Понятие и состав земель лесного фонда

(Блинников Р. В.) ("Правовые вопросы недвижимости", 2006, N 2) Текст документа

ПОНЯТИЕ И СОСТАВ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА

Р. В. БЛИННИКОВ

Блинников Р. В., соискатель кафедры аграрного и земельного права МГЮА.

Согласно ч. 1 ст. 101 Земельного кодекса Российской Федерации <*> к землям лесного фонда относятся: во-первых, лесные земли, которые, в свою очередь, подразделяются на (а) земли, покрытые лесной растительностью, и (б) земли, не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, редины, прогалины и другие), и, во-вторых, предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). -------------------------------- <*> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // РГ. 30.10.2001. N 211 - 212; Парламентская газета. 30.10.2001. N 204 - 205; СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Согласно ранее действовавшему Земельному кодексу РСФСР <*> (ч. 1 ст. 94 ЗК РСФСР) землями лесного фонда считались земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предоставленные для нужд лесного хозяйства и лесной промышленности. Определение ныне действующего ЗК РФ представляется более распространенным, подробным и в этом смысле более приближенным к содержанию ст. 8 действующего Лесного кодекса РФ <**>. Однако в последней состав земель лесного фонда описан более полно. Так, помимо тех видов лесных земель, не покрытых лесной растительностью, которые перечислены в ч. 1 ст. 101 ЗК РФ, в ч. 2 ст. 8 ЛК РФ указаны также погибшие древостой, пустыри, площади, занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами. Среди видов предназначенных для нужд лесного хозяйства нелесных земель, упоминаемых в ч. 3 ст. 8 ЛК РФ, помимо земель, занятых просеками, дорогами и болотами, фигурируют также земли, занятые сельскохозяйственными угодьями, и др. -------------------------------- <*> Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. (с изменениями от 28 апреля 1993 г.) // ВС РФ. 1991. N 22. Ст. 768. <**> Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 25 июля, 24 декабря 2002 г.) // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610; РГ. 04.02.1997. N 23.

Заметим, что в Земельном кодексе эти земли характеризуются как земли, предназначенные не для нужд лесного хозяйства, а для ведения лесного хозяйства. Понятие "ведение лесного хозяйства" представляется более узким, чем понятие "нужды лесного хозяйства", соответственно под земли, предназначенные непосредственно для ведения лесного хозяйства, подпадает более узкий круг земель, чем под понятие земель, предназначенных для нужд лесного хозяйства. Кроме того, ЛК РФ к нелесным землям лесного фонда относит и некоторые земли, не предназначенные для нужд лесного хозяйства, а именно неудобные для использования земли (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие), если они расположены в границах лесного фонда. С учетом этих замечаний приходится признать, что определение земель лесного фонда, данное в ст. 101 ЗК РФ, лишь внешне, по форме кажется приближенным к определению ЛК РФ, по существу же оно воспроизводит старое определение ЗК РСФСР, из которого прямо вытекает вывод о том, что определяющим признаком земель лесного фонда является их целевое предназначение. Такой вывод можно встретить и в ряде научных работ, основанных на этом Кодексе. Так, О. И. Крассов, комментируя указанную норму старого ЗК РСФСР, отмечает, что "закрепление в законодательстве такой структуры земель лесного фонда обусловлено разным целевым назначением двух указанных видов земель. Лесные земли предназначены для выращивания лесов, рационального и эффективного их использования и воспроизводства. Для этих же целей используются и те участки лесного фонда, которые не покрыты лесной растительностью (вырубки, гари и т. п.). Они также предназначены для лесовосстановления, поэтому относятся к лесным землям. Нелесные земли - земли, которые не только не заняты лесом, но и не предназначены для его выращивания. Их целевое назначение состоит в обслуживании нужд лесного хозяйства - устройство просек, дорог и т. п." <*>. -------------------------------- <*> Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М.: Юрист, 2000. С. 457.

Однако, как мы видим, Лесной кодекс прямо относит к нелесным землям лесного фонда и такие земли, которые не только не предназначены для нужд лесного хозяйства, но в силу своих объективных характеристик в принципе не могут использоваться ни для каких нужд, как, например, земли, занятые болотами, каменистыми россыпями. Впрочем, если следовать букве ныне действующего ЗК РФ, то болота, в соответствии с ч. 1 его ст. 101, причем все без исключения, приходится, вопреки положению ЛК РФ, отнести к землям, предназначенным для ведения лесного хозяйства, в то время как ЛК прямо относит их к "иным", то есть не предназначенным для нужд этого хозяйства, землям. Таким образом, в действующем Земельном кодексе РФ, как и в ранее действовавшем ЗК РСФСР, отражено более узкое понятие лесных земель, нежели в Лесном кодексе РФ. Поэтому, с учетом необходимости приведения в соответствие земельного и лесного законодательства, регулирующего режим земель лесного фонда Российской Федерации, мы считаем целесообразным внести соответствующие изменения в ч. 1 ст. 101 ЗК РФ с целью приведения ее в более полное соответствие с определением земель лесного фонда, данным в ЛК РФ, поскольку последнее представляется более точно отражающим существенные характеристики указанной категории земель. Однако анализируемые нормы, включая как ст. 8 ЛК РФ, так и ст. 101 ЗК РФ, по сути дела, и не представляют собой в строгом смысле определений земель лесного фонда на основании их существенных характеристик. В этих статьях земли лесного фонда определяются через их состав, а не через их существенные признаки. Если же поставить задачу в целях научного исследования выделить из контекста указанных законодательных определений существенные признаки определяемых земель, то можно сделать вывод, что ст. 101 ЗК РФ фактически основывает выделение земель лесного фонда на основании их целевого предназначения как определяющего признака, между тем как в контексте ст. 8 ЛК РФ определяющим признаком земель лесного фонда служит не их целевое предназначение (поскольку, как только что было показано, это понятие включает и такие земли, которые не могут использоваться ни для каких целей), а исключительно их принадлежность к лесному фонду. Следовательно, для более точного выявления содержания понятия земель лесного фонда необходимо обратиться к определению лесного фонда, которое содержится в ст. 7 ЛК РФ. Согласно ч. 1 этой статьи лесной фонд образуют все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли); согласно ч. ч. 2 и 3 этой же статьи границы лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от иных земель; включение земель в состав лесного фонда и их изъятие из него осуществляются в порядке, установленном лесным и земельным законодательством Российской Федерации. Как видим, понятие лесного фонда здесь выступает как производное по отношению к понятиям "лес" и "земли лесного фонда". Рассмотрев определение земель лесного фонда, данное ЛК РФ, мы уже показали, что это определение является чисто формальным, в его основе лежит признак отнесения земель к лесному фонду, а не какие-либо существенные признаки этих земель. Обратимся к понятию леса. В Лесном кодексе нет нормы-дефиниции, определяющей это понятие. Однако согласно ч. 2 преамбулы Кодекса регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Отметим, что не впервые в отечественном лесном законодательстве земля включена в понятие "лес". Еще в ч. 1 преамбулы Основ лесного законодательства РФ 1993 г. <*> лес определялся как совокупность земли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов окружающей природной среды, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии. Ранее действовавшее лесное законодательство России не включало землю в понятие леса. А именно Лесной кодекс РСФСР 1978 г. в ст. 4 разграничил понятия "лес" и "лесные земли". Это разграничение было вызвано тем, что еще ранее, в Основах земельного законодательства СССР и союзных республик <**>, впервые в истории отечественного законодательства нормы, регулирующие использование земель государственного лесного фонда, были выключены в законодательство о земле. -------------------------------- <*> Основы лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г. N 4613-1 (утратили силу) // ВС РФ. 1993. N 15. Ст. 523; РГ. 17 апреля 1993 г. <**> ВС СССР. 1968. N 51. Ст. 485.

Эти изменения в законодательстве вызвали неоднозначную оценку ученых. Проблема соотношения юридических понятий "лес" и "земля" породила научную дискуссию, отголоски которой звучат и по сей день. Эта дискуссия отразила соотношение двух объективных тенденций в развитии природоресурсного законодательства и природоресурсного права. С одной стороны, это тенденция к внутренней интеграции этого права и выражающего его законодательства. В ее основе лежит объективное единство и внутренняя взаимосвязь всей совокупности природных ресурсов как целостного природного комплекса. С другой стороны, мы видим тенденцию к дифференциации, направленной на более детальное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с использованием отдельных природных ресурсов, в частности леса и земли. Еще в конце 1960-х - начале 1970-х гг. в связи с включением норм, регулирующих использование земель Государственного лесного фонда, в законодательство о земле, а самих этих земель в Государственный земельный фонд был поднят теоретический вопрос об отраслевой принадлежности указанных норм. Ряд ученых высказали идею о том, что правовой режим земель лесного фонда должен впредь регулироваться всецело в рамках земельного законодательства, а сфера лесного законодательства должна охватывать лишь использование лесной растительности и иных элементов леса, за исключением земли. Их оппоненты придерживались более традиционной точки зрения, считая, что режим лесных земель должен регулироваться как земельным, так и лесным законодательством. Особенно остро этот вопрос дебатировался в период разработки Основ лесного законодательства Союза СССР и союзных республик, в связи с предложениями не включать в этот правовой акт нормы, регулирующие использование земель лесного фонда. Эти предложения исходили от тех ученых, которые усматривали противоречие в отнесении земель в лесу одновременно к земельному и лесному фондам. Так, например, М. С. Сахипов выражал недоумение по поводу того, как земли лесного фонда "одновременно могут входить и в состав государственного земельного фонда", полагая, что понятие "единый" означает, "что данный объект входит в состав только одного, единственного фонда (лесного или земельного) и ни в какой другой" <*>. Надо отметить, что советским законодателем этот вопрос был решен в традиционном ключе: из 51 статьи Основ 22 статьи так или иначе связаны с регулированием правоотношений, связанных с использованием лесных земель, то есть правоотношения, связанные с использованием этих земель, стали регулироваться как земельным, так и лесным законодательством. -------------------------------- <*> Сахипов М. С. Правовая охрана лесов // Правовая охрана природы в Казахской ССР. Алма-Ата, 1977. С. 169.

Однако сторонники ограничительного подхода к определению сферы лесного законодательства интерпретировали это решение законодателя в том смысле, что данные нормы хотя формально и включены в состав лесного законодательства, но тем не менее по своей юридической природе являются земельно-правовыми, лишь развивая ст. 43 Основ земельного законодательства, посвященную землям лесного фонда <*>. -------------------------------- <*> См., например: Краснов Н. И. Новое советское лесное законодательство // Советское государство и право. 1978. N 7. С. 44. Эта же позиция выражена в: Крассов О. И. Правовой режим земель государственного лесного фонда: Автореф. дис. ... канд. юридич. наук. М., 1978.

Последовательно отстаивая эту позицию, О. И. Крассов выступил с предложением об издании отдельного законодательного акта, закрепляющего правовое положение лесных земель, в рамках не лесного, а земельного законодательства <1>. В соответствии с идеей отграничения норм, регулирующих использование лесных земель, от системы лесного права было предложено определение леса как совокупности ряда его природных элементов, за исключением земли, - так называемое "юридическое понятие леса" <2>, не совпадающее с его "биологическим пониманием" <3>. Представители данной позиции, признавая, что лесная растительность и земля и составляют единый природный комплекс, тем не менее пришли к выводу, что в законодательстве лес выступает только как лесная растительность. Обосновывая такое принципиальное отличие "юридического понятия леса" от "биологического понятия леса", Н. И. Краснов писал, что "биологические, экономические и другие естественнонаучные характеристики природных объектов и соответствующие им понятия не могут быть автоматически восприняты юриспруденцией для применения в законодательстве", поскольку право "формирует понятие природных объектов, исходя из своих критериев, и понятия эти могут совпадать, но могут и не совпадать с естественнонаучными" <4>. О. С. Колбасов, также отстаивавший идею "юридического понятия леса", отличного от его "биологического" понятия, хотя и признавал, что право должно выражать требования, вытекающие из объективных законов природы, и соответственно система юридических понятий в целом "отображает реальное положение вещей", но в то же время полагал, что эта система понятий "имеет значительную специфику в сравнении с естественнонаучными, хозяйственно-техническими и житейскими представлениями и понятиями" <5>. Против этого утверждения невозможно возразить в целом. Однако, признавая правомерность определенных смысловых расхождений между юридическими понятиями и понятиями естественных наук, имеющими общую объективную основу, необходимо признавать и обусловленность этих расхождений определенными, конкретными причинами в каждом отдельном случае. Иными словами, такие расхождения не должны быть произвольными. Если они и имеют место, должны быть вызваны необходимостью отразить в юридическом понятии специфику реальных отношений, порождаемых практикой использования соответствующего объекта, и потребности правового регулирования этих отношений. В основе же этих отношений лежат в конечном счете объективные свойства природного объекта, отображаемые и в понятиях естественных наук, и в обычном языке. На наш взгляд, это обстоятельство не в полной мере учитывалось сторонниками "юридического понятия леса". Так, О. И. Крассов, отстаивавший "юридическое понятие леса" вплоть до последних лет, высказал точку зрения о том, что отраженное в ЛК РФ представление о лесе с юридической точки зрения является неправильным, "не выдерживает критики" <6>; по мнению ученого, в ЛК РФ закреплено не юридическое, а биологическое понятие леса, юридическое же понятие "лес" включает в себя "только совокупность растительных организмов: древесных, кустарниковых, травяных и других растений (мхов, лишайников, грибов и т. п.)". Однако автор здесь не приводит конкретных аргументов в пользу именно такой трактовки юридического понятия "лес". -------------------------------- <1> См.: Крассов О. И. Право лесохозяйственного землепользования // Советское государство и право. 1980. N 7. С. 127 - 131. <2> Гусев Р. К. Правовой режим государственного лесного фонда и право лесопользования // Земельное право. М.: Юридическая литература, 1978. С. 329. <3> Там же. С. 327 - 352. <4> Краснов Н. И. Новое советское лесное законодательство // Советское государство и право. 1978. N 7. С. 40. <5> Колбасов О. С. Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов. 1978. N 5. С. 40. <6> См.: Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 692; Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М.: Юрист, 2000. С. 456.

На наш взгляд, юридическое понятие должно в первую очередь быть адекватным той системе правоотношений, в которую включен обозначаемый им предмет, а также, насколько это возможно, соответствовать обычному словоупотреблению. Сам О. И. Крассов признает, что "осуществлять право лесопользования, не используя как пространственный базис земли лесного фонда, невозможно" <*>. Даже если в основу определения леса положить только совокупность растительных организмов, нельзя не согласиться, что неотъемлемым, существенным свойством этих организмов является их "прикрепленность" к земле. Это существенное свойство леса закреплено и в обычном употреблении понятия "лес", что получило отражение в академических толковых словарях русского языка. Так, в толковом словаре Д. Н. Ушакова в качестве основного прямого значения слова "лес" указывается "пространство, заросшее деревьями". Кроме того, это слово может означать "срубленные и приготовленные для разных надобностей деревья" <**>. Словарь Ожегова определяет лес как "множество деревьев, растущих на большом пространстве", а также как "срубленные деревья как строительный и т. п. материал" <***>. Как видим, нигде "лес" не определяется как совокупность живых растений, взятых отдельно от земли, на которой они произрастают. -------------------------------- <*> Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М.: Юрист, 2000. С. 458. <**> Толковый словарь русского языка. В 4 т. Т. 2 / Сост. В. В. Виноградов, Г. О. Винокур, Б. А. Ларин и др.; под ред. Д. Н. Ушакова. М.: Русские словари, 1994. С. 47. <***> Ожегов С. И. Словарь русского языка. Изд. 18-е, стереотипное / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 1986. С. 276.

Поэтому включение земли в юридическое понятие "лес" представляется правильным и целесообразным с точки зрения задач правового регулирования правоотношений, связанных с использованием леса. Это не противоречит тому, что "отношения, связанные с использованием земель лесного фонда, являются разновидностью земельных отношений как предмета земельного права" <*>. -------------------------------- <*> Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М.: Юрист, 2000. С. 457.

Противопоставление "юридического" понятия леса "биологическому", по убеждению авторов критикуемой концепции, в период ее возникновения отразило идею новой системы советского природоресурсного законодательства. Как писал в 1978 г. О. С. Колбасов, новизна этого законодательства состояла в том, что оно стало строиться не по отраслям хозяйства, а по объектам права собственности <1>. Однако, как отмечала Г. М. Полянская, "и все старое законодательство о природопользовании <...> делилось на те же отрасли, на которые оно делится при новой кодификации исходя из особенностей земли, ее недр, лесов и вод как объектов государственной собственности" <2>, и "от того, что в 20-х годах лесное законодательство рассматривалось как продолжение земельного, а по новой системе выступает как самостоятельная отрасль законодательства, объективно существующая природная связь между лесной растительностью и землей не порвалась. <...> Нельзя согласиться с тем, что, выступая как объект права государственной собственности и объект законодательства, лес трансформировался из природного объекта в лесную растительность" <3>. Напротив, "именно в связи с тем, что новое законодательство о природных ресурсах - как и старое - разграничивается по природным объектам, законодательство о лесах направлено на регулирование использования, возобновление и охрану леса в неразрывной связи лесной растительности с землей" <4>. -------------------------------- <1> Колбасов О. С. Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов. 1978. N 5. С. 53. <2> Полянская Г. М. Актуальные вопросы лесного законодательства / Отв. ред. И. Ф. Панкратов. М.: Юридическая литература, 1985. С. 12. <3> Там же. <4> Полянская Г. М. Актуальные вопросы лесного законодательства / Отв. ред. И. Ф. Панкратов. М.: Юридическая литература, 1985. С. 13.

Эти суждения, высказанные еще в ходе дискуссий 70 - 80-х гг. прошлого века, представляются нам справедливыми и сегодня. Необходимо отметить, что термин "земля" является неоднозначным и в обычном словоупотреблении, и в экономике, и в юридических контекстах, обозначая нередко различные понятия. Не говоря уже о таком значении этого термина, как название планеты, на которой мы живем, остановимся лишь на двух его значениях, которые зачастую смешивают, что и послужило одной из объективных причин описываемой дискуссии о соотношении лесного и земельного права в регулировании режима лесных земель. Во-первых, термин "земля" часто употребляют в широком смысле, включая в это понятие как собственно поверхность земли, так и ее недра, растительность, расположенные на ней сооружения, и т. п. Все эти атрибуты земли, включая как материальные, так и пространственно-географические, позволяют использовать ее в качестве универсального средства труда, как одну из высших социальных ценностей, чем и обусловлено право собственности на нее. Во-вторых, термин "земля" может употребляться и в более узком смысле, обозначая лишь земли сельскохозяйственного значения. И то, и другое понятия земли получили правовую интерпретацию и нашли отражение в отечественном законодательстве на разных этапах его развития. Так, в декрете "О земле" от 26 октября (8 ноября) 1917 г. говорится о национализации всех земель со всеми их лесами, водами, недрами. Очевидно, что здесь термин "земля" используется в первом, широком смысле. В дальнейшем развитии отечественного законодательства законодатель перешел к более узкому понятию земли в связи с дифференцированным подходом к природным ресурсам в формулировках законодательства. Так, в ст. 9 действующей Конституции РФ говорится о "земле и других природных ресурсах" как "основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". С другой стороны, в преамбуле Основного закона термин "земля" используется в широком смысле: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле...". Что же касается собственно земельного законодательства России, то оно на протяжении длительного периода регулировало только отношения по поводу сельскохозяйственного землепользования, что объяснялось преимущественно аграрным характером национального хозяйства на протяжении длительного исторического периода. Но с развитием индустриализации народного хозяйства страны и приданием ему комплексного характера эта отрасль законодательства, постепенно расширяя сферу своего действия, шаг за шагом охватила и иные земли - городские, транспортные и др. С принятием Основ земельного законодательства 1868 г. этот процесс завершился включением всей земной поверхности в пределах территории СССР в единый государственный земельный фонд. До этого момента, как уже было сказано, режим лесных земель регулировался исключительно лесным законодательством. При этом необходимо обратить внимание и на следующее обстоятельство, на которое также указывала Г. М. Полянская. Рассматривая землю в качестве средства производства, мы видим, что в лесу она выступает в ином качестве, чем в земледелии: "в земледелии земля (земная поверхность) является базой для выращивания сельскохозяйственных культур полностью самим человеком; в лесу земля (земельная поверхность) составляет единый объект труда вместе с выращенной самой природой лесной растительностью" <*>. -------------------------------- <*> Полянская Г. М. Актуальные вопросы лесного законодательства / Отв. ред. И. Ф. Панкратов. М.: Юридическая литература, 1985. С. 14 - 15.

Заметим, что идея правового объединения всех находящихся в государственной собственности земель страны в единый земельный фонд высказывалась в юридической науке задолго до ее законодательного закрепления. Так, еще в конце 1920-х гг. И. И. Евтихиев, который первым ввел категорию единого государственного земельного фонда, включал в этот единый фонд и все лесные земли <1>. Однако при этом он отнес их к лесному фонду вместе с лесной растительностью, в составе леса, понимаемого как недифференцированное единство. Такая трактовка соотношения земельного и лесного права не отражала специфики земли в лесу и нуждалась в серьезном уточнении. На это указывал, в частности, Л. И. Дембо, который отмечал, что "объект права государственной собственности на леса существенно отличается от объекта права государственной собственности на землю" <2>, поскольку в лесной фонд входит, помимо земельной территории под лесом (собственно земли), также и сам лесной массив (лесная древесина). Эту же точку зрения высказывал и А. В. Карасс, который указывал, что право исключительной государственной собственности на лес "охватывает в составе единого государственного лесного фонда как землю, поросшую лесом, так и лесной покров, т. е. произрастающую в лесу древесину" <3>. Именно неразрывной, органической связью земель в лесу с произрастающей на них лесной растительностью и обусловлены особенности правового регулирования этих земель, их специфические отличия от сельскохозяйственных земель и прочих земель, составляющих земельный фонд. На это указывал и Г. А. Аксененок, отмечая, что "правовой режим земель, занятых лесами или предназначенных для облесения или для обслуживания лесов, в основном определяется в зависимости от хозяйственного назначения лесов, которые произрастают и должны произрастать на этих землях" <4>. Комментируя ст. 4 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, ученый разъяснял, что "правоотношения, связанные с использованием лесов и вод, настолько своеобразны, что здесь земля не имеет определяющего значения", так как "объектом этих правоотношений выступают именно леса и воды, которые, являясь своеобразными объектами права государственной собственности, определяют по существу и правовой режим земель лесного и водного государственных фондов" <5>. М. И. Козырь также отнес лесной фонд к числу таких специальных фондов, "которые охватывают как соответствующие земельные площади, так и находящиеся на них природные богатства" <6>. Убедительное обоснование специфического правового режима лесных земель находим у Г. М. Полянской, которая уже после принятия Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик разъяснила, что "земли государственного лесного фонда по действующему законодательству выступают в двух проекциях: как часть земной поверхности в земельном законодательстве и как часть неделимого лесного комплекса в лесном законодательстве. И естественно, что понятие земель государственного лесного фонда в земельном законодательстве более абстрактное и соответственно менее содержательное, чем в лесном законодательстве, где оно конкретизируется в неразрывной связи с лесной растительностью" <7>. Этой неразрывной связью и обусловлено включение норм, регулирующих правоотношения по использованию лесных земель, в состав лесного законодательства, поскольку "наличие "стыкующихся" норм одной отрасли законодательства о природопользовании с другой его отраслью - явление нормальное, а ввиду единства природного комплекса - просто необходимое" <8>. -------------------------------- <1> Евтихиев И. И. К учению о едином государственном земельном фонде. Горки, 1928. С. 3, 7. <2> Дембо П. И. Правовой режим лесов. П.: Изд-во ЛГУ, 1951. С. 12. <3> Карасс А. В. Право государственной социалистической собственности. М.: Изд-во АН СССР, 1954. С. 50. <4> Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. С. 172. <5> Комментарий к Основам земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. М.: Юридич. лит., 1974. С. 35. <6> Земельное право. М.: Юридич. лит., 1969. С. 161 - 162. <7> Полянская Г. М. Актуальные вопросы лесного законодательства / Отв. ред. И. Ф. Панкратов. М.: Юридическая литература, 1985. С. 17. <8> Там же. С. 24.

Что касается современного законодательства, регулирующего правовой режим земель лесного фонда, то определяющим признаком этого понятия, на наш взгляд, является форма собственности на эти земли. Согласно ч. 1 ст. 19 ЛК РФ лесной фонд (как и леса, расположенные на землях обороны) находится в федеральной собственности. В соответствии с этим ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" <*> устанавливает, что включение земельных участков в состав лесного фонда является достаточным основанием для внесения этих земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности. Часть 1 ст. 12 ЛК РФ запрещает оборот лесного фонда. Тем самым лесной фонд составляет одно из исключений из общего правила гражданского права, согласно которому объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (п. 1 ст. 129 ГК РФ). В этом же пункте ст. 129 ГК РФ содержится оговорка, что это правило действительно лишь для тех объектов гражданских прав, которые не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. К числу изъятых из оборота или ограниченных в обороте относятся природные ресурсы. В соответствии с п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Согласно ч. 2 ст. 260 ГК РФ на основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" // РГ. 20.07.2001. N 137; СЗ РФ. 23.07.2001. N 30. Ст. 3060.

Иными словами, ГК РФ закрепляет приоритет в регулировании вопросов оборотоспособности природных ресурсов за законодательством о природных ресурсах, в данном случае - за лесным законодательством. Лесной кодекс запрещает совершение сделок купли-продажи, залога и других сделок, которые могут повлечь за собой отчуждение участков лесного фонда, а также участков лесов, не входящих в лесной фонд. Согласно ст. 112 ЛК РФ сделки, совершенные с нарушением лесного законодательства, являются недействительными. Нахождение в обороте участков лесного фонда и не входящих в лесной фонд участков лесов, прав пользования ими допускается в той мере, в какой это предусмотрено ЛК РФ. Купля-продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь за собой отчуждение участков лесного фонда, а также участков лесов, не входящих в лесной фонд, не допускаются. Таким образом, правоотношения, связанные с использованием земель лесного фонда, регулируются как земельным, так и лесным законодательством. Согласно абз. 2 п. 2 ст. 3 ЗК РФ к земельным отношениям нормы лесного законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Согласно п. 6 ст. 101 ЗК РФ порядок использования и охраны земель лесного фонда регулируется ЗК РФ и лесным законодательством. Такая система правового регулирования режима земель лесного фонда вполне соответствует пониманию леса как совокупности лесной растительности, земли и других компонентов окружающей природной среды, с учетом которого, как отмечает С. А. Боголюбов <*>, "основные требования к использованию земель лесного фонда совпадают с требованиями к лесопользованию", выраженными в ст. 79 ЛК РФ. Это требования: -------------------------------- <*> Земельное право / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: ТК Велби, 3-51 Изд-во "Проспект", 2003. С. 373.

- обеспечения непрерывного, неистощительного и рационального использования лесов для удовлетворения потребностей экономики, населения в лесных ресурсах; - сохранения и усиления средообразующих, водоохранных, защитных и иных функций лесов в целях охраны здоровья граждан, улучшения окружающей природной среды и развития экономики; - установления порядка лесопользования в зависимости от значения лесов и выполняемых ими функций, их местоположения, природных и экономических условий; - обеспечения условий для воспроизводства лесов; - платности лесопользования; - соблюдения научно обоснованных норм лесопользования. Итак, по своему составу земли лесного фонда согласно действующему земельному и лесному законодательству РФ подразделяются на лесные и нелесные земли. В лесные земли входят как земли, покрытые лесной растительностью, так и земли, не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления. К нелесным землям согласно ЛК РФ (ст. 8) относятся как земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства, так и иные земли, расположенные в границах лесного фонда, в том числе неудобные для использования. Между тем ст. 101 ЗК РФ в числе нелесных земель указывает только земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства. Формулировки Лесного кодекса представляются более точными, более верно отражающими сущность земель лесного фонда. Главным, определяющим признаком этих земель, на наш взгляд, является именно их принадлежность к лесному фонду, обусловливающая все установленные законом ограничения их оборотоспособности. Земли лесного фонда не могут находиться в частной собственности; согласно действующему законодательству РФ все они составляют собственность Российской Федерации. Таким образом, понятие земель лесного фонда, как и система законодательного регулирования правового режима этих земель, находится в тесной смысловой связи с понятием леса как совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Данное понятие леса, являясь юридическим как по своей форме, так и по своему основополагающему положению в системе правового регулирования лесных отношений, в то же время вполне согласуется с естественнонаучными и обыденными представлениями о лесе как одном из материальных оснований общественного благосостояния. Как будет показано в следующем параграфе, такая трактовка земель лесного фонда имеет глубокие исторические предпосылки и в той или иной форме находит отражение в законодательстве ряда стран.

Название документа