Основные направления развития законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов, а также законодательства об использовании ограниченных природных ресурсов в свете актуальных задач конкурентного реформирования отечественного законодательства и управления в сфере экономической деятельности

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РАЗМЕЩЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ, А ТАКЖЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ОГРАНИЧЕННЫХ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ В СВЕТЕ АКТУАЛЬНЫХ ЗАДАЧ КОНКУРЕНТНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

М. Я. ЕВРАЕВ, К. А. ПИСЕНКО

Евраев М. Я., начальник Управления по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ ФАС России.

Писенко К. А., старший преподаватель кафедры финансового права Российской академии правосудия, заместитель начальника отдела экологии и природных ресурсов Управления по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ ФАС России, кандидат юридических наук.

1. Актуальные вопросы развития антимонопольного (конкурентного) регулирования в Российской Федерации на современном этапе

Антимонопольное, или конкурентное, законодательство Российской Федерации является, пожалуй, одной из тех новых отраслей отечественного законодательства, которые содержат важные предпосылки и значительный потенциал и для развития. Система конкурентного регулирования в Российской Федерации существует около пятнадцати лет. С одной стороны, можно сказать, что уже, а с другой - еще только около пятнадцати лет. Уже потому, что многое в преодолении проблем обеспечения конкурентной среды экономической деятельности, связанных с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией хозяйствующих субъектов, незаконными актами, действиями (бездействиями) органов власти, ограничивающими конкуренцию, антимонопольным органам России во взаимодействии с другими органами власти, частными лицами, общественными организациями, уже удалось сделать. В частности, сформирована система антимонопольного контроля и надзора, осуществляется адвокатирование конкуренции, антимонопольные органы участвуют в согласовании и разработке важнейших нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы экономической деятельности, отстаивают публичные интересы в сфере конкуренции в судебных органах, осуществляют другие виды деятельности, направленные на создание в Российской Федерации конкурентной среды, обеспечивающей ответственное, законное, эффективное предпринимательство, на формирование условий, при которых, в частности, малое и среднее предпринимательство не будет чувствовать себя беззащитным, с одной стороны, перед органами власти различных уровней и уполномоченными в различных сферах деятельности, а с другой - перед хозяйствующими субъектами, в силу своей рыночной власти обладающими определяющим влиянием на ситуацию на данном финансовом или товарном рынке. Тем не менее, несмотря на то что антимонопольному регулированию в России уже около пятнадцати лет, мы значительно отстаем от стран с развитой экономикой и конкуренцией по степени интеграции в систему государственного управления экономической деятельностью норм и принципов конкурентного регулирования. В связи с этим можно сказать, что система антимонопольного (конкурентного) регулирования существует в России еще только пятнадцать лет, конкурентное регулирование в России еще очень молодо, и предстоит сделать еще много малых и крупных шагов в ее совершенствовании, чтобы экономическая система России задышала полной грудью и хозяйственный потенциал нашего богатого ресурсами и человеческими талантами отечества реализовывался с большей эффективностью, принося ему более ощутимую пользу. Конкурентное регулирование развивается. В настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации на стадии подготовки ко второму чтению находится проект федерального закона "О защите конкуренции", который вводит много новелл антимонопольного регулирования. В частности, данный закон будет содержать правила конкурентной деятельности и антимонопольного контроля и для сферы товарных и финансовых рынков. Напомним, что в настоящее время для конкурентного регулирования каждой из данных сфер существует отдельный закон: антимонопольный контроль на товарных рынках осуществляется в соответствии с Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <*> (далее - Закон о конкуренции), а антимонопольный контроль на рынках финансовых услуг осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 1999 г. "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" <**>. -------------------------------- <*> Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499; Бюллетень нормативных актов. 1992. N 2 - 3. <**> Федеральный закон от 23 июня 1999 г. "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 26. Ст. 3174; Российская газета. 1999. 29 июня.

Новый проект Закона "О защите конкуренции" уточняет ряд понятий антимонопольного регулирования, вводит ответственность за злоупотребление коллективным доминированием нескольких хозяйствующих субъектов (за ограничение конкуренции хозяйствующими субъектами в ситуации т. н. олигопольных рынков), устанавливает порядок предоставления государственной и муниципальной помощи, вводит новые допустимые пределы экономической концентрации и новые пороговые значения согласования сделок и действий хозяйствующих субъектов, содержит также ряд других новелл. Кроме того, принятие данного законопроекта планируется в связке с изменениями к КоАП Российской Федерации и Уголовному кодексу Российской Федерации, которые предполагают изменение санкций за нарушение антимонопольного законодательства. В частности, в КоАП Российской Федерации предполагается повысить размер штрафов за наиболее серьезные нарушения антимонопольного законодательства, например за картельные сговоры (незаконные горизонтальные соглашения), до 4% от оборота компании-нарушителя. Для России это безусловный прорыв и очень важная мера, ибо действующая сегодня система санкций не способствует предупреждению и пресечению многочисленных нарушений антимонопольного законодательства, поскольку санкции КоАП РФ несоразмерны в ряде случаев с материальным вредом потребителям, конкурентам, обществу и государству от нарушений антимонопольного законодательства и с объемами незаконных прибылей компаний-нарушителей антимонопольного законодательства. В то же время важно отметить, что в сравнении, например, со странами Европейского Союза и США данная цифра - 4% является относительно небольшой, поскольку в их практике штрафы за незаконную деятельность в сфере конкуренции достигают 10% от оборота компаний-нарушителей. Наряду с предполагаемым принятием нового антимонопольного закона происходят изменения и других законодательных институтов, касающиеся обеспечения конкурентной среды в той или иной сфере деятельности. В настоящей статье нам бы хотелось коснуться двух блоков таких изменений - актуальных вопросов принятия нового законодательства о государственном и муниципальном заказе, а также актуальных вопросов разработки новых антимонопольных требований в сфере использования природных ресурсов.

2. Реформирование порядка размещения государственного и муниципального заказа

Система государственного и муниципального заказа является составной частью экономики Российской Федерации. Консолидированные закупки федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в 2006 г. составят более 2 трлн. рублей. Это означает, что от того, каким образом в стране организована система государственного и муниципального заказа, зависит не только эффективность расходования средств из бюджетов всех уровней, что само по себе крайне важно, но и уровень коррупции в стране, и состояние конкурентной среды. Действовавшее до 1 января 2006 г. законодательство в сфере государственного и муниципального заказа не позволяло создавать условия для развития добросовестной конкуренции в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, предоставляя практически неограниченные возможности для злоупотреблений путем размещения заказов у "аффилированных" хозяйствующих субъектов. Вступивший в силу с 1 января 2006 г. новый Федеральный закон N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" принципиально изменил систему заказа. Принятие данного Закона является большим шагом вперед по нормализации ситуации в данной сфере. В первую очередь закон направлен на устранение наиболее распространенных злоупотреблений, которые можно условно разделить на три группы:

Суть проблемы Что сделано в новом законе

Информа - Низкая степень Установлена обязательность ционное информированности размещения информации на обеспечение участников рынка, официальных сайтах, все отсутствие единого сайты сведены в информационного федеральный портал, ресурса отсутствие приоритета бумажного носителя над электронным. Таким образом, в стране создано единое информационное пространство

Квалифика - Отсечение "не своих" Предусмотрена возможность ционный компании посредством выставления заказчиком отбор выставления к требования реальной участникам требований, экономической гарантии как правило, ничего не обеспечения обязательств гарантирующих (банковская гарантия, заказчику, но зато страхование зачастую описывающих ответственности, "свою" компанию. залог денежных Установлен закрытый средств) перечень требований к участникам размещения заказа

Определение Практически Введены аукционы. При победителя произвольное проведении конкурса определение изначально должны быть победителя установлены критерии определения победителя из закрытого перечня, указанного в законе, и значение каждого из критериев

Из других наиболее значимых новшеств закона можно отметить: - введение реестра недобросовестных поставщиков, установление требований к реестру заключенных контрактов; - закрытый перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика; - кардинальное изменение процедуры запроса котировок, в т. ч. обязательное размещение информации на официальных сайтах в сети Интернет; - заложены основы для размещения заказа на биржах и посредством электронных торгов; - установлена ранее не применявшаяся процедура запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи и ликвидации чрезвычайных ситуаций; - введен механизм защиты прав участников размещения заказа; - установлена обязательность проведения аудиозаписи для заказчика, возможность проведения аудио - и видеозаписи для участников размещения заказа. В разработке данного закона принимала непосредственное участие Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) совместно с Министерством экономического развития и торговли, а также с Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по промышленности, строительству и наукоемким технологиям. ФАС России оценивает Закон достаточно высоко и считает его прорывом в реформировании экономики нашей страны. Этот Закон именно разработан, а не переведен с законов других стран, как это часто бывает. Разработан с учетом российской специфики. При этом данный Закон имеет в некоторых вопросах даже более передовые позиции по отношению к законодательству развитых стран, став, таким образом, для них даже законодательным ориентиром по многим вопросам в сфере регулирования размещения государственного и муниципального заказа. Правда, необходимо справедливости ради отметить, что проблемы и объемы коррупции и субъективизма при распределении государственного и муниципального заказа в России на сегодняшний день во многом несопоставимы с ситуацией в данной сфере в развитых странах. При этом, конечно, в новом российском Законе о размещении государственного и муниципального заказа есть свои недостатки. И многое в нем не нравится и самим разработчикам. Но, во-первых, закон - это всегда определенный общественный компромисс, а во-вторых, данный Закон ввел столько новых механизмов, что многие его недочеты стали проявляться постепенно с накоплением правоприменительной практики. По сути, система государственного и муниципального заказа только начала формироваться. Принципы, подходы в Законе заложены правильные, конкретные же механизмы необходимо дополнять и совершенствовать. В частности, уже планируется разработать дополнительные нормы в Законе, регулирующие порядок размещения заказов учреждениями культуры в силу имеющейся специфики. Уже готовятся и другие положения, направленные на улучшение закона, устранение различных недочетов, пробелов, нестыковок. К вопросу о введении аукционов в систему механизмов размещения заказов необходимо отметить, что очень часто приходится слышать об одном из тех многочисленных мифов, которые, к сожалению, присутствуют в сфере государственных и муниципальных заказов. Это миф о том, что при аукционе заказчик покупает "дешевый и плохой товар". Так вот, это совсем не так. В соответствии с новым законом заказчик может покупать такой товар, который он сам обозначил в документации торгов. Если заказчик поленился или не смог установить необходимые ему качественные и функциональные требования к товару, работе, услуге, то жаловаться он должен не на закон, а только на себя, т. е. на тех своих сотрудников, которые не смогли это сделать. Ситуация эта распространенная и связана с тем, что по ранее действовавшему законодательству в сфере размещения государственного и муниципального заказа у заказчика была такая свобода действий в выборе поставщика, при которой просто не было необходимости утруждать себя детализированным формированием таких требований. Теперь ситуация изменилась, и заказчикам, если они хотят получать качественные товары, работы, услуги, придется этому уделять большое внимание. Если же заказчик не может сформировать требования к тому, что он хочет приобрести, то, по нашему мнению, ему просто не надо идти на торги, поскольку он к этому еще не готов. Другое дело, что не всегда можно руководствоваться ценой как единственным критерием определения победителя. Именно поэтому далеко не все товары, работы, услуги выставляются на аукцион. Аукцион - наиболее оптимальная форма с точки зрения достижения добросовестной конкуренции, экономического эффекта и минимизации злоупотреблений, но эта форма не может быть использована тогда, когда требуется субъективный подход заказчика к определению победителя (например, НИОКР или особо сложные, уникальные объекты). Поэтому, прежде чем критиковать Закон, многим заказчикам необходимо обратить внимание на то, все ли возможности, заложенные в законе, они использовали для того, чтобы получить качественный товар, работу, услугу. А возможности такие в Законе есть (гарантия обеспечения обязательств, требования в конкурсной или аукционной документации, поэтапная приемка и оплата заказа и т. д.). Требуется специально отметить, что при разработке закона мы исходили из необходимости соблюдения баланса интересов заказчиков и поставщиков - и те и другие должны быть защищены. Если же говорить об экономическом эффекте Закона, то, по нашим оценкам, он может составить до 5 млрд. долларов ежегодно прямой экономии бюджетных средств, не считая экономического эффекта от развития конкуренции. В качестве примера можно привести следующие данные, полученные нами от Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР): "В Италии выполнение европейского норматива о проведении публичных торгов по закупке вагонов для скоростных поездов привело к снижению цены на 30%. По оценкам Бразилии, эта страна экономит 20% после введения процедуры публичных закупок через Интернет посредством обратного аукциона. В Финляндии проведение торгов на приобретение услуг общественного транспорта снизило удельные затраты на 27%. В Гетеборге (Швеция) после введения конкурентных торгов в области общественного транспорта государственные субсидии упали на 30%. Колумбийское министерство обороны сообщает об экономии при приобретении товаров военного назначения в размере 47% за счет повышения прозрачности при осуществлении процедур проведения закупок". При этом, оценивая возможную экономию в России, необходимо учитывать, что в Индексе восприятия коррупции (ИВК) Российская Федерация занимает 128-е место из 159, а Колумбия - 56-е место! Также необходимо отметить, что в соответствии с аналитическим докладом аудиторско-консалтинговой компании ФБК доля честных открытых конкурсов в общем количестве процедур госзакупок не превышала 1%. Именно потому, что с борьбой с коррупцией у нас в стране дела обстоят печально, и родился такой жесткий процедурный Закон. Если бы у нас все было хорошо, так и Закона такого не потребовалось бы в принципе. И конечно, мы должны понимать, что говорить об экономическом эффекте можно будет только тогда, когда нормы закона начнут работать полноценно. На сегодняшний день, в первую очередь в силу организационных причин, этого нет. Поэтому одна из приоритетных задач ФАС России в настоящее время - сделать Закон работающим, в том числе путем налаживания полноценного контроля за его исполнением на всей территории Российской Федерации. При этом под налаживанием полноценного контроля мы понимаем как своевременное рассмотрение жалоб участников размещения заказа, так и проведение плановых и внеплановых проверок при поступлении информации о нарушениях. Необходимо обратить внимание, что ФАС России в данном случае может осуществлять контрольные мероприятия как на основе Федерального закона N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", так и на основе антимонопольного законодательства. В то же время очевидно, что для реализации закона основной упор надо делать на разъяснение его положений и обучение как заказчиков, так и предпринимателей. Выполнение этих задач входит сегодня в рабочий график сотрудников ФАС России. В частности, антимонопольной службой уже направлены письма всем полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах с предложением рассмотреть вопрос о проведении совместных семинаров, посвященных Закону о размещении заказов, с участием государственных и муниципальных заказчиков. Ряд подобных семинаров в регионах (Владимир, Вологда, Тюмень и т. д.) ФАС России уже провел. Направлены письма и в адрес глав муниципальных образований, глав субъектов Российской Федерации, а также в адрес руководителей федеральных ведомств с предложением провести внутреннюю проверку процедур размещения заказа на предмет соответствия новому закону и устранению выявленных нарушений. Надо отметить, что в настоящее время меняется штатное расписание Федеральной антимонопольной службы, отрабатываются процедуры рассмотрения жалоб, идет подготовка к проведению плановых проверок. Кроме того, ФАС России устанавливается тесное взаимодействие по контролю за соблюдением закона с Федеральной службой по оборонному заказу, МВД России, прокуратурой. Представляется, что реализация всех перечисленных мер позволит реализовать полноценное применение Федерального закона N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" на всей территории страны и добиться предполагаемого экономического эффекта.

3. Новеллы антимонопольного регулирования в сфере использования природных ресурсов

Другой блок вопросов, решение которых также имеет принципиальное значение для успеха развития отечественной экономической системы, преодоления проблем монополизации и недостаточной эффективности использования богатейшего природно-ресурсного потенциала нашей Родины, связан с обеспечением эффективного антимонопольного контроля использования природных ресурсов, созданием конкурентной среды для осуществления свободной, добросовестной и эффективной предпринимательской деятельности в данной области. Сразу оговоримся, что этот блок вопросов достаточно емок и обширен, поэтому в настоящей статье мы остановимся на рассмотрении основных направлений разработки антимонопольных требований в данной сфере, определении целей и задач введения данных требований, их основных составляющих, а также коснемся тех вопросов повышения эффективности антимонопольного контроля в сфере использования природных ресурсов, которые представляются нам наиболее актуальными на сегодняшний день. Прежде чем дать краткий обзор актуальных вопросов реформирования природоресурсного законодательства в части обеспечения конкуренции в сфере использования различных природных ресурсов, необходимо определить, что понимается под природными ресурсами. Более или менее схожие определения или перечни природных ресурсов можно найти в разных правовых источниках, в том числе в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, других нормативных правовых актах, а также в научной литературе. В частности, Конституция Российской Федерации содержит, например, такие формулировки: "Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни..." (ч. 1 ст. 9), "вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами" (п. "в" ч. 1 ст. 72). Анализ источников и литературы позволяет сделать выводы о том, что природные ресурсы представляют собой земельные ресурсы и другие природные ресурсы, в том числе недра; лесные ресурсы; водные ресурсы; ресурсы животного мира; ресурсы растительного мира; водные биологические ресурсы, в том числе рыбные ресурсы, которые используются в промышленности, сельском хозяйстве и повседневной человеческой деятельности <*>. Другими словами, природные ресурсы можно определить как компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. -------------------------------- <*> См., например: комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный, под ред. Л. А. Окунькова). М.: Издательство "БЕК", 1996; Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; Российская газета. 1995. 4 мая; Раздел 6.22. Вопросы ведения Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию (извлечение из проекта Положения о комитетах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятого за основу 15 февраля 2002 г.) // Официальный сайт Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию, электронный адрес размещения данной информации: http://www. duma. gov. ru/cnature/reglam/home. htm.

В реформировании законодательства в сфере использования природных ресурсов, направленном на формирование конкурентной среды в данной сфере, повышение экономической эффективности использования природных ресурсов, обеспечение равного доступа хозяйствующих субъектов к природным ресурсам, можно выделить несколько основных блоков, среди которых особое, преимущественное значение имеют прежде всего, во-первых, блок изменений, направленных на совершенствование порядка предоставления прав на природные ресурсы хозяйствующим субъектам, повышение прозрачности их распределения. Прежде всего здесь речь идет о широком введении механизма аукционов при распределении данных прав, а также совершенствовании законодательно установленной процедуры проведения таких аукционов, а во-вторых, блок специальных антимонопольных требований при распределении прав на природные ресурсы, в том числе механизм согласования с антимонопольным органом сделок и действий, направленных на получение в пользование лицом (группой лиц) определенных видов природных ресурсов. Кроме того, вносятся и некоторые другие предложения, имеющие целью развитие конкуренции и обеспечение прозрачности предоставления природных ресурсов в пользование, например реформа информационного обеспечения такого предоставления, предполагающая обязательное использование для размещения информации о торгах на право пользование природными ресурсами сети Интернет, введение механизма общественных слушаний при формировании планов использования природных ресурсов и другие предложения. Предлагаем вначале вкратце коснуться основных вопросов введения аукционов в систему механизмов распределения пользования природными ресурсами, сделать небольшой обзор принятых и готовящихся к принятию изменений в этой части в отраслевое законодательство об использовании природных ресурсов, а затем обозначить основное содержание, задачи и цели новых антимонопольных требований в сфере использования природных ресурсов, которые уже приняты или готовятся к принятию в рамках соответствующих отраслевых законов, в частности в Водном кодексе Российской Федерации, проектах Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О недрах". Введение аукционов в качестве основного механизма распределения прав пользования природными ресурсами связано с тем, что, как уже говорилось выше, аукцион - это наиболее оптимальная форма предоставления государством частным лицам прав пользования государственным имуществом, размещения бюджетных средств с точки зрения достижения добросовестной конкуренции, экономического эффекта и минимизации злоупотреблений. Поэтому введению аукционного механизма в различные законодательные акты, связанные с расходованием бюджетных средств, использованием государственного имущества, в том числе природных ресурсов, уделялось и уделяется сегодня государством, в том числе Федеральной антимонопольной службой, такое большое внимание. Одним из первых отраслевых законодательных актов, регулирующих вопросы использования природных ресурсов, подвергшихся реформированию в части введения аукционов, как одной из основных форм распределения прав на их использование, стал Земельный кодекс Российской Федерации <*>. Впервые в Земельном кодексе было введено обязательное использование сети Интернет в качестве одного из основных источников размещения уполномоченными государственными и муниципальными органами информации о проведении торгов на право получения земельных участков хозяйствующими субъектами. -------------------------------- <*> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; Парламентская газета. 2001. 30 окт.; Российская газета. 2001. 30 окт.

Контрольные проверки, проводимые в настоящее время ФАС России, по вопросам законности распределения земельных участков после введения аукционов свидетельствуют о значительном противодействии на местах - в ряде регионов и муниципалитетов - новой системе в силу сложившихся "традиций" распределения соответствующими государственными или муниципальными органами земельных участков "своим" компаниям, что сегодня уже не только противоречит принципам конкуренции, но и нарушает действующее законодательство. Экономический ущерб от таких действий значителен. А косность, инерция различных регионов и муниципалитетов по восприятию новых прозрачных и антикоррупционных форм распределения земельных участков подтверждает правильность, своевременность и важность введения данных механизмов, а также свидетельствует о необходимости надлежащего контроля и надзора за законностью их применения <*>. -------------------------------- <*> С 1 октября 2005 г. была введена норма о предоставлении земельных участков под жилищное строительство исключительно на аукционах. В начале 2006 г. ФАС России была начата проверка. На сегодняшний день рассмотрено больше 100 дел о нарушениях данной нормы, вынесены решения и предписания по обязательной отмене актов о предоставлении земельных участков в обход аукционной процедуры. Выяснилось, что за девять месяцев прошлого года (с 1 января по 1 октября, т. е. до момента введения аукционов) муниципальными чиновниками более чем по 5000 земельных участков были составлены акты о предварительном согласовании места размещения объекта, которые позволяют осуществлять предоставление земельных участков без проведения процедуры аукциона в течение трех лет. То есть в большинстве случаев органы власти подписали протоколы со "своими" застройщиками до введения аукционов. Особенно много сделок происходило в сентябре, непосредственно перед 1 октября. Во многих регионах и после 1 октября раздавали землю без аукционов, хотя это было уже прямым нарушением закона. Например, в Белгородской обл. (18 нарушений), в Свердловской обл. (16 нарушений), Башкирии (16 нарушений) и т. д. По всем таким случаям возбуждались дела и выдавались предписания об отмене актов о предоставлении земельных участков. В противовес им можно назвать Астраханскую, Оренбургскую, Псковскую, Ярославскую области и Кабардино-Балкарию, где земельные участки предоставлялись исключительно на аукционах. По всем случаям нарушений материалы дел передаются также и в прокуратуру, с которой у ФАС России сложилось тесное взаимодействие.

К сожалению, в рамках настоящей статьи нет возможности подробно изложить экономические преимущества, которые являются следствием введения аукционной системы распределения природных ресурсов, и в частности земельных участков, отметим лишь, что введение такой системы минимизирует коррупцию, способствует снижению административных барьеров входа на рынки строительства новых хозяйствующих субъектов, выделению под строительство большего количества земельных участков, следствием чего является снижение цен на земельные участки, а следовательно, и на цену конечного продукта строительной деятельности - жилого здания, офисного помещения и т. д. Следующим по времени значительным шагом по конкурентному реформированию отраслевого законодательства в сфере использования природных ресурсов стало установление в новом Водном кодексе Российской Федерации <*> прозрачных механизмов распределения прав пользования водными объектами, в том числе установление соответствующего принципам конкуренции порядка заключения договоров водопользования. Впервые в истории регулирования водных отношений в Российской Федерации в качестве одной из форм распределения прав пользования водных объектов была введена аукционная форма. В соответствии со ст. 16 проекта Водного кодекса Российской Федерации, принятого в третьем чтении Государственной Думой Российской Федерации <**>, одобренного Советом Федерации и подписанного Президентом Российской Федерации, договор водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, заключается по результатам аукциона в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, а также в случае, если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора. -------------------------------- <*> См.: Проект N 136492-4 в третьем чтении, Водный кодекс Российской Федерации, принят Государственной Думой 12 апреля 2006 года // Официальный сайт Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию, электронный адрес размещения данной информации http://www. duma. gov. ru/cnature/zakon/vod_kodeks. htm. <**> См.: Проект Лесного кодекса Российской Федерации, внесенный в Государственную Думу Российской Федерации Правительством Российской Федерации 1 февраля 2005 г. // Официальный сайт Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию, электронный адрес размещения данной информации: http://www. duma. gov. ru/cnature/zakon/les_kodeks. htm.

В отличие от Водного кодекса Российской Федерации, в котором аукцион устанавливается лишь как одна из форм распределения прав пользования водными объектами, что объясняется спецификой водных отношений, проекты Лесного кодекса Российской Федерации <*> и Федерального закона "О недрах" <**> устанавливают аукционы в качестве единственной формы распределения прав пользования соответственно лесными участками и участками недр. Исключение составляет лишь порядок предоставления отдельных категорий участков недр. Установление аукционного механизма в качестве основного является выражением позиции Правительства Российской Федерации по этому вопросу и связано с пониманием необходимости создания прозрачных механизмов предоставления прав пользования природными ресурсами, обеспечения равного доступа хозяйствующих субъектов к природным ресурсам, защиты и обеспечения конкуренции и противодействия коррупции в данной сфере. -------------------------------- <*> См.: Проект Закона Российской Федерации "О недрах", внесенный Правительством Российской Федерации 17 июня 2005 г. // Официальный сайт Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию, электронный адрес размещения данной информации: http://www. duma. gov. ru/cnature/zakon/nedra. htm. <**> См., например: Отчет по научно-исследовательской работе "Разработка предложений по внесению изменений в отраслевое законодательство, направленных на увеличение эффективности антимонопольного контроля в сфере распределения и использования ограниченных природных ресурсов" (подготовлен ООО "Технологии корпоративного управления" в рамках государственного заказа НИР для ФАС России на 2005 г.). М., 2005.

ФАС России принимал активное участие в разработке правил распределения прав на участки недр, лесные участки, в том числе правил проведения аукционов на право пользования данными участками совместно с Министерством природных ресурсов Российской Федерации и Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. Сами правила распределения прав пользования данными видами природных ресурсов разрабатывались с учетом необходимости обеспечения, с одной стороны, публичных - государственных и общественных - интересов, защиты интересов государственной безопасности Российской Федерации, а с другой - конкурентных прав и законных интересов частных лиц, действующих на рынках природопользования с точки зрения обеспечения равного доступа хозяйствующих субъектов к природным ресурсам. Большое внимание было уделено созданию законодательных условий максимальной прозрачности проведения аукционов на право пользования природными ресурсами. Одним из элементов обеспечения прозрачности проведения аукционов на право пользования участками недр и лесными участками, так же как и в Земельном кодексе Российской Федерации, стало, в частности, обязательное размещение информации о проведении таких аукционов в сети Интернет. Также ФАС России принимает активное участие в реформировании законодательства об использовании водных биологических ресурсов. Основные направления данной реформы связаны также с повышением прозрачности механизмов предоставления прав на добычу (вылов) водных биоресурсов посредством совершенствования процедур проведения торгов на предоставление данных прав. Одним из ключевых положений реформы законодательства в сфере рыболовства, характерных также и для реформы других отраслей природоресурсного законодательства, стало установление закрытого перечня требований к хозяйствующим субъектам, претендующим на получение прав пользования природными ресурсами, в данном случае водными биологическими ресурсами, в целях минимизации коррупционности и субъективизма при осуществлении отбора участников торгов их организаторами. Ответственным за разработку нормативных правовых актов в сфере рыболовства является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Одним из последних проектов нормативных правовых актов, разработанных Минсельхозом России совместно с другими заинтересованными ведомствами, в том числе с ФАС России, которые отражают основные направления реформы законодательства в сфере рыболовства, стал, в частности, порядок организации и проведения конкурсов на право заключения договора пользования рыбопромысловым участком для добычи (вылова) тихоокеанских лососей при осуществлении прибрежного рыболовства. Данный проект устанавливает закрытый перечень требований к участникам конкурса на право заключения данного договора, вводит весовые значения критериев конкурсного отбора победителей, а также устанавливает и другие механизмы, введение которых направленно на повышение прозрачности и объективности в отборе победителей конкурса. Реформа законодательства об использовании водных биоресурсов представляется одной из наиболее сложных. Вместе с тем, учитывая важнейшую роль водных биоресурсов в экономике России, ФАС России придает развитию данного законодательства одно из приоритетных значений. Мы надеемся, что совместными усилиями государственных органов при поддержке предпринимательских кругов и общественных организаций со временем удастся сформировать ответственную конкурентную среду на рынке добычи (вылова) водных биоресурсов, преодолеть накопившиеся многочисленные проблемы рыболовства, среди которых и ужасающее своими масштабами браконьерство, и значительная по своим масштабам коррупция в сфере распределения прав на добычу (вылов) водных биоресурсов, и высокие административные барьеры при отгрузке рыбной продукции в российские порты, и многочисленные нарушения хозяйствующими субъектами порядка оборота рыбной продукции. Продолжая данный небольшой обзор основных направлений реформы отраслевого законодательства в сфере использования природных ресурсов, направленной на повышение прозрачности их распределения между хозяйствующими субъектами и обеспечение равного доступа хозяйствующих субъектов к их использованию и которую условно можно назвать конкурентной реформой природно-ресурсного законодательства, хотелось бы коснуться еще одного важного блока данной реформы, связанного с установлением в данном отраслевом законодательстве специальных антимонопольных требований, являющихся дополнительными к антимонопольным требованиям, установленным в антимонопольном законодательстве. Необходимость введения данных специальных требований была вызвана практическими потребностями совершенствования антимонопольного контроля в сфере использования ограниченных природных ресурсов. Первым актом, закрепившим новые антимонопольные требования в сфере использования природных ресурсов, стал Водный кодекс Российской Федерации. Специфика водных отношений обусловила установление в данном акте только наиболее общих антимонопольных требований в данной сфере, которые тем не менее являются принципиальными. В соответствии со ст. 93 "Антимонопольные требования в области использования водных объектов" Водного кодекса Российской Федерации запрещаются монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция водопользователей, в результате которых ущемляются или могут быть ущемлены права и законные интересы других водопользователей, а также иных физических лиц, юридических лиц. Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается принимать нормативные правовые акты, ненормативные акты, решения, совершать действия (бездействие), заключать договоры и иные соглашения, осуществлять согласованные действия, которые имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение или устранение конкуренции, в том числе путем создания более благоприятных условий для деятельности одних водопользователей, иных физических лиц, юридических лиц по сравнению с другими такими лицами. Особой актуальностью обладает ч. 3 ст. 40 нового Водного кодекса, согласно которой антимонопольный контроль в сфере водных отношений осуществляется в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации. Необходимость введения данной нормы была вызвана трудностями реализации антимонопольного контроля в сфере использования природных ресурсов и не вполне объяснимыми подходами судебной практики, в ряде случаев необоснованно исключающей отношения в различных областях деятельности из сферы применения Закона о конкуренции. В частности, в судебных решениях можно встретить указания на то, что если тот или иной отраслевой закон устанавливает антимонопольные требования в данной сфере отношений, то такие требования являются исчерпывающими и исключают применение общих положений Закона о конкуренции. Так, своим решением от 31 января 2006 г. арбитражный суд г. Москвы, признав недействительными решение и предписание ФАС России, в соответствии с которыми Федеральное агентство по недропользованию было признано ФАС России нарушившим ст. 7 Закона о конкуренции, мотивировал свое решение, в частности, тем, что ст. 17 Закона о недрах содержит исчерпывающий перечень ограничений, обязательных для соблюдения Роснедрами антимонопольного законодательства при осуществлении своих полномочий по определению условий и порядка проведения аукционов на право пользования участками недр, поэтому в соответствии с данным решением Арбитражного суда г. Москвы ст. 7 Закона о конкуренции к действиям Роснедр по проведению аукционов на право пользования участками недр применена быть не может. Арбитражный суд применил ст. 17 Закона "О недрах" как специальную норму антимонопольного законодательства, указав, что она устанавливает особые правила антимонопольного регулирования на рынке недр. Несмотря на изложенные в апелляционной жалобе на решение Арбитражного суда г. Москвы от 31 января 2006 г. доводы ФАС России о том, что Закон о конкуренции не содержит диспозитивных норм в части изъятия из сферы его применения отношений в различных сферах деятельности, за исключением исчерпывающего перечня случаев, установленного в ч. ч. 2 и 3 ст. 2 Закона о конкуренции, Девятый апелляционный суд решением от 4 мая 2006 г. оставил апелляционную жалобу ФАС России на решение Арбитражного суда г. Москвы от 31 января 2006 г. без удовлетворения. В связи с этим потребовалось устанавливать в разрабатываемом новом отраслевом законодательстве в сфере использования природных ресурсов, в частности в проекте Водного кодекса, нормы, согласно которым антимонопольный контроль в сфере водных отношений осуществляется в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации. В частности, введение аналогичной нормы планируется также и в проекты Лесного кодекса и Федерального закона "О недрах", а также, вероятно, будет вводиться и в другие отраслевые законы в сфере использования природных ресурсов. Помимо данной нормы, в проектах Лесного кодекса и Федерального закона "О недрах" планируется также установление специальных антимонопольных требований, дополнительных к общим требованиям антимонопольного законодательства. Данные нормы были разработаны с использованием данных научного анализа изучения отечественных проблем обеспечения конкуренции в данной сфере, отечественного и зарубежного антимонопольного законодательства и законодательства об использовании ограниченных природных ресурсов <*>. Подготовка данных антимонопольных требований осуществлялась при постоянном рабочем взаимодействии ФАС России с заинтересованными органами исполнительной власти, Администрацией Президента Российской Федерации, Комитетом Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию, общественными организациями, представителями деловых кругов, в том числе Торгово-Промышленной палатой Российской Федерации. -------------------------------- <*> См., например: Отчет по научно-исследовательской работе "Разработка предложений по внесению изменений в отраслевое законодательство, направленных на увеличение эффективности антимонопольного контроля в сфере распределения и использования ограниченных природных ресурсов" (подготовлен ООО "Технологии корпоративного управления" в рамках государственного заказа НИР для ФАС России на 2005 г.). М., 2005.

Так, в проектах Лесного кодекса и Федерального закона "О недрах" планируется установить случаи и порядок предварительного согласования с антимонопольным органом сделок и действий хозяйствующих субъектов, направленных на получение в пользование соответственно лесных участков или участков недр. В качестве критерия обязательности такого согласования планируется установить натуральные показатели объемов природных ресурсов, получаемых в пользование в совокупности с уже имеющимися в пользовании у данного лица (группы лиц). Необходимость введения натуральных показателей в качестве критериев обязательности согласования данных сделок и действий с ФАС России вызвана тем, что стоимость прав пользования природными ресурсами, приобретаемых в пользование лицом (группой лиц), не подлежит отображению на балансовых счетах хозяйствующих субъектов, следовательно, хозяйствующие субъекты, имея небольшие активы, могут приобретать в пользование участки недр, участки лесного фонда, приобретать права на другие природные ресурсы, имеющие высокую стоимость, без предварительного согласования с антимонопольными органами и становиться монополистами в сфере использования и/или переработки данного вида полезного ископаемого или других видов природных ресурсов, скупая значительные объемы прав пользования данным видом природных ресурсов. В настоящее время такая ситуация возможна, поскольку в антимонопольном законодательстве в качестве критериев обязательности согласования с ФАС России определенных сделок или действий выступает только сумма активов лица (группы лиц) по последнему балансу. Таким образом, в проектах Лесного кодекса и Федерального закона "О недрах" предполагается установить предельные объемы природных ресурсов по их видам, при получении в пользование которых (или при получении прямого или косвенного контроля использования которых) лицом (группой лиц) в результате определенных сделок или действий данному лицу (группе лиц) необходимо получить предварительное согласование антимонопольного органа. В проекте Лесного кодекса предполагается установить такой пороговый показатель в размере 35% от переданного в пользование хозяйствующим субъектам объема древостоя на территории данного субъекта Российской Федерации. В проекте Федерального закона "О недрах", учитывая значительное многообразие видов полезных ископаемых, предполагается ввести отсылочную норму к постановлению Правительства Российской Федерации, которое может установить предельный объем запасов недр, который может находиться в пользовании лица (группы лиц) в результате определенной сделки или действия, или предельный объем запасов недр, использование которого может прямо или косвенного контролироваться лицом (группой лиц) также в результате совершения определенной сделки или действия. Кроме того, в проекте Лесного кодекса планируется введение абсолютных ограничений приобретения прав пользования данным видом природных ресурсов. Так, в проекте Лесного кодекса предполагается установить, что совершение любых сделок или действий, в результате которых лицо (группа лиц) получает в пользование более чем 10 процентов от переданного в пользование совокупного объема древостоя, находящегося на территории Российской Федерации, не допускается. Кроме того, в данных законопроектах планируется установить и некоторые другие антимонопольные требования, направленные на формирование конкурентной среды при осуществлении использования лесных ресурсов и полезных ископаемых. Антимонопольные требования, установленные в новом Водном кодексе Российской Федерации, а также предполагаемые к принятию в указанных проектах Лесного кодекса, Федерального закона "О недрах", коррелируют с положением проекта федерального закона "О защите конкуренции", согласно которому антимонопольный контроль в сфере использования ограниченных природных ресурсов осуществляется с учетом антимонопольных требований, установленных в отраслевом законодательстве об использовании ограниченных природных ресурсов. Мы надеемся на введение данных специальных дополнительных антимонопольных требований, столь необходимых для формирования добросовестной конкурентной среды в природопользовании. Полагаем, что данные антимонопольные требования станут действенным и эффективным механизмом преодоления многочисленных проблем, связанных с монополистической деятельностью, недобросовестной конкуренцией и незаконными актами, действиями (бездействием) уполномоченных органов власти, ограничивающими конкуренцию в природопользовании. Подводя итог небольшому обзору осуществляемой в настоящее время конкурентной реформы законодательства Российской Федерации о размещении государственного и муниципального заказа, а также законодательства об использовании природных ресурсов, хотелось бы выразить надежду на то, что тот путь формирования демократических, конкурентных условий хозяйственной деятельности, на который встала Россия с началом общественных социально-экономических реформ, получит достойное, продуктивное продолжение, и потенциал российского бизнеса будет реализоваться с большей эффективностью, найдя достойную поддержку в законодательстве, отвечающем потребностям социально-экономического развития нашего государства и соответствующем правоприменительной практике. Также хотелось бы выразить надежду на то, что общепризнанные конкурентные принципы ведения экономической деятельности будут постепенно более полно интегрироваться в систему государственного управления экономической деятельностью не только как декларативные нормы-принципы, но и как практические механизмы реализации конкурентной политики <*>. -------------------------------- <*> О целесообразности и важности интеграции конкурентных принципов в систему управления экономической деятельностью см. также, например: Писенко К. А. Административная реформа и место конкурентного регулирования в государственном управлении хозяйственной деятельностью / Финансовое право. М.: РАП, 2006.

Название документа