Некоторые вопросы форм собственности на земли водного фонда по российскому законодательству

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ФОРМ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛИ ВОДНОГО ФОНДА ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

А. В. ЗИБЕРОВ

А. В. Зиберов, аспирант кафедры гражданского и предпринимательского права Московского гуманитарного университета.

Современная экономическая система России основывается на признании многообразия форм собственности. Этот основополагающий принцип, закрепленный в ст. 8 Конституции РФ, получил развитие не только в других ее статьях, но и в отраслевых нормативных правовых актах, регулирующих отношения собственности, - в частности в ст. 212 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ). Вместе с тем в интересах отдельных субъектов, в том числе государства, общества в целом, законом могут устанавливаться определенные правовые ограничения собственности, например по субъектному составу в отношении некоторых объектов права собственности. Так, ст. 9 Конституции РФ предусматривает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В юридической литературе нет единства мнений относительно понятия "форма собственности", а также его содержания и юридического значения. Исходя из анализа экономического и юридического понятий собственности, Е. А. Суханов <*> считает, что формы собственности представляют собой экономические, а не юридические категории. Их нельзя отождествлять с правом собственности или его разновидностями, выделяя и противопоставляя на этом основании, поскольку формы собственности как экономические отношения получают различные юридические формы выражения, не сводящиеся только к праву собственности. Не отрицая правильности суждений Е. А. Суханова, К. И. Скловский <**> отмечает при этом, что искать суть формы собственности в экономическом базисе - заведомо бесплодное занятие. Поскольку множественность форм собственности существовала в истории права и ранее, а кроме того, в силу конституционного происхождения нормы о множественности форм собственности, ее существование не может ставиться под сомнение. Вместе с тем, как пишет К. И. Скловский далее, проблема скорее сводится к вопросу о соотношении собственности и формы собственности, т. е. имеет ли форма собственности самостоятельное содержание, не совпадающее с содержанием права собственности, как оно определено в ст. 209 ГК РФ. И здесь, на наш взгляд, следует согласиться с автором, что проблемы формы собственности не в самой собственности, а в субъекте, поскольку различные ограничения и привилегии являются отражением особенностей правового положения субъектов гражданского права, их иерархией. -------------------------------- <*> См.: Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. В 4 т. Т. II. М., 2005. С. 22 - 26 (автор главы - Е. А. Суханов). <**> См.: Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. М., 1999. С. 159 - 166.

Ю. К. Толстой подчеркивает, что в зависимости от того, к какой форме и к какому виду относится право собственности, принадлежащее тому или иному конкретному лицу, определяется правовой режим имущества, составляющего объект этого права, и спектр тех возможностей, которыми в отношении указанного имущества располагает его собственник <*>. -------------------------------- <*> См.: Гражданское право: Учебник. Т. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2001. С. 348 (автор главы - Ю. К. Толстой).

Таким образом, разграничение форм собственности в российском праве сводится к определению субъектного состава, никоим образом не затрагивая само содержание права собственности. В этой связи следует остановиться на субъектах правоотношений собственности на земли водного фонда, а также особенностях правового статуса такого субъекта, как государство, которые предопределяются выполняемыми последним функциями экономического, социального и правоохранительного характера. Особенности правового статуса государства определяются и тем, что оно как организация публичной власти активно влияет на экономическую (хозяйственную) жизнь как публично-правовыми, так и частноправовыми средствами. Особенно важна его роль в реализации своих властных полномочий как политического суверена в установлении правил поведения для всех, включая и само государство, участников гражданско-правовых отношений, в том числе отношений собственности. Необходимость государственного воздействия на сферу имущественных отношений вызвана, как отмечает О. М. Олейник <*>, охраной и реализацией государством как своих собственных публичных интересов, так и публичных интересов своих граждан в сфере: а) обеспечения государственных и общественных нужд (включая обеспечение суверенитета, внутренней и внешнеэкономической независимости государства, приоритета в экономическом и социальном развитии); б) формирования государственного бюджета; в) защиты окружающей среды и пользования природными ресурсами; г) обеспечения занятости населения; д) обеспечения безопасности и обороны страны; е) реализации свободы предпринимательской деятельности и добросовестной конкуренции и т. д. При этом, на наш взгляд, интересы государства-собственника и интересы других собственников могут не совпадать, а порой и противоречить друг другу. Это особенно наглядно проявилось в последнее время в отношении застройки прибрежных участков рек и водохранилищ, в частности в Московской области, которые входят в категорию земель водного фонда. -------------------------------- <*> См.: Предпринимательское (хозяйственное) право. Учебник. В 2 т. Т. 1 / Под ред. О. М. Олейник. М., 1999. С. 507.

Категория интереса, по справедливому замечанию Г. А. Мисник и Н. Н. Мисник <*>, имеет различное значение в зависимости от сферы общественных отношений, в которой интерес себя проявляет. Как экономическая и социологическая категория интерес представляет собой реальную причину социальных действий, лежащую в основе непосредственных побуждений (мотивов, идей и т. п.) участвующих в них индивидов, групп, классов. Правовой интерес, по определению А. В. Малько <**>, представляет собой отраженное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определенной степени гарантированное государством юридическое дозволение, выражающееся в стремлениях субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным государственным органам. Поэтому следует согласиться с Г. А. Мисник и Н. Н. Мисник <***>, что в качестве объекта правовой охраны выступает законный интерес, т. е. интерес, прямо предусмотренный в законодательстве либо вытекающий из его общего смысла. -------------------------------- <*> См.: Мисник Г. А., Мисник Н. Н. Публичные и частные интересы в экологическом праве // Государство и право. 2006. N 2. С. 29. <**> См.: Малько А. В. Теория государства и права: Учеб. М., 2001. С. 216. <***> См.: Мисник Г. А., Мисник Н. Н. Указ. соч. С. 29.

Законные интересы могут иметь публичный (общий) или частный (индивидуальный) характер. При этом зачастую публичные и частные интересы не совпадают по своей направленности. Поэтому государство, сохраняя свою относительную самостоятельность, призвано выступать регулятором интересов всех индивидов и их объединений, находящихся на его территории. Именно государство должно заботиться о реализации публичных интересов как интересов всего общества в обладании и пользовании определенными благами. Публичный и частный интересы в отношении земель водного фонда, таким образом, обеспечиваются и охраняются только в тех пределах, которые прямо закреплены законом. При этом недопустимо и сужение границ публичного интереса, например путем изменения категории земли и тем самым изменения ее правового режима (поскольку это может повлечь ущемление публичного экологического интереса), и неоправданное расширение границ земель водного фонда путем отнесения к ним новых территорий, так как это может привести к возникновению иного ущерба, например экономического. В соответствии с действующим законодательством в отношении земель водного фонда допускается частная, государственная и муниципальная формы собственности. Данный вывод мы можем сделать исходя из следующего. В соответствии со ст. 102 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) земли водного фонда представляют собой довольно-таки обширные территории, в состав которых входят как водопокрытые земли, так и земли, примыкающие к поверхностному водному объекту, предназначенные для обслуживания водопользователей и защиты поверхностных вод, поэтому очень важно определиться положениями какого - земельного или водного - законодательства руководствоваться в том или ином случае. От этого будет зависеть и форма собственности на землю. Объектом права собственности на поверхностный водный объект, согласно ст. 32 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ), является водный объект, который включает не только воды, но и покрытые ими и сопряженные с ними земельные участки (дно и берега водного объекта). На основе анализа водного законодательства можно сделать вывод, что право собственности на земельные участки, покрытые поверхностными водами и сопряженные с ними, должно следовать праву собственности на соответствующий водный объект, т. е. указанные земельные участки могут находиться в исключительной федеральной собственности, поскольку в соответствии со ст. 34 ВК РФ в Российской Федерации устанавливается исключительная федеральная собственность на водные объекты. Однако это не совсем соответствует нормам земельного законодательства. Так, согласно ст. 27 ЗК РФ ограничены в обороте земельные участки из состава земель водного фонда, занятые находящимися в государственной или муниципальной собственности водными объектами в составе водного фонда (подп. 3 п. 5 ст. 27 ЗК РФ), т. е. водопокрытые земли. Кроме того, ограничены в обороте и земельные участки расположенные под объектами гидротехнических сооружений (подп. 10 п. 5 ст. 27 ЗК РФ). В отношении последних право собственности может, на наш взгляд, принадлежать также субъекту Федерации, на территории которого расположено гидротехническое сооружение, а в случаях, предусмотренных законом, - и частным лицам (абз. 2 п. 2 ст. 27 ЗК РФ). Иные земельные участки в составе земель водного фонда могут принадлежать лицам на праве частной, государственной и муниципальной собственности. Это подтверждается и п. 8 Постановления Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" <*>, в соответствии с которым установление водоохранных зон не влечет за собой изъятие земельных участков у собственников земель, землевладельцев, землепользователей или запрет на совершение сделок с земельными участками, за исключением случаев, предусмотренных законом. При этом собственники, владельцы и пользователи земель, на территории которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, обязаны соблюдать установленный режим использования этих зон и полос. Следует отметить, что эту позицию подтверждает и судебная практика <**>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5567. <**> См. п. 23 Постановления Президиума Верховного Суда РФ от 23 ноября 2005 г. "Ответы на вопросы о практике применения судами Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, жилищного и земельного законодательства, иных федеральных законов" // Документ официально опубликован не был.

Вместе с тем необходимо обратить внимание на другую проблему, о которой неоднократно говорилось в юридической и научной литературе <*>. -------------------------------- <*> См., например: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 1997. С. 36; Калинин И. Б. Право собственности на сопряженные с водами земельные участки // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Сб. статей. Ч. 16. Томск, 2003. С. 270 - 274 и др.

Поскольку в соответствии со ст. 9 ВК РФ поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод, дна и берегов, возникает проблема разграничения границ земельного участка, являющегося составной частью водного объекта, и земельных участков, прилегающих к нему. Это, на наш взгляд, имеет значение для правоотношений собственности на земли водного фонда. Однако ни водное, ни земельное, ни тем более гражданское законодательство, как отмечает Д. В. Шорников <*>, не содержат четких критериев разграничения земель, относимых к водному объекту, и иных земель. -------------------------------- <*> См.: Шорников Д. В. Природные ресурсы как объекты гражданских прав. Дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2005. С. 146.

Берег определяется как полоса взаимодействия между сушей и водоемом (морем, озером, водохранилищем) или между сушей и водотоком (рекой, временным потоком) <*>. -------------------------------- <*> См.: Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.; СПб., 2001. С. 120.

Однако российское законодательство, в том числе ВК РФ, ничего не говорит о площади так называемых берегов, входящих в состав водного объекта. Поэтому остается неясным, до каких пределов распространяются права собственников и пользователей водных объектов. Таким образом, законодательство не дает возможности окончательно разграничить интересы собственников и пользователей водных объектов и земельных участков, не входящих в состав водных объектов. Отсутствие в российском законодательстве четкого ответа на указанные вопросы было выявлено еще О. С. Колбасовым <*>. -------------------------------- <*> См.: Колбасов О. С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. N 1, 2. С. 15.

Это обстоятельство имеет значение и для установления границ категории земель водного фонда, так как границы водных объектов (акватории) и отдельных участков земель водного фонда могут совпадать. В соответствии со ст. 102 ЗК РФ в состав земель водного фонда входят так называемые водоохранные зоны. Статья 111 ВК РФ понимает под таковыми территорию, примыкающую к акватории водного объекта, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности. По мнению Г. А. Волкова, пределы берега поверхностного водного объекта уточнены в Земельном кодексе РФ - это земли водоохранных зон водных объектов <*>. -------------------------------- <*> См.: Волков Г. А. Правовые проблемы разграничения земель на категории по целевому назначению // Экологическое право. 2005. N 2. С. 31.

Следовательно, площадь берега как составной части водного объекта не может превышать пределов водоохранной зоны поверхностного водного объекта. Безусловно, берег входит в водоохранную зону водного объекта, однако вряд ли можно утверждать, что пределы берега конкретного водного объекта равнозначны его водоохранной зоне. Ведь водоохранная зона является одним из видов экологических зон, создаваемых для предупреждения вредного воздействия хозяйственной деятельности, в пределах которой запрещается деятельность, оказывающая воздействие на состояние водных объектов, рыбные запасы, животных и растения водоемов. Особый режим устанавливается для прибрежных защитных полос. При этом размеры водоохранных зон определяются в зависимости от величины и протяженности водного объекта. Так, для рек они колеблются от 50 до 500 метров. Размеры и границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а также режим их использования установлены Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденным Постановлением Правительства РФ 23 ноября 1996 г. N 1404. Однако данное Положение вообще не оперирует понятием "берег", а при определении минимальной ширины прибрежных защитных полос учитывает крутизну склона прилегающей к акватории водного объекта территории. Таким образом, понятием "берег, входящий в состав водного объекта", видимо, должна охватываться территория, прилегающая к акватории вплоть до высшей точки склона. Кроме того, в составе земель водного фонда выделяют так называемые земли отвода по берегам водоема, под которыми в соответствии со ст. 20 ВК РФ понимается полоса суши вдоль берегов водных объектов общего пользования (бечевник), также предназначенная для общего пользования. При этом каждый вправе (без использования транспорта) пользоваться бечевником для передвижения и пребывания у водного объекта общего пользования, в том числе рыболовства и причаливания плавательных средств. Ширина бечевника не может превышать 20 метров. Во избежание путаницы при определении границ объектов права собственности как правоприменителями, так и землепользователями и водопользователями, на наш взгляд, необходимо в ст. 34 ВК РФ предусмотреть, что в Российской Федерации устанавливается федеральная собственность на водные объекты и полосу суши вдоль берегов водных объектов общего пользования (бечевник). Таким образом, форма собственности на водопокрытые земли и земли, примыкающие к поверхностному водному объекту в пределах бечевника, должна подчиняться водному законодательству. Определение же формы собственности на иные участки в составе земель водного фонда должно осуществляться в соответствии с требованиями земельного законодательства. Наряду с отсутствием в законе четких критериев разграничения сферы действия водного и земельного законодательства в отношении земельных участков, входящих в состав земель водного фонда, многочисленные проблемы с разграничением форм собственности на данные земли порождает и не завершившийся до сих пор процесс разграничения собственности. Как отмечает Е. В. Кулешов <*>, она тормозится отсутствием соответствующего федерального закона. Как показала практика, субъекты Федерации либо не смогли получить желаемое, либо, получив имущество в собственность, не смогли эффективно управлять им. В результате ряд объектов имущества оказался просто под угрозой утраты. Это особенно актуально в отношении природных ресурсов. Аналогичная ситуация, к сожалению, складывается и при необдуманной передаче последних в частную собственность, поскольку в погоне за сиюминутной выгодой частный собственник зачастую забывает об особенностях такого объекта, как природные ресурсы, и общественных интересах в их сохранности как основы жизнедеятельности настоящего и будущего поколений. Поэтому в данной ситуации вряд ли можно однозначно согласиться с утверждением, что "государство по определению менее эффективный собственник, нежели частные лица" <**>. -------------------------------- <*> См.: Кулешов Е. В. Государственная собственность субъектов РФ как основа их экономической самостоятельности // Государство и право. 2005. N 6. С. 42. <**> Кулешов Е. В. Указ. соч. С. 44.

Проблемы государственной собственности являлись и являются предметом исследования не только ученых-экономистов, но и юристов. Так, С. И. Иловайский <*>, анализируя критерии закрепления имущества в собственности государства, в свое время отмечал, что "значение государственных имуществ может быть двоякое: 1) они являются доходной статьей; 2) они могут служить для непосредственного удовлетворения разных государственных потребностей". -------------------------------- <*> Иловайский С. И. Учебник финансового права. Одесса, 1904. С. 84.

Вместе с тем "вопрос об отчуждении или сохранении государственных имуществ является очень спорным... Государство, сохраняя в своих руках такие виды народного богатства, которые трудно или совсем не поддаются размножению, как, например, леса и некоторые горные промыслы, может охранить их от расхищения и нерациональной эксплуатации" <*>. -------------------------------- <*> Там же.

Это, безусловно, справедливо в отношении водных объектов как природных комплексов, а также в отношении определенных земельных участков из состава земель водного фонда, которые непосредственно примыкают к водным объектам и могут рассматриваться как часть последнего. Кроме того, как отмечает С. И. Иловайский, "желательным является сохранение в руках государства таких народных богатств, которые находятся в природе в ограниченном количестве или легко истощаются, например лесов, и таких отраслей народного хозяйства, которые имеют большое общественное значение, например железных дорог" <*>. -------------------------------- <*> Там же.

Представляется, что к категории легко истощаемых и трудно восстановимых относятся и воды, а также их биологические ресурсы. Поэтому земли водного фонда, исходя из их целевого назначения, приобретают особую значимость. Однако это должно отражаться в установлении и строгом соблюдении особого правового режима данной категории земель, а не в закреплении их в исключительной собственности государства. Таким образом, учитывая специфику различных форм собственности, и в первую очередь особенности государственной собственности, в целях обеспечения баланса публичных и частных интересов в сфере водопользования и землепользования при решении вопроса об отнесении тех или иных земельных участков из состава земель водного фонда к государственной собственности необходимо исходить из следующих критериев: 1) необходимости нахождения данного объекта в государственной собственности в связи с его особым стратегическим значением для обеспечения экономической, политической и экологической безопасности как государства, так и общества в целом; 2) необходимости существования данных объектов для реализации социальных функций государства (социальный критерий); 3) необходимости нахождения объектов в государственной собственности с целью реализации экологической функции государства (экологическая целесообразность); 4) соответствия функциям федеральных и региональных органов власти государственной власти, т. е. способности данных органов обеспечить рациональное использование и сохранность данного объекта; 5) уникальности и географических рамок водного объекта и земель водного фонда, т. е. их территориальной протяженности. Следует также иметь в виду, что земли водного фонда относятся к категории объектов, достаточно привлекательных для частных собственников, поскольку близость к источникам воды значительно повышает экономическую ценность земельных участков. Однако существование данных объектов необходимо для всего общества, для его экономического и социального развития. Поэтому государство должно одновременно создавать условия для их сохранения как основы жизнедеятельности настоящего и будущего поколений и не препятствовать их рациональному и эффективному использованию в целях обеспечения экономического благополучия своих граждан.

Название документа