Административная ответственность за нарушения законодательства в сфере континентального шельфа Российской Федерации: проблемы и судебная практика применения КоАП РФ

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ КОНТИНЕНТАЛЬНОГО ШЕЛЬФА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ КОАП РФ

А. А. АЗАРЯН

Азарян А. А., аспирант кафедры административного и финансового права Института государства и права ТюмГУ.

Более двух лет действует новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Его принятие предопределило появление новой категории судебных дел, связанных с привлечением к административной ответственности за экологические правонарушения должностных лиц. Составы административных правонарушений за нарушения законодательства в сфере континентального шельфа предусмотрены ст. ст. 8.17 - 8.20 КоАП РФ. Подавляющая часть этих правонарушений перекочевала в КоАП РФ из ст. 46 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), в котором указываются только гипотеза и диспозиция правонарушений и делается ссылка на КоАП РФ. Сегодня дела о нарушениях в области континентального шельфа, предусмотренных КоАП РФ, занимают не последнее место в общем объеме дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции мировых судей, в случае если пограничные органы и пограничные войска, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передают его на рассмотрение судье. Практика их рассмотрения выявляет немало проблем, которые требуют серьезного научного анализа. Так, до настоящего времени отсутствует единообразное понимание, кто из должностных лиц может быть субъектом правонарушения. Между тем в соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ речь идет о лицах, состоящих сданной организацией в трудовых отношениях и наделенных организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями. Прежде всего это руководитель организации и капитаны судов и иных плавучих средств, а также непосредственные руководители проводимых работ и исследований. Должностные лица отвечают за нарушения установленных правил не только своими собственными действиями, но и за дачу подчиненным неправильных указаний и непринятие мер по соблюдению правил работниками. При решении вопроса о том, кто именно из должностных лиц организации будет отвечать за конкретное правонарушение, предусмотренное КоАП РФ, необходимо учитывать и внутреннее распределение служебных обязанностей, установленное должностными инструкциями, приказами организации, судовыми журналами. К сожалению, в судебной практике этому обстоятельству не всегда уделяется должное внимание. В частности, достаточно распространены ситуации, когда постановление о назначении административного наказания выносится при отсутствии в материалах дела каких-либо доказательств, свидетельствующих о занимаемой должности привлекаемого к ответственности лица и круге его полномочий. Безусловно, такая практика незаконна, так как данные о лице, содержащиеся в протоколе об административном правонарушении, не могут служить бесспорным доказательством по делу, тем более что сами протоколы нередко составляются без надлежащего выяснения субъекта ответственности. Если же на рассмотрение судьи поступило дело, в материалах которого отсутствуют внутренние документы организации, устанавливающие распределение обязанностей между ее должностными лицами, должностные инструкции, приказы о назначении на должность, о распределении и делегировании полномочий, записи в судовых журналах, они обязательно должны быть истребованы. Однако отсутствие в организации документов, свидетельствующих о характере обязанностей ее должностных лиц, не означает, что во всех случаях к ответственности за правонарушение законодательства в сфере континентального шельфа будет привлекаться руководитель организации. Например, за самовольное либо с нарушением правил захоронение с судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений отходов и других материалов на континентальном шельфе (ст. 8.19 КоАП РФ) административное наказание должно применяться к капитану судна, иных плавучих средств, летательных аппаратов, непосредственному руководителю искусственных островов, установок и сооружений. В ряде случаев к административной ответственности за данные виды правонарушений должны привлекаться иные, специально уполномоченные, должностные лица организации. Так, самовольное изменение программы морских научных исследований (ч. 2 ст. 8.18 КоАП РФ) может быть совершено непосредственно конкретным исполнителем программы (подпрограммы) в течение 45-дневного срока, установленного ст. 29 Федерального закона, для согласования изменения программы. Таким образом, если самовольное изменение программы морских научных исследований произошло вследствие того, что непосредственный исполнитель, находящийся на континентальном шельфе, не дождавшись установленного срока, начал работу по измененной программе (если его действия не подпадают под крайнюю необходимость), то при наличии соответствующего внутреннего приказа организации, возлагающего на него функции руководителя по исполнению программы (подпрограммы), он может быть привлечен к административной ответственности ввиду того, что руководитель исследований находится далеко от места проведения исследований и не может контролировать деятельность своих подчиненных. Причем если в ходе судебного заседания будет установлено, что протокол об административном правонарушении составлен в отношении ненадлежащего субъекта ответственности, то согласно п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ данный протокол может быть возвращен в пограничные органы для устранения недостатков. На этом же основании не исключается и возможность прекращения судьей производства по делу (ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ). Еще один принципиальный момент касается особенностей административной ответственности индивидуальных предпринимателей. По общему правилу, установленному в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, они несут ответственность как должностные лица. Однако особое внимание следует обратить на специфику административно-правовой квалификации нарушений законодательства в сфере континентального шельфа, совершенных гражданином, имеющим статус индивидуального предпринимателя и одновременно являющимся должностным лицом. Например, индивидуальный предприниматель, будучи владельцем судна или иных плавучих средств, может занимать должность его капитана. В данном случае он будет отвечать за правонарушения как должностное лицо. Если же индивидуальный предприниматель не является капитаном судна и (или) на судне имеется капитан, то за совершение правонарушения и он как должностное лицо организации (в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ), и капитан этого судна как должностное лицо, выполняющее административно-хозяйственные функции на судне, должны нести ответственность. Другой, не менее важный, вопрос, требующий учета в правоприменительной практике, касается вины привлекаемого к ответственности должностного лица как необходимого элемента состава административного правонарушения. Прежде всего следует иметь в виду, что факт правонарушения может существовать, а к административной ответственности никого привлечь нельзя. Так, на основании договора подряда руководитель организации, имеющий разрешение на погрузку, выгрузку или перегрузку на континентальном шельфе добытых минеральных и (или) живых ресурсов, вправе передать осуществление этих работ иным лицам, не имеющим такого права, но под руководством капитана судна (работника организации). В этом случае капитан не привлекается к ответственности как должностное лицо, так как организация, на которую он работает, имеет разрешение на данные виды работ. К административной ответственности в данном случае привлекаются конкретные подрядчики как физические лица. Необходимо учитывать и то, что к ответственности за указанные правонарушения не может привлекаться должностное лицо организации, которое на момент совершения правонарушений в трудовых отношениях с ней не состояло. В подобной ситуации отсутствует его вина в совершении указанных правонарушений. Практика применения административной ответственности за правонарушения в сфере континентального шельфа выявила и еще одну проблему, связанную с определением момента окончания противоправного деяния. По сути дела, возник вопрос, какие из указанных правонарушений следует относить к длящимся, а какие - к простым или одномоментным. Он имеет большое практическое значение, поскольку неточное определение даты окончания того или иного противоправного деяния может привести к неправильному отсчету срока давности привлечения к административной ответственности: за простые правонарушения он начинает течь со дня их совершения, а за длящиеся - со дня их обнаружения (ст. 4.5 КоАП РФ). В этом контексте особую актуальность приобретает понятие длящегося правонарушения. Ввиду того что в действующем законодательстве его нормативное определение отсутствует, необходимо ориентироваться на понятие длящегося преступления, сформулированное в Постановлении N 23 Пленума Верховного Суда СССР от 4 марта 1929 г. "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям" (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 14 марта 1963 г. N I) <*> и общепризнанное в теории права. Руководствуясь п. 4 названного Постановления, длящееся правонарушение можно определить как действие или бездействие, которое сопряжено с длительным невыполнением обязанностей, возложенных на лицо законом, и прекращается вследствие действия самого виновного или наступления событий, препятствующих совершению правонарушения (например, вмешательство государственных органов). -------------------------------- <*> См.: Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда СССР 1924 - 1977 гг. Ч. 2. М., 1978.

В связи с изложенным следует подчеркнуть, что правонарушения, предусмотренные ч. ч. 1, 2 ст. 8.17 и ч. 1 ст. 8.18 КоАП РФ, являются длящимися, т. е. данные правонарушения начинаются с момента совершения действия (бездействия) и кончаются вследствие действия самого виновного, направленного к прекращению правонарушения, или наступления событий, препятствующих совершению правонарушения (например, вмешательство пограничных органов и пограничных войск). Правонарушения, предусмотренные ч. 3 ст. 8.17, ч. 2 ст. 8.18, ст. ст. 8.19, 8.20 КоАП РФ, не являются длящимися. Таким образом, в отношении этих правонарушений должно применяться исчисление срока давности привлечения к административной ответственности со дня их совершения. Например, моментом окончания таких правонарушений, как самовольная прокладка или вывод на территорию Российской Федерации подводных кабелей, трубопроводов или туннелей, следует считать именно день самовольной прокладки или вывода на территорию Российской Федерации подводных кабелей, трубопроводов или туннелей. Необходимо отметить, что давностный срок привлечения к административной ответственности за недлящиеся правонарушения исчисляется с момента их совершения и длится один год в соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ. Что же касается давностного срока привлечения к административной ответственности за длящиеся правонарушения, то они исчисляются со дня их обнаружения, и также длятся один год (ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ). Надо полагать, что именно это обстоятельство является основной причиной, по которой пограничные органы допускают грубое нарушение, отсчитывая срок давности привлечения к административной ответственности по ч. ч. 1, 2 ст. 8.17 и ч. 1 ст. 8.18 КоАП РФ со дня их совершения. Приведем пример. Юридическое лицо нарушило правила безопасного проведения поиска, разведки и разработки минеральных (неживых) ресурсов континентального шельфа Российской Федерации, в данном случае лицо неоднократно совершило правонарушение, за которое оно может быть привлечено к ответственности по ч. 1 ст. 8.17 КоАП РФ. При этом неоднократность правонарушения не свидетельствует о его длящемся характере. По аналогии с уголовным законодательством неоднократность выражается в совершении одним лицом более двух однородных нарушений, за каждое из которых к нему может быть применено административное наказание. К сожалению, никаких специальных указаний относительно квалификации неоднократности административных правонарушений КоАП РФ не содержит. Поэтому в практическом плане необходимо руководствоваться общим правилом о том, что за совершение нескольких однородных нарушений лицом, ни за одно из которых оно ранее не привлекалось к административной ответственности, к нему может быть применено административное наказание в максимальном размере, предусмотренном санкцией соответствующей статьи КоАП РФ. При этом в протоколе об административном правонарушении в графе "Время совершения правонарушения" должно быть четко указано, в какие конкретно дни эти нарушения были допущены. Например, нарушение правил поиска совершено - 20 августа 2004 г., правил разведки - 22 августа 2004 г., а правил разработки - 1 сентября 2004 г. Если же такое указание отсутствует, то при подготовке дела к рассмотрению судья вправе вынести определение о возвращении протокола в пограничный орган для исправления соответствующих недостатков (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ). Кроме того, уже на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, еще до передачи дела в суд, необходимо проверять, не истек ли давностный срок привлечения к административной ответственности, который в данном случае составляет один год (ст. 4.5 КоАП РФ). Так, в приведенном примере применение административного наказания к юридическому лицу возможно лишь за те нарушения, которые были совершены после 1 сентября 2004 г. По данным судебной практики, больше всего ошибок, связанных с определением момента окончания противоправного деяния и исчислением сроков давности привлечения к административной ответственности, допускается при реализации положений ст. 8.19 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за самовольное захоронение с судов отходов и других материалов на континентальном шельфе РФ. Особенности конструкции состава данного правонарушения не позволяют отнести его к числу длящихся. Срок давности привлечения к административной ответственности согласно ст. 8.19 КоАП РФ необходимо исчислять с момента совершения правонарушения, которым следует считать день, следующий за окончанием нарушения. Между тем многие пограничные органы и судьи почему-то исходят из того, что давностный срок привлечения к административной ответственности по указанной статье Кодекса начинает течь с момента обнаружения факта противоправного деяния. Практика применения административной ответственности за нарушения законодательства в сфере континентального шельфа выявляет и ряд других проблем. Так, ст. 46 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации" определяет такой вид правонарушения, как проведение без разрешения или с нарушением установленных правил геологического изучения континентального шельфа, ресурсных или морских научных исследований, а ч. 1 ст. 8.18 КоАП РФ предусмотрено нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований, предусмотренных разрешением, на континентальном шельфе РФ. Дело в том, что в соответствии с ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, проведение без разрешения ресурсных или морских научных исследований, а также геологического изучения континентального шельфа не является административным правонарушением по смыслу КоАП РФ, так как указанные правонарушения не включены в диспозицию ч. 1 ст. 8.18. Очевидно, что отсутствие этих деяний в ч. 1 ст. 8.18 КоАП РФ обусловлено не принципиальной позицией законодателя, а недостатками юридической техники, которые имеют место в диспозиции данной статьи Кодекса. В таких условиях основным источником регулирования порядка применения этой нормы должна стать судебная практика. Однако она еще не сформировалась. Так, одни судьи исходят из того, что проведение без разрешения ресурсных или морских научных исследований, а также геологическое изучение континентального шельфа влечет административное наказание по ст. 8.18 КоАП РФ. Другие полагают, что эти деяния не являются административным правонарушением. С нашей точки зрения, использование первого подхода в правоприменительной практике неоправданно, поскольку оно не учитывает положение ст. 1.1 КоАП РФ. На наш взгляд, геологическое изучение континентального шельфа может быть квалифицировано по ч. 2 ст. 8.18 - самовольное изменение программы морских научных исследований на континентальном шельфе РФ. Рассмотренные вопросы охватывают основную часть тех проблем, которые выявила практика применения административной ответственности за нарушения законодательства в сфере континентального шельфа. В теоретическом плане изучение этих проблем создает предпосылки для дальнейшего совершенствования законодательства об административных правонарушениях, а в практическом - позволяет защитить физических и юридических лиц от необоснованного привлечения их к административной ответственности. Кроме того, анализ и обобщение судебной практики по этим делам показывают, насколько большое значение для правоприменителей, и прежде всего для судей, будет иметь разъяснение отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Верховным Судом Российской Федерации как органом, обеспечивающим единообразие в толковании и применении судами норм права.

Список использованной литературы

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. М., 2004. 2. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694. 3. Постановление N 23 Пленума Верховного Суда СССР от 4 марта 1929 г. "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям" // Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда СССР 1924 - 1977 гг. 4.2. М., 1978. 4. Комментарий к Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации" / С. А. Боголюбов, Е. Г. Краюшкина. М.: Юридический дом "Юстицинформ", 2003.

Название документа