Исполнение лесного законодательства

(Наумова Ю.)

("Законность", 2006, N 8)

Текст документа

ИСПОЛНЕНИЕ ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Ю. НАУМОВА

Ю. Наумова, Татарский природоохранный межрайонный прокурор.

Более 15 лет прошло с тех пор, как в Российской Федерации были образованы специализированные природоохранные прокуратуры. Казалось бы, их сотрудники за это время вопросы соблюдения законности в указанной области изучили вдоль и поперек. Однако в связи с постоянно меняющимся федеральным законодательством, усилением правотворчества органов местного самоуправления появляются все новые и новые проблемы.

Особо остро это проявляется в надзоре за исполнением лесного законодательства в части использования земель гослесфонда (далее - ГЛФ). Постоянно корректируются нормы, касающиеся вопросов предоставления прав на лесопользование. В Лесной кодекс РФ только за последние 2 года было внесено 5 изменений и дополнений. Так, ЛК в редакции 1997 г. закреплял, что участки лесного фонда предоставляются в аренду на основании решений органов государственной власти субъектов Федерации, принимаемых по представлению территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством или по результатам лесных конкурсов. То есть закон допускал упрощенный порядок. На основании решений органов государственной власти субъектов РФ участки ГЛФ предоставлялись в аренду лесопользователям, длительное время осуществляющим свою деятельность на этой территории, а также сельскохозяйственным организациям, расположенным на этой территории. Таким образом, были защищены права физических и юридических лиц, владеющих на землях ГЛФ базами отдыха, детскими лагерями и т. д., земли под которые были предоставлены решениями Совета министров республики или исполнительных комитетов городов и районов в 60 - 70 гг. в соответствии с действовавшим в то время законодательством.

Указанная норма закона соотносилась с требованиями гражданского и земельного права. Владелец (собственник) здания, сооружения или иной недвижимости в ГЛФ получал право на ту часть земельного участка, которая была занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Вид права пользования (собственность, аренда) в этом случае устанавливается гражданским законодательством, если другой порядок не оговаривается иным, специальным законом. Учитывая, что право собственности на земли ГЛФ принадлежит государству, собственники объектов недвижимости в лесном фонде получали лишь право аренды занимаемого участка.

Изменениями, внесенными в ЛК ФЗ от 29 декабря 2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты Российский Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований", было установлено, что право предоставления участков в аренду может возникнуть только по результатам лесных конкурсов. В разъяснение процедуры и порядка проведения конкурсов Министром природных ресурсов РФ был издан Приказ от 21 апреля 2005 г., которым утвержден Порядок организации и проведения лесных конкурсов. Как следует из этого документа, предмет конкурса - право на заключение договора аренды участка ГЛФ. Одновременно Приказом МПР РФ от 31 августа 2005 г. утвержден Порядок пользования участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей. Из документа следует, что основание для заключения договора аренды - также результаты лесного конкурса.

Тем самым, казалось бы, законодатель закрепил четкую процедуру приобретения права аренды на лесопользование в культурно-оздоровительных целях. И при ее строгом соблюдении в лесном фонде наконец-то наступит долгожданный порядок.

Но не все так просто.

Процесс первоначального закрепления права аренды на участки ГЛФ в Республике Татарстан стартовал в середине 90-х годов. Большинство владельцев баз отдыха, детских лагерей и дачных некоммерческих товариществ заключили последние договоры аренды на участки ГЛФ в конце 90-х - начале 2000-х гг. То есть в 2006 - 2008 гг. истекают сроки договоров у нескольких сотен лесопользователей. Переоформить договоры на ранее действующих условиях (простое перезаключение договора) им запрещает закон. Таким образом, после истечения срока действия договора они автоматически становятся нарушителями закона, поскольку находятся на землях ГЛФ без каких-либо правоустанавливающих документов.

Так, Татарской природоохранной межрайонной прокуратурой при проведении проверки законности аренды участков в Зеленодольском лесхозе установлено, что из 15 юридических лиц - владельцев баз отдыха, детских лагерей, у которых была задолженность по арендной плате, у 13 срок действия договора аренды истек в 2005 г.

Учитывая изменившийся порядок заключения договоров аренды, все они по требованию прокуратуры обратились в Агентство лесного хозяйства по Республике Татарстан для переоформления права пользования. И сразу же столкнулись с проблемой. Для проведения конкурса необходимо поступление как минимум двух заявок, а в случае подачи только одной конкурс считается несостоявшимся. Естественно, если на участке ГЛФ расположены объекты недвижимости предыдущего арендатора, маловероятно, что поступит другая заявка. В результате действительный арендатор не может перезаключить договор аренды. Получается замкнутый круг.

Анализируя действующее законодательство и складывающуюся практику, необходимо отметить следующее.

В соответствии со ст. 621 ГК арендатор по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора арены на новый срок. Статьи 271 и 552 ГК предоставляют такое же преимущественное право собственникам объектов недвижимости, расположенных на земельном участке, им не принадлежащем. А ст. 36 Земельного кодекса предоставляет собственникам зданий, строений, сооружений исключительное право аренды земельных участков.

В связи с этим вызывает сомнения необходимость проведения лесных аукционов на предоставление права аренды при продлении договоров. При переходе прав аренды к новому арендатору существенно ущемляются права предыдущего. При этом новый претендент ставится в заведомо проигрышную ситуацию.

В Республике в 2005 г. был создан прецедент. ООО "Вертеброневрология", владеющее в ГЛФ базой отдыха с объектами недвижимости, обратилось в суд с заявлением о признании действий Пригородного лесхоза, выразившихся в отказе от заключения договора аренды участка ГЛФ, незаконными и обязании заключить такой договор без проведения лесного конкурса.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан заявленные требования были удовлетворены. Суд указал, что в соответствии со ст. 5 ЛК имущественные отношения, возникающие при использовании леса и земель лесного фонда, регулируются гражданским, лесным и земельным законодательством. Вопросы аренды участков лесного фонда также регулируются Лесным, Гражданским кодексами и Положением об аренде участков лесного фонда, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 марта 1998 г. На положительном решении сказалось и то, что спорный участок ранее использовался в культурно-оздоровительных целях, а не отводился впервые.

Следующая проблема, которая сегодня не позволяет арендатору обратиться за проведением конкурса на продление права пользования участком ГЛФ, касается бюджетных организаций. В соответствии с Порядком организации и проведения лесных конкурсов для участия в лесном конкурсе претендент должен внести задаток в размере 10% от начального размера арендной платы. В соответствии со ст. 103 ЛК арендная плата определяется на основе ставок лесных податей.

Приказом Рослесхоза от 7 декабря 2005 г. установлены Ставки лесных податей за пользование участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей. Средняя базовая ставка с учетом обязательных повышающих коэффициентов для большинства лесхозов Республики Татарстан составляет с 2006 г. 50 - 60 тыс. руб. за 1 га арендуемой площади. К примеру, проверенные природоохранной прокуратурой два детских лагеря, находящихся на балансе Республиканского детского оздоровительного центра "Лето", должны будут заплатить за участие в конкурсе за право продления договора аренды около 150 тыс. руб. Однако такие значительные средства бюджетом лагеря на текущий год не предусматривались и вряд ли будут предусмотрены. В такой же ситуации оказались базы отдыха и детские оздоровительные лагеря других бюджетных организаций - медицинских, образовательных и пр.

Указанные организации в соответствии с ранее действовавшими положениями Закона "О плате за землю" и изданными в его исполнение подзаконными актами освобождались от платы, однако с 2006 г. их льготы отменены. Каких-либо методических рекомендаций по перечисленным проблемным вопросам по линии Министерства природных ресурсов РТ нет.

В настоящее время в Агентстве лесного хозяйства находится более 250 заявок от арендаторов участков лесного фонда с заявлением о заключении нового договора аренды. Все они вынуждены ждать, в том числе из-за нерешенности проблемных вопросов.

Таким образом, из-за нечеткой регламентации механизма и порядка предоставления участков ГЛФ в аренду в культурно-оздоровительных целях арендаторы земель ГЛФ после прекращения срока действия договора аренды автоматически попадают в разряд нарушителей. Естественно, прокуратура, занимаясь профилактикой правонарушений в этой области, не может быть сторонним наблюдателем.

Представляется, определенным решением сложившейся ситуации будет законодательное (путем внесения соответствующих корректировок в Лесной кодекс РФ) разрешение арендаторам перезаключать договоры аренды участков ГЛФ без проведения лесного конкурса, а через аукцион производить первоначальное предоставление участков ГЛФ. Однако при продлении аренды необходимо строго учитывать, как соблюдались условия договора ранее, выполнялись ли обязательные требования, были ли нарушения закона со стороны арендатора, и при подтверждении таких случаев отказывать в заключении нового договора, руководствуясь соответствующими статьями ГК.

Следующей проблемой может стать принудительный снос строений на землях ГЛФ.

Прокуратуре Республики Татарстан после сложнейших судебных баталий удалось сформировать судебную практику по заявлениям о сносе незаконных объектов, расположенных на землях с ограниченным режимом использования и находящихся под особой охраной. Естественно, к таким землям относятся и земли государственного лесного фонда. Татарской природоохранной межрайонной прокуратурой в 2005 г. было направлено в суды 8 исков о сносе незаконных строений. Все заявления прокуратуры были удовлетворены и вступили в законную силу. Более того, путем проведения разъяснительной работы удалось заставить застройщиков самих демонтировать незаконно возведенные строения.

К сожалению, на практике бывают сложности. Предположим, застройщик отказывается добровольно сносить строение (ситуация распространенная). В соответствии с законом обязанность по принудительному исполнению решения суда возложена на службу судебных приставов. И здесь возникает определенная сложность. Чтобы произвести какие-либо работы на землях ГЛФ (а снос строения - это работы, не связанные с ведением лесного хозяйства), судебному приставу (как и всем остальным) необходимо кроме решения суда получить разрешение специально уполномоченного органа. Статья 66 ЛК гласит, что проведение в лесном фонде строительных работ и выполнение иных не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования работ производится на основании разрешения территориального органа федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. При этом способы, которые применяются при осуществлении указанных работ, не должны ухудшать состояние лесного фонда, воспроизводство лесов.

Таким образом, мы видим, что даже судебный пристав не вправе снести незаконное строение до надлежащего оформления необходимого разрешения. Учитывая, что проведение государственной экологической экспертизы платное, не ясно, из каких источников должна производиться оплата.

Этот вопрос не только теоретический, как кажется на первый взгляд. В ходе рассмотрения одного из заявлений о сносе незаконного строения в ГЛФ ответчики самостоятельно обеспечили проведение экологического аудита. Перед экспертами был поставлен вопрос: насколько нахождение дачного дома на указанной территории оказывает негативное воздействие на окружающую среду? Заключение экспертов было категоричным - снос строения повлечет большее негативное воздействие, чем нахождение дома в ГЛФ. На сегодняшний день решение суда по этому заявлению - в пользу ответчика. Однако несколько первоначальных инстанций судов однозначно ратовали за снос строения.

Практическая деятельность постоянно преподносит новые вопросы, требующие нахождения новых способов защиты нарушенных прав. Затронутые проблемы могут стать существенным тормозом в реализации национальных программ, ибо не позволяют в полной мере реализовывать право детей и работников бюджетной сферы на отдых и оздоровление.

Название документа