Еще раз о праве собственности на природные ресурсы

(Сиваков Д. О.)

("Законодательство и экономика", 2006, N 6)

Текст документа

ЕЩЕ РАЗ О ПРАВЕ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

Д. О. СИВАКОВ

Д. О. Сиваков, научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В апреле 2006 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее - Институт) совместно с Государственным университетом по землеустройству была проведена научно-практическая конференция на тему: "Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования". Конференция собрала теоретиков и практиков, столичных и региональных ученых, преподавателей, гостей из стран СНГ и Китая. В конференции приняли участие представители Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН), НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, Юридического института Московского государственного университета путей сообщения, Московского, Башкирского, Мордовского и Оренбургского государственных университетов, Екатеринбургской и Саратовской академий права. Не оставили равнодушными обсуждавшиеся вопросы и представителей естественных наук, широкие круги экологической общественности, природоохранные некоммерческие организации. В целом в конференции приняли участие более 120 человек, число выступавших достигло 45.

Обсуждались следующие ключевые проблемы: развитие многообразных форм собственности на природные объекты; соотношение договорных и разрешительных начал в области природопользования; правовое регулирование платы за природопользование и задачи охраны природы; административная реформа в области управления природопользованием и охраной окружающей среды, задачи применения и модернизации экологического законодательства.

Открыл конференцию заместитель директора Института, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Ю. П. Орловский. Как председатель оргкомитета конференции он отметил, что Институт ежегодно проводит научно-практические конференции по экологическому и природоресурсному праву, и подчеркнул актуальность задачи разграничения действия норм гражданского, экологического и земельного законодательства, регулирующих взаимосвязанные общественные отношения.

Ректор Университета землеустройства, доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С. Н. Волков выступил с подробным докладом на тему: "Правовое регулирование землеустройства и территориального планирования". Докладчик подчеркнул, что большинство положений Федерального закона 2001 г. "О землеустройстве" и многих подзаконных актов, принятых в его развитие, не выполняются, а после введения в действие нового Градостроительного кодекса РФ 2004 г. в законодательстве возникли неясности и противоречия, затрудняющие правоприменение. Докладчик предложил комплекс мероприятий по совершенствованию нормативно-правового регулирования в области землеустройства и территориального планирования.

Директор НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, доктор юридических наук, бывший генеральный прокурор СССР (в 1989 - 90 гг.) А. Я. Сухарев в своем выступлении связал неэффективность природопользования с длительным переходным периодом реформирования российского общества, а проблемы соблюдения законности - с несовершенством механизма правоприменения. Он подчеркнул, что в настоящее время государство дистанцировалось от проблем природопользования, а западные модели регулирования собственности на природные объекты внедрялись без учета особенностей развития российского права.

Конференция была приурочена к 70-летнему юбилею отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства. Результаты его деятельности отметил заведующий названным отделом доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, член оргкомитета конференции С. А. Боголюбов. На протяжении всего своего существования отдел активно участвует в научной жизни страны, находится в интенсивном контакте с зарубежной научной общественностью, в курсе новых веяний, тенденций и подходов юридической науки. Сотрудниками отдела ежегодно готовятся более сотни заключений на проекты нормативных актов, высказываются экспертные мнения по вопросам правоприменения.

В последнее время отдел активизировал работу над монографиями, комментариями, учебниками, научно-практическими пособиями. Были разработаны, постоянно обновлялись и реализовывались подготовленные сотрудниками концепции развития земельного, экологического, лесного, аграрного законодательства. Они вошли составной частью в институтское издание "Концепции развития российского законодательства" (под редакцией Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского).

С поздравлениями отдела - юбиляра выступил председатель Международного союза юристов России кандидат юридических наук А. А. Требков. Он отметил позитивную роль отдела в становлении российского экологического права и законодательства, полезный вклад его сотрудников в законотворческую деятельность.

С ответным словом выступил сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ ветеран Великой Отечественной войны Ю. Г. Жариков. Основное внимание он уделил вопросам соотношения собственно земельного и гражданского законодательства. Например, сложные отношения, регламентируемые обеими отраслями законодательства, возникают при организации хозяйственного использования земельных долей их собственниками. Как показывает практика, заметных хозяйственных успехов добиваются сельскохозяйственные кооперативы, действующие на основе Федерального закона "О сельскохозяйственной кооперации".

В обсуждении дискуссионной проблемы соотношения земельного и гражданского права принял участие заведующий отделом Центра частного права при Президенте РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Н. А. Сыродоев. По его мнению, обилие существующих и проектируемых нормативных правовых актов в области природопользования вызывает опасения. Нередко несколько законов по-разному решают один и тот же вопрос. В целях предотвращения разногласий в российском законодательстве необходимо принимать нормативные правовые акты лишь в случае неурегулированного правоотношения.

Руководитель Центра эколого-правовых исследований ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор М. М. Бринчук посвятил свое выступление праву собственности на природу и экологическим правам человека. По глубокому убеждению докладчика, правовой режим природы должен быть особенным, отличным от режима материальных объектов, созданных человеком. У человека нет нравственных оснований устанавливать собственность на природные объекты, поэтому предпочтительным является развитие правовой доктрины общественного достояния, которая может иметь законодательную форму в виде исключительной собственности государства на природные богатства.

Ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института, кандидат юридических наук Е. А. Галиновская констатировала, что для присвоения природного объекта определенным лицом и вовлечения его в хозяйственный оборот требуется индивидуальное определение этого недвижимого имущества. Она выразила несогласие с высказанным в концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе предложением исключить леса и многолетние насаждения из Перечня объектов недвижимого имущества, данного в ст. 130 ГК РФ. Так, Е. А. Галиновская оспаривает мнение, что объектом недвижимости в данном случае фактически является земельный участок. Если принять во внимание, что объектом недвижимости является предприятие как совокупность земельного участка, зданий, строений, сооружений, оборудования, инвентаря, сырья, продукции, прав требования, долгов и т. д. (ст. 132 ГК РФ), а исключение строений и сооружений из состава объектов недвижимости не предполагается, то остается неясным, почему нельзя считать, что и лес представляет с земельным участком единый природный комплекс.

Заведующая отделом сельскохозяйственного и земельного права ИГП РАН, доктор юридических наук В. В. Устюкова осветила проблематику общей долевой и общей совместной собственности на сельскохозяйственные угодья. Неудачное оформление отношений собственности путем выдачи свидетельств сельскохозяйственным организациям с приложением списка собственников привело к судебным казусам. Поскольку соответствующая документация есть как у граждан, так и у организаций, остается неясным, кому же принадлежит земля. Данная ситуация, по мнению докладчика, требует законодательного решения.

Острый научно-практический вопрос обеспечения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения раскрыла заместитель заведующего отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института, кандидат юридических наук Е. Л. Минина. На основе анализа положений действующего Земельного кодекса РФ, Закона "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" 2004 г., подзаконных нормативных правовых актов ею было отмечено, что важной гарантией сохранения плодородных сельскохозяйственных угодий является механизм возмещения потерь. В то же время Е. Л. Минина выразила критическое отношение к устаревшему принципу расчета потерь сельхозпроизводства на основе нормативов стоимости освоения новых земель взамен изымаемых угодий: ведь приоритет состоит в повышении плодородия земель, а не в освоении новых площадей.

Острые "дачные" вопросы затронула доцент МГЮА, кандидат юридических наук М. С. Пашова. По вопросу о так называемом упрощении процедуры оформления прав на земельные участки она на конкретных примерах отметила недостаточность проведенной законопроектной работы. По убеждению М. С. Пашовой, готовящиеся в настоящее время законопроекты не избавят граждан от громоздкости и дороговизны процесса оформления прав. Выход из сложившейся ситуации видится в проведении полной инвентаризации земель, затраты на осуществление которой окупятся в результате взимания налога.

Земельно-правовую тематику продолжил научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института М. В. Пономарев. Он рассмотрел некоторые особенности правового режима земель общего пользования в черте поселений. По мнению выступающего, действующее законодательство не определило с достаточной полнотой все элементы правового режима земель общего пользования. В частности, отсутствует формальный запрет на практикуемую в городах аренду земельных участков улично-дорожной сети для организации платных парковок автомобилей. Кроме того, неясен и налоговый режим земель общего пользования, ибо Налоговый кодекс РФ обошел стороной важный вопрос о налоговых льготах в связи с данной группой земель.

Свою глубокую обеспокоенность за судьбу охотничьего хозяйства выразил председатель ассоциации "Росохотрыболовсоюз", доктор биологических наук А. А. Улитин. Докладчик резко критиковал фискальную по своему характеру систему платежей за природопользование, мешающую прейти к ресурсосберегающему развитию хозяйства. Защитить природу и повысить уровень жизни населения можно, по убеждению А. А. Улитина, только путем введения таких механизмов, как природная рента.

К дискуссии о праве собственности на объекты животного мира пригласил заведующий отделом мониторинга законодательства Института, кандидат юридических наук Д. Б. Горохов. Докладчик счел явным упрощением установление юридически полноценного права собственности на объекты животного мира. Более того, по его мнению, объекты животного мира, находящиеся в состоянии естественной свободы, в принципе не могут быть объектом права собственности. Докладчик предложил вообще отказаться от прямого проецирования гражданско-правового института права собственности на объекты животного мира и обратиться к таким категориям, как "национальное богатство", "всеобщее достояние", "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории", "распространение юрисдикции государства".

Заведующая кафедрой права Московского государственного университета леса, доктор юридических наук, профессор Е. И. Майорова в своем докладе раскрыла последние изменения в лесном законодательстве и в управлении лесным хозяйством. Действующий Лесной кодекс РФ 1997 г. представляет собой попытку внедрить рыночные начала в лесное хозяйство при сохранении государственной собственности на лес (посредством лесной аренды и концессии). Однако уже в 2003 - 2006 гг. в проектах нового ЛК РФ предусматривается частная собственность на "участки лесного фонда", что, по мнению докладчика, даст возможность пустить в оборот земли лесного фонда путем их перевода в земли иных категорий. Профессор подчеркнула несоответствие Концепции развития лесного хозяйства РФ на 2003 - 2010 гг., предполагающей сохранение государственной собственности на леса до 2010 г., решению Конституционного Суда РФ о федеральной собственности на лесной фонд.

Проекту Водного кодекса РФ посвятила свое выступление профессор юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук М. И. Васильева. Она отметила, что в связи с отменой лицензирования и углублением договорных начал в правовом регулировании в области водопользования оно приобрело преимущественно диспозитивный характер. Недостатками проекта нового ВК РФ, по мнению докладчика, являются: возможность передачи общедоступных водоемов в частную собственность посредством приватизации земельных участков, сокращение перечня запрещенных видов деятельности в водоохранных зонах, исключение водоохранных зон из категорий земель водного фонда и особо охраняемых территорий. Все это будет иметь экологически вредные последствия, увеличивать антропогенную нагрузку на берега и акватории.

Еще более критично по поводу обновления водного законодательства высказался профессор кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной академии права, доктор юридических наук Л. А. Тимофеев. Проанализировав развитие водного законодательства, частые изменения в нем, он горячо возражал против методики "поправочного законодательства". Нельзя допустить, чтобы в новом ВК РФ были бы заложены резкие, несбалансированные решения, способные ухудшить экологическое состояние водных объектов.

Научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института, кандидат юридических наук, член оргкомитета конференции Д. О. Сиваков пролил свет на правовые основы использования и охраны водных биоресурсов. Впервые институт договоров пользования рыбопромысловыми участками был введен Федеральным законом 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Отмечалось, что в Законе нет различий между договорами по рыболовству и договорами по рыбоводству, между договорным использованием рыбопромысловых участков в морской акватории или в реках и озерах. Как полагает докладчик, по мере развития законодательства о водных биоресурсах будут дифференцироваться и договорные отношения. Впрочем, какая "уха сварится" из законодательства о водных биоресурсах, покажет время.

Заведующий кафедрой аграрного и экологического права МГЮА, доктор юридических наук, профессор Г. Е. Быстров раскрыл соотношение между гражданско-правовым и административным методами регулирования недропользования. Он считает необоснованным критиковать Закон о недрах 1992 г. лишь по той причине, что он был принят до Конституции РФ 1993 г. и Гражданского кодекса РФ. Однако предусмотренный в данном Законе принцип "двух ключей", означающий совместное регулирование недропользования Федерацией и ее субъектами, действительно привел к злоупотреблениям на региональном уровне. В результате Закон о недрах был изменен, полномочия переданы на федеральный уровень, а субъектам Федерации теперь остаются загрязненные территории, которые нужно восстанавливать.

По проблемам разграничения экологического и природоресурсного контроля высказывался старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института, кандидат юридических наук Н. В. Кичигин. Наделение Ростехнадзора полномочиями по государственному экологическому контролю, а Росприроднадзора - полномочиями по государственному лесному, водному, геологическому контролю, а также государственному экологическому контролю не отвечает задачам проводимой административной реформы. Государственный контроль в области охраны окружающей среды, по мнению докладчика, должен быть сосредоточен в компетенции одного федерального органа исполнительной власти, которым может быть как Ростехнадзор, так и Росприроднадзор.

Конференция не осталась без внимания ответственных сотрудников органов власти, которые знакомы с трудностями правоприменительной практики и недостатками законодательства не понаслышке. В этом ключе выступили прокурор Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, государственный советник юстиции 3-го класса В. А. Солдатова и заместитель начальника управления экономического развития, имущественных отношений и права Федерального агентства по рыболовству Н. В. Кац.

В конференции приняли активное участие представители зарубежной юридической науки. Этапы, тенденции и перспективы развития экологического законодательства Китая проанализировал заместитель директора Института изучения российского права Хэйлунцзянского университета, доцент, кандидат юридических наук Лю Хун Янь.

Доцент Казахского национального университета им. Аль-Фараби (г. Алма-Ата), кандидат юридических наук А. Х. Хаджиев критиковал земельное право Казахстана. Из-за недостаточного регулирования вопросов изъятия земельных участков у собственников и пользователей для государственных надобностей отсутствует полная компенсация. На практике компенсация осуществляется на уровне старых нормативных цен, по которым частное лицо когда-то приобрело земельный участок. Однако всестороннее развитие института возмещения убытков частным лицам, резюмировал А. Х. Хаджиев, должно происходить на основе баланса частных и публичных интересов.

Как сказал в заключительном слове профессор С. А. Боголюбов, совершенствование законодательства должно быть подготовлено накопившимся практическим опытом его применения. При всем богатстве мнений практически все участники дискуссии высказались против нескончаемых поправок в экологическое законодательство, дестабилизирующие правоотношения в области использования и охраны природы. В то же время конференция реагировала на самые последние изменения в законодательстве, в судебной и административной практике. При этом анализировались положения законов, имеющих к природным ресурсам не только прямое, но и косвенное отношение. Речь идет, в частности, о недавно принятых основополагающих Федеральных законах 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", 2005 г. "О концессионных соглашениях", а также Градостроительном кодексе РФ 2004 г.

Название документа