становится еще более актуальной.

------------------------------------------------------------------

Название документа