Разграничение некоторых составов административных правонарушений от уголовно наказуемых нарушений законодательства о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ

РАЗГРАНИЧЕНИЕ НЕКОТОРЫХ СОСТАВОВ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ ОТ УГОЛОВНО НАКАЗУЕМЫХ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КОНТИНЕНТАЛЬНОМ ШЕЛЬФЕ И ОБ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗОНЕ РФ

В. А. САМСОНОВ

В. А. Самсонов, старший преподаватель кафедры уголовного и административного права Голицынского пограничного института ФСБ России.

Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность <*>. -------------------------------- <*> См.: Административное право. Словарь-справочник: Учебное пособие для вузов. М., 2000. С. 12.

Одним из проявлений принципа экономии уголовно-правовой репрессии является широко распространенная межотраслевая конкуренция норм уголовного и административного права, устанавливающих основания уголовной и административной ответственности. Содержание состава экологического правонарушения и степень опасности его последствий определяют вид юридической ответственности. За экологические правонарушения наступает дисциплинарная, административная, гражданско-правовая и уголовная ответственность. Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" предусматривалась возможность материальной ответственности за экологические правонарушения. Однако Федеральным законом от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" она была исключена <*>. -------------------------------- <*> См.: Ст. 75 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133.

В п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. N 14 определено: "При рассмотрении уголовных дел, возникших в связи с нарушением экологического законодательства, необходимо отграничивать экологические преступления от экологических проступков, то есть виновных противоправных деяний, причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека, за которые установлена административная ответственность". Принятый в 2004 г. Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" определил ответственность за совершение правонарушений в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов следующим образом: "Лица, совершившие правонарушения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации" <*>. -------------------------------- <*> Статья 52 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ // Российская газета. 2004. 23 дек.

В случае возникновения трудностей в разграничении уголовно наказуемого деяния и административного правонарушения особое внимание следует уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав экологического правонарушения, последствий противоправного деяния, размера нанесенного вреда и причиненного ущерба" <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" // Российская газета. 1998. 24 нояб.

Большинству составов экологических преступлений правоприменитель ставит и решает вопрос об их разграничении с административными правонарушениями. Как справедливо заметила О. Л. Дубовик, "юридически корректное разграничение административной и уголовной ответственности, основанное на презумпции применения мер административного воздействия в спорных случаях, является обязательным условием рациональной правовой политики в этой области" <*>. -------------------------------- <*> Дубовик О. Л. Экологические преступления. Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. М.: Издательство "Спарк", 1998. С. 69.

Невыявленность или слабая выявленность материально-правового содержания состава преступления, предусмотренного ст. 253 УК РФ, затрудняет отграничение этого преступления от административно-правовых запретов. Трудности разграничения и как следствие - квалификации преступных нарушений законодательства о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации объясняется не только уже указанными причинами, но и тем, что континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации являются самостоятельными объектами (элементами) окружающей среды, а также тем, что ответственность за противоправные посягательства на эти объекты предусмотрена не только УК РФ, но и КоАП РФ. Одной из функций административного права является охрана окружающей природной среды, а его нормы ведущим элементом механизма действия административного и экологического права по охране континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Основной проблемой охраны живых ресурсов и государственного контроля в этой сфере является их масштабное расхищение. Административные экологические правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ <*> сформулированы в гл. 8. -------------------------------- <*> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изменениями от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1; N 44. Ст. 4295; 2003. N 27. Ст. 2708; N 46. Ст. 4434; N 50. Ст. 4847; 2004. N 19. Ст. 1838; N 34. Ст. 3533; N 44. Ст. 4266.

Административные правонарушения, предусмотренные ст. 8.17, 8.18, 8.20 КоАП РФ, предусматривают составы, по объекту и объективной стороне совпадающие с преступлениями, предусмотренными ст. 253 УК РФ. В ст. 8.17 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии, административно наказуемыми признаются: 1. Нарушение правил (стандартов, норм) безопасного проведения поиска, разведки или разработки минеральных (неживых) ресурсов, буровых работ либо условий лицензии на региональное геологическое изучение, поиск, разведку или разработку, а также правил (стандартов, норм) использования или охраны минеральных (неживых) ресурсов континентального шельфа и (или) исключительной экономической зоны Российской Федерации. 2. Нарушение правил добычи (промысла) водных биологический (живых) ресурсов и их охраны либо условий лицензии на промысел водных биологических (живых) ресурсов континентального шельфа и (или) исключительной экономической зоны Российской Федерации. 3. Самовольная прокладка, а равно нарушение правил прокладки, эксплуатации на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации подводных кабелей, трубопроводов или туннелей. Данные нарушения по объективной стороне своего состава полностью совпадают с аналогичными преступлениями, предусмотренными ч. 1 и ч. 2 ст. 253 УК РФ. Это могут быть, например, такие действия, как допуск к разведочным работам на континентальном шельфе лиц, не прошедших соответствующую подготовку, превышение нормы вылова живых ресурсов, указанных в лицензии, добыча природных ресурсов за пределами отведенного участка, добыча попутных минеральных ресурсов, на разработку которых нет разрешения, и т. п. Объективная сторона может выражаться и в бездействии. Например, оставление установок и сооружений в неубранном виде, неустановление зон безопасности или их обозначения, сигнализации и предупреждения об их наличии и т. п. Возможно, законодатель посчитал, что для разграничения составов административного правонарушения от преступления достаточно ввести в ч. 2 ст. 253 УК РФ формулировку "проводимые без соответствующего разрешения", а в ч. 1, 2 ст. 8.17 КоАП РФ - "нарушение правил". Эти понятия, конечно, отличаются друг от друга, но, если обратиться к букве закона, можно увидеть следующее. Предполагается, что если исследование, разведка, разработка естественных богатств континентального шельфа или исключительной экономической зоны Российской Федерации проводятся без соответствующего разрешения - то это преступление, а если такое разрешение имеется, но данная деятельность осуществляется с нарушением установленных правил - то это административное правонарушение. Нарушение многих правил по существу является деятельностью, проводимой без соответствующего разрешения. Например, превышение нормы вылова живых ресурсов, указанных в лицензии, добыча природных ресурсов за пределами отведенного участка, добыча попутных минеральных ресурсов, на разработку которых нет разрешения, и т. д. Права и обязанности российских и иностранных лицензиатов, ведущих промысел живых ресурсов, содержатся в ст. 12 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" и ст. 14 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации". Они конкретизированы в некоторых документах, в таких, как Правила промысла и других видов использования камчатского краба в Баренцевом море, утвержденные Приказом Минсельхоза РФ и МПР РФ от 29 сентября 2004 г. N 491/654 <*>, и Правила вылова (добычи) водных биологических ресурсов в научно-исследовательских, контрольных и рыбоводных целях, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2001 г. N 566 <**>. -------------------------------- <*> Российская газета. 2004. 24 нояб. <**> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.

Но уже в п. 4 ч. 1 Приложения к Приказу Минсельхоза РФ и МПР РФ от 29 сентября 2004 г. N 491/654 говорится о том, что промысел осуществляется по лицензиям. То есть промысел без лицензии является деятельностью без соответствующего разрешения. Перечисление можно продолжить. Но, по-моему, просто необходимо определить четкие критерии разграничения преступления и административного правонарушения. Вместе с тем характеристика степени общественной опасности не определяет критерии отнесения данного нарушения к преступлению или административному проступку. Некоторые субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют критерии разграничения административных проступков от преступлений, тем самым устанавливая уголовную ответственность, что противоречит п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой уголовное законодательство находится в ведении Российской Федерации <*>. -------------------------------- <*> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российские вести. 1993. 25 дек.

В качестве критерия разграничения административных правонарушений от преступлений я считаю наличие возможности причинить вред жизни и здоровью людей, нанести значительный, крупный или особо крупный ущерб живым ресурсам, морской флоре и фауне, привести к порче месторождений полезных ископаемых, создать помехи иным законным видам деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Возможность причинения вреда предусматривается в виде: снижения качества или промышленной ценности месторождений полезных ископаемых, значительного удорожания их разработки, затруднения доступа к полезным ископаемым, загрязнения недр и т. п.; гибели, потере промысловых запасов, загрязнении среды их обитания, снижении воспроизводства, потери кормовой базы и т. п.; гибели, снижения численности, уничтожения мест нереста, нагула, размножения и иных негативных изменений живых ресурсов моря и т. п.; помех морскому судоходству, поиску, разведке или разработке минеральных ресурсов, промыслу живых ресурсов или рыболовству в результате, например, производимого шума, вибрации, ударных волн, создания иных факторов беспокойства, отпугивающих косяки промысловых рыб с отведенных для ловли участков, и т. п. Проступки считаются оконченными с момента нарушения соответствующих правил (стандартов, норм). Наступления последствий в действующей редакции ст. 253 УК РФ не требуется. Предложенная нами редакция ныне действующих ч. 1 и ч. 2 ст. 253 УК РФ устранит существующие трудности в разграничении этих преступлений от административных правонарушений. Предлагается следующая формулировка ст. 253 УК РФ. 1. Незаконное возведение сооружений на континентальном шельфе Российской Федерации, незаконное создание вокруг них или в исключительной экономической зоне Российской Федерации зон безопасности, а равно нарушение правил строительства, эксплуатации, охраны и ликвидации возведенных сооружений и средств обеспечения безопасности морского судоходства, если это повлекло или создало угрозу причинения вреда природной окружающей среде, - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет. 2. Деяния, предусмотренные частью первой настоящей статьи, если они повлекли по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия, - наказываются лишением свободы на срок до пяти лет. 3. Деяния, предусмотренные частью первой настоящей статьи, если они повлекли по неосторожности смерть двух или более лиц, - наказываются лишением свободы на срок до 7 лет. 4. Исследование, разведка, разработка естественных богатств континентального шельфа Российской Федерации или исключительной экономической зоны Российской Федерации, производимые без соответствующего разрешения и повлекшие причинение ущерба в крупном размере, - наказываются штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет либо исправительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. 5. Деяния, предусмотренные частью четвертой настоящей статьи, повлекшие причинение ущерба в особо крупном размере, - наказываются штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо исправительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Примечания: 1. Под тяжкими последствиями необходимо понимать в том числе и причинение существенного вреда здоровью людей, значительного вреда окружающей природной среде. 2. Значительным признается ущерб, превышающий один миллион восемьсот тысяч рублей. 3. Крупным размером в настоящей статье признается ущерб, превышающий два миллиона пятьсот тысяч рублей, а особо крупным - семь миллионов пятьсот тысяч рублей. Самовольная прокладка подводных кабелей, трубопроводов и тоннелей является частью деятельности по незаконному возведению сооружений на континентальном шельфе Российской Федерации. Составы административных правонарушений, предусмотренных ст. 8.17 КоАП РФ, также не охватывают деятельность по созданию вокруг данных сооружений или в исключительной экономической зоне Российской Федерации зон безопасности, а также нарушение правил строительства, эксплуатации, охраны и ликвидации иных возведенных сооружений и средств обеспечения безопасности морского судоходства. Почему законодатель посчитал эти деяния более общественно опасными деяниями, не совсем понятно. Возможно, это просто пробел в законодательстве об ответственности за административные правонарушения. Ответственность за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.17 КоАП РФ, включает конфискацию судна и иных орудий совершения административного правонарушения. Административный штраф за нарушение законодательства о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации установлен с превышением размеров, определенных в абзаце первом ст. 3.5 КоАП РФ, но все равно он не может превышать для должностных лиц двести минимальных размеров оплаты труда, для юридических лиц - пять тысяч <*>. -------------------------------- <*> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изменениями и дополнениями).

Промысел живых ресурсов - это комплексный процесс, включающий в себя поиск и вылов (добычу) водных биологических ресурсов, приемку, обработку, транспортирование, хранение продукции, ее перегрузку. Осуществляемая в море деятельность по приемке и транспортировке уловов водных биологических ресурсов, включая рыб, а также других водных животных и растений, является лицензируемым видом деятельности. КоАП РФ в ст. 8.20 (Незаконная передача минеральных и (или) живых ресурсов на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации) предусматривает ответственность за погрузку, выгрузку или перегрузку на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации добытых минеральных и (или) живых ресурсов без разрешения, если такое разрешение обязательно. Незаконность передачи определяется отсутствием разрешения. Незаконность передачи имеет место, если живые ресурсы переданы физическому или юридическому лицу иностранных государств либо иностранному государству <*>. -------------------------------- <*> См.: Пономарев И. С. Административно-правовая охрана живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации / Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2001.

Схемы, тактика, маршруты контрабандного вывоза за рубеж морепродукции постоянно изменяются. К числу наиболее характерных из используемых приемов можно отнести: - доставку в порты Японии морепродукции на транспортных судах (усиленный контроль японских властей распространяется в основном на суда, оборудованные орудиями добычи); - использование поддельных документов; - использование в качестве документации для легализации ввозимой морепродукции порт-клиренсов, якобы оформленных в Северной либо в Южной Корее; - перегруз морских биоресурсов на транспортные суда под флагами третьих стран, в отношении которых не установлены ограничения (Белиз, Камбоджа, Гондурас). Транспортные средства, на которых перемещается и сдается в иностранных портах продукция морского промысла, используют недостоверные данные о наименовании судна, его владельце и др. Ряд судов вообще не значится ни в одном из государственных судовых реестров соответствующих портов, а юридические лица, якобы являющиеся собственниками данных транспортных средств, никогда ими не значились и таким видом деятельности, как добыча, переработка, транспортировка и реализация продукции морского промысла, никогда не занимались, либо лицо вообще не существует. В связи с этим не представляется возможным установить ни транспортное средство, на котором фактически перевозились предметы правонарушения, ни субъект, подлежащий привлечению к ответственности. Иллюстрацией может служить задержание в 2004 г. судна "Бали" под панамским флагом. В ходе досмотра на "Бали" найдены документы, подтверждающие использование названий "Изар" и "Юпитер". Фактический судовладелец до сих пор не установлен. Судно экипажем, состоящим на 70% из граждан Украины, брошено. Аналогичная ситуация возникла при задержании плашкоута СП "128" с 3,5 тонны крабопродукции и 9 тоннами живого краба. Установлено, что СП с таким номером продано на металлолом. Объективная сторона данного правонарушения по всем признакам состава совпадает с признаками состава преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 253 УК РФ, и критерии их разграничения неясны. Вышеперечисленные трудности, возникающие при квалификации преступлений, предусмотренных ст. 253 УК РФ, подчеркивают актуальность требования Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14, изложенного в п. 1: "...обратить внимание судов на важность обеспечения правильного, единообразного и эффективного применения законодательства за совершение экологических правонарушений" <*>. -------------------------------- <*> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. N 1.

Сама формулировка ст. 253 УК РФ является уникальной в своем роде и подобных формулировок ("Нарушение законодательства...") в Особенной части УК РФ больше нет. Общепризнано положение, что уголовная ответственность представляет собой "последний аргумент" законодателя. Она применяется тогда, когда иные меры социального регулирования, включая юридическую ответственность, не дают или не могут дать позитивных результатов, в частности обеспечить правомерное поведение граждан в определенной сфере <*>. -------------------------------- <*> См.: Дубовик О. Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. М.: Издательство "Спарк", 1998. С. 68.

После принятия УПК РФ в рамках уголовного процесса конфискация орудий и средств совершения преступления возможна только в том случае, если они принадлежат обвиняемому <*>. Но, как правило, судно, снасти принадлежат не капитану, а юридическому лицу, т. е. обособлены, и поэтому конфисковать их не представляется возможным. -------------------------------- <*> См.: П. 1 ч. 3 ст. 81 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921 (с изменениями и дополнениями).

Конфискация как вид уголовного наказания за преступления, предусмотренные ст. 253 УК РФ, не назначалась. КоАП РФ устанавливается конфискация орудия совершения преступления или предмета административного правонарушения независимо от их принадлежности <*>. Возможно, поэтому правоохранительные органы предпочитают применять нормы КоАП РФ, а не УК РФ, ведь в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ возбуждение уголовного дела является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении <**>. -------------------------------- <*> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изменениями и дополнениями). <**> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изменениями и дополнениями).

Уголовные и административные санкции, применяемые к физическим лицам за нарушение законодательства о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ, ничтожны по сравнению с причиняемым ущербом. В связи с вышеперечисленным возможность применить санкции в отношении юридических лиц (в том числе и конфискацию) заслуживает отдельного изучения. Физические или юридические лица, привлеченные к административной или уголовной ответственности, не освобождаются от возмещения нанесенного правонарушением ущерба. Статья 53 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" предусматривает, что "Возмещение вреда, причиненного водным биоресурсам, осуществляется в добровольном порядке или на основании решения суда в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера причиненного водным биоресурсам вреда, а при отсутствии их исходя из затрат на восстановление водных биоресурсов" <*>. -------------------------------- <*> Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ // Российская газета. 2004. 23 дек.

В соответствии с ч. 3 ст. 44 УПК РФ прокурор может предъявить гражданский иск о возмещении имущественного вреда Российской Федерации в результате совершения преступления <*>. Я считаю, что при наличии оснований это должно быть его обязанностью. -------------------------------- <*> См.: ч. 3 ст. 44 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921 (с изменениями и дополнениями).

Название документа