Право собственности на леса

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЛЕСА

/"Экологическое право", 2006, N 2/

О. И. КРАССОВ

Крассов О. И., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Россия обладает богатейшими лесными ресурсами. Велико значение лесов в экономике нашей страны, интересы развития которой диктуют необходимость эксплуатации лесов, прежде всего заготовки древесины. Огромные площади заняты лесами, выполняющими очень важные экологические функции. К большому сожалению, лесные ресурсы используются далеко не самым эффективным образом, часто в ущерб интересам охраны лесов, их восстановлению. Огромный ущерб лесам, всей окружающей среде наносят ежегодно лесные пожары. Велики потери, которые причиняют лесные браконьеры и т. д. Эти проблемы можно перечислять достаточно долго. Как в прошлые годы, так и сейчас остро стоит проблема рационального лесопользования, восстановления лесов, обеспечения их охраны от пожаров, защиты от вредителей и болезней, незаконных порубок. В течение многих и многих десятков лет, как до революции 1917 г., в советский период, так и в настоящее время, леса наши подвергаются беспощадной эксплуатации. Проблема лесопользования, охраны и восстановления лесов не решена и продолжает оставаться актуальной. Неблагоприятная ситуация, которая сейчас сложилась в лесном секторе - это следствие тех негативных тенденций, которые развивались в течение очень длительного времени. Современное плачевное состояние лесного хозяйства отражает общую кризисную ситуацию в экономике страны, в том числе и в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В этих условиях в конце 2003 г. началась активная работа по пересмотру лесного законодательства и подготовке проекта нового Лесного кодекса РФ. При разработке проекта ставилось несколько задач. Общая главная задача заключалась в том, чтобы свести к минимуму участие государства как собственника лесов в сфере ведения лесного хозяйства, снять с государства-собственника обязанности по лесовосстановлению, охране и защите лесов. Предполагалось в рамках проводимой административной реформы устранить бюрократические преграды на пути доступа к лесным ресурсам. Новый Лесной кодекс должен обеспечить равные возможности каждому, кто желает и имеет достаточно средств, по результатам аукциона получить в пользование участок леса на условиях договора аренды. Следующая задача, которую нужно было решить, заключалась в том, чтобы свести к минимуму административное вмешательство в процессы лесопользования и ведения лесного хозяйства, максимально устранить условия для коррупции. И наконец, предполагалось создать условия для свободного оборота участков леса, переданных в аренду. Следует отметить, что задача обеспечения правовых основ действительно рационального использования лесов и их охраны в качестве приоритетной не ставилась прямо. Был подготовлен законопроект, основанный на традиционной правовой конструкции права лесопользования, производного от права государственной собственности на леса. После этого возникла идея закрепить право частной собственности на леса. Была предпринята попытка втиснуть в содержание этого проекта без его структурной перестройки нормы, регулирующие частную собственность на леса и земли лесного фонда. В результате получился проект, отличавшийся крайне низким уровнем юридической техники. Проект Кодекса был одобрен Правительством и направлен в Государственную Думу. Проект Лесного кодекса подвергся довольно широкому обсуждению общественности и в средствах массовой информации. Результаты дискуссии выявили далеко неоднозначное отношение в обществе к перспективе установления частной собственности на леса и ряду иных основных положений проекта. В результате проект Кодекса был отозван Правительством из Государственной Думы. Позднее был подготовлен новый законопроект. На основании распоряжения Правительства РФ от 28 января 2005 г. N 84-р новый проект Лесного кодекса РФ был снова внесен в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Были учтены ошибки прошлой неудачной попытки принять Лесной кодекс, но организаторы разработки проекта не отказались от идеи частной собственности на леса. В новом проекте содержится минимальное количество прямых норм, которые регулируют вопросы частной собственности на леса и земли лесного фонда. В нем много бланкетных норм, содержащих ссылки на земельное и гражданское законодательство при решении данного вопроса. Главная задача этого проекта - закрепить право частной собственности на леса и урегулировать этот вопрос позднее в специальном федеральном законе. Применена та же схема, что и была использована при принятии Земельного кодекса РФ, когда говорили, что Земельный кодекс не регулирует вопросы права собственности на земли сельскохозяйственного назначения и их использования. Вопросы оборота земель будут регулироваться особым федеральным законом. Попробуем разобраться в проблеме частной собственности на леса. Нужна ли в нашей стране частная собственность на этот природный ресурс? Вряд ли можно обосновать экономическую целесообразность установления частной собственности на леса. Вековой опыт регулирования отношений частной собственности на леса во многих странах, в том числе и в нашей стране до революции 1917 г., свидетельствует о том, что ответ на этот вопрос будет отрицательным. Учитывая естественные природно-экономические свойства леса как природного объекта, установление права частной собственности на леса нецелесообразно. Это объясняется тем, что процесс лесовосстановления обусловлен очень длительными сроками выращивания леса, нередко превышающими пределы человеческой жизни. Капитал, затраченный на приобретение лесов и ведение в них хозяйства, приносит прибыль лишь по истечении 100 - 150 лет. Поэтому именно рубка леса, а не лесное хозяйство является исключительно выгодной для его собственника, заинтересованного в получении прибыли. Вложение средств в восстановление лесов в условиях частной собственности на землю и лес экономически невыгодно для частного собственника. Решать более или менее удовлетворительно вопросы рационального лесопользования и лесовосстановления можно только в условиях государственной собственности на леса и земли лесного фонда. Тем не менее есть, пожалуй, один аргумент экономического характера в пользу частной собственности на леса. Речь идет о том, что некий круг лиц, обладающий значительными финансовыми средствами, заинтересован в приватизации российских лесов. После того как главные богатства наших недр - нефть и газ фактически оказались "приватизированными", теперь очередь дошла и до лесов. Именно это обстоятельство и является главной причиной попыток закрепления в Лесном кодексе права частной собственности на леса. Уже сейчас идет активный процесс передачи больших площадей лесов в аренду именно в расчете на то, что в ближайшем будущем появится возможность их приватизировать. В современных условиях отсутствия должного государственного контроля за состоянием лесов, коррупции нетрудно представить себе те отрицательные экономические, социальные и, безусловно, экологические последствия установления права частной собственности на леса. Проект Кодекса разграничивает юридические понятия "лес" и земля". Сделано это для того, чтобы регулировать вопросы частной собственности на землю. Нельзя урегулировать вопросы собственности на леса, не затрагивая права собственности на землю, поскольку лес является принадлежностью земли (земельного участка), а не наоборот. Кроме этого, на основе разграничения этих понятий появляется возможность применять к земельному участку в составе земель лесного фонда нужные для регулирования в первую очередь отношений частной собственности нормы земельного и гражданского законодательства. В ст. 5 проекта закрепляется естественно-научное определение леса, которое не имеет юридического значения и вступает в противоречие с содержанием проекта, который, как было отмечено, разграничивает понятия леса и земли. Лес определяется как природный объект, составляющий целостную совокупность естественной и искусственно созданной древесно-кустарниковой растительности, иных растений, почвы, объектов животного мира, других природных объектов, находящихся во взаимосвязи между собой и внешней средой (лесная экосистема). Леса могут располагаться на землях лесного фонда (такие леса будут входить в лесной фонд) и землях иных категорий. Приводится определение лесного участка как земельного участка земель лесного фонда, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке (ст. 7). К землям лесного фонда ст. 8 проекта относит лесные и нелесные земли. Нормы, касающиеся права собственности как государственной, муниципальной, так и частной, носят самый общий характер. Статья 42 проекта провозглашает, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Что же касается лесных участков, то они могут находиться в государственной собственности (федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации), собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц. Предусмотрено, что передача лесных участков в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, граждан и юридических лиц должна осуществляться в порядке, установленном федеральными законами. Видимо, для того чтобы успокоить противников частной собственности на леса, ст. 7 проекта Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусматривает, что федеральная собственность на земли лесного фонда сохраняется до принятия федеральных законов, устанавливающих порядок передачи лесных участков в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и частную собственность. Кроме того, проект Лесного кодекса ограничивает возможность нахождения лесов в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, также предполагая решить этот вопрос в будущем федеральном законе. По действующему законодательству только леса государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, произрастающие на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, могут находиться в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности (ст. 2, п. 6, Федерального закона 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <*>). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2002. N 1 (ч. 1); 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.

В соответствии со ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> в собственности муниципальных образований могут находиться леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения. В городах Москва и Санкт-Петербург леса передаются в государственную собственность этих субъектов Российской Федерации. Именно так и будет определен в будущем объектный состав собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В соответствии со ст. 8 проекта Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" участки леса на землях поселений относятся к муниципальной собственности, а в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - к государственной собственности этих субъектов Российской Федерации в соответствии с правилами о разграничении государственной собственности на землю. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484; 2004. N 33. Ст. 3368; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9; ст. 12; ст. 17; ст. 25.

Из этого следует, что те леса, где возможна их промышленная эксплуатация, не смогут находиться ни в собственности субъектов Федерации, ни в муниципальной собственности. Такие леса могут быть только в федеральной собственности и в частной собственности. Леса и земли могут быть переданы в собственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, кроме тех лесных участков, которые будут предусмотрены в перечне, утвержденном указом Президента Российской Федерации (ч. 6 ст. 42 проекта Лесного кодекса). Согласно ст. 2 проекта Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" до принятия такого указа лесные участки не могут передаваться в собственность этих лиц. Пытаясь урегулировать вопросы права собственности на леса и земли лесного фонда, авторы проекта Кодекса ничего не говорят о том, кому именно принадлежат сами леса. В проекте говорится лишь о праве собственности на земли лесного фонда и лесные участки. Ответ на этот вопрос можно найти не в Лесном кодексе, а в ГК РФ. В ст. 261 ГК, в которой определяется земельный участок как объект права собственности, в ч. 2 говорится, что, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения. Таким образом, собственник земель лесного фонда и лесного участка является одновременно и собственником леса. Возможность приобретения права частной собственности на некоторые лесные участки вступает в противоречие с интересами охраны окружающей среды. Проект Кодекса не содержит никаких ограничений относительно возможности нахождения в частной собственности лесов, отнесенных к соответствующим категориям защитности лесов. Не предполагается этого сделать и в будущих федеральных законах. В этих законах будет урегулирован только порядок передачи лесных участков в частную собственность, то есть только процедурные вопросы. Оправдана ли с позиций обеспечения рационального лесопользования и ведения лесного хозяйства, охраны лесов, например, частная собственность на такие защитные леса первой группы, как противоэрозионные, лесов первой, второй и третьей зон (округов) санитарной (горно-санитарной) охраны курортов и многих других? В этих лесах лесопользование ограничено, в них нельзя вести рентабельное лесопользование. Кроме того, леса первой, второй, и третьей зон (округов) санитарной (горно-санитарной) охраны курортов расположены на землях особо охраняемых природных территорий - землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Согласно п. 5 ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <*> земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.

Вопросы частной собственности на леса урегулированы в проекте нечетко. Проект лишь закрепляет право частной собственности на лес. Однако в нем нет ясно выраженных правовых норм, которые бы регулировали порядок реализации права частной собственности на этот природный объект. Совершенно недостаточно приобрести в собственность участок леса. Важно еще и определить, как реализовать это право, как его защитить. Не определен порядок осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения этой собственностью, охраны частных лесов. В ч. 3 ст. 42 проекта сказано, что владение, пользование и распоряжение лесными участками осуществляются по правилам, установленным Лесным кодексом (в действительности эти правила в проекте сформулированы в самой общей форме), земельным и гражданским законодательством. Указанный недостаток проекта породит не только экологические, но и социальные, экономические проблемы. Этот очень важный вопрос не проработан в полной мере. Приведем один только пример. Частный собственник решил продать свой лесной участок. В проекте Кодекса по этому поводу ничего не сказано. Какие нужно соблюсти условия в этом случае, какие могут быть особенности совершения таких сделок? Можно ли совершить такую сделку только на основе норм действующего гражданского и земельного законодательства? Ссылки на то, что имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, регулируются гражданским законодательством с учетом положений земельного и лесного законодательства (ч. 2 ст. 2 проекта), совершенно недостаточно, чтобы решать такие вопросы. Следует также заметить, что указанная норма, содержащаяся в проекте, не соответствует в полной мере земельному и гражданскому законодательству. Эти отрасли законодательства никогда не определяли в полной мере правовой режим таких участков, не регулировали их оборота. Правовой режим земель лесного фонда всегда был предметом регулирования лесного законодательства. Лишь самые общие положения, касающиеся правового режима этой категории земель, установлены в ст. 101 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. <*>. Более того, в ст. 101 ЗК РФ (п. 6) сказано, что порядок использования и охраны земель лесного фонда регулируется Земельным кодексом РФ и лесным законодательством. В ГК РФ о лесных участках ничего не сказано вовсе. Поэтому если Лесной кодекс будет принят в таком виде, то эта формулировка будет означать, что правовой режим данных участков не будет определен. Возникнет множество правовых проблем. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; ст. 17.

Поскольку предполагается, что владение, пользование и распоряжение лесными участками будут осуществляться по правилам, установленным лесным, земельным и гражданским законодательством, следует затронуть по крайней мере одну возникающую в связи с этим проблему. Речь идет о праве общедоступного лесопользования граждан, нормы о реализации которого содержатся в ст. 26 проекта. Именно этот вопрос вызвал серьезные возражения, когда в Государственную Думу был представлен первый проект Лесного кодекса. Тогда в проекте предлагалось закрепить право частного лесовладельца ограничивать и прекращать доступ населения в лес, если посещение гражданами леса наносило ему ущерб. Теперь об этом в проекте прямо ничего не сказано. Согласно ч. 3 ст. 26 проекта Лесного кодекса РФ пребывание граждан в лесах может быть ограничено в интересах пожарной безопасности; безопасности граждан при проведении работ; ведения орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства и в иных случаях, когда пребывание граждан в лесах несовместимо с целями лесопользования в соответствии с Лесным кодексом. Ограничение пребывания граждан в лесах может быть установлено с согласия органа местного самоуправления по месту нахождения лесного участка. В этих случаях речь идет о случаях ограничения пребывания граждан в лесах, в том числе и частных лесах. Между тем гражданское законодательство закрепляет право собственника контролировать доступ на свой земельный участок, то есть вовсе прекращать на него доступ, а не только ограничивать его. Это право установлено в ст. 262 ГК. Так, граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику. Основным средством реализации права контролировать доступ на земельный участок является огораживание участка путем возведения забора по его границам. Забор является одним из типов закрепления на местности границ земельного участка и признается линейным сооружением (п. 4.1 Инструкции по межеванию земель, утвержденной Роскомземом 8 апреля 1996 г.). В силу этих норм собственник лесного участка будет иметь право его огораживать без получения какого-либо согласия органа местного самоуправления. Кроме забора собственнику лесного участка потребуется еще и организация соответствующей охраны своего леса. В противном случае он просто будет лишен возможности защитить свое право собственности. Посмотрим, как урегулированы вопросы содержания права собственности на лесные участки в проекте, то есть каковы права и обязанности собственников лесных участков. Согласно ст. 43 проекта Лесного кодекса собственник лесного участка имеет право осуществлять все виды лесопользования при наличии плана лесного участка и лесной декларации. Эта норма представляет собой восстановление в модифицированном виде в нашем современном праве норм Лесного устава 1802 г. Право собственника лесного участка осуществлять соответствующие виды лесопользования на своей земле представляет собой нонсенс с юридической точки зрения. Проект Лесного кодекса РФ признает собственника лесного участка одновременно собственником земельного участка в составе земель лесного фонда, собственником произрастающего на нем леса и в то же время лесопользователем. Лесопользователь - гражданин или юридическое лицо, использующее лесной участок по основаниям, предусмотренным Лесным кодексом и другими федеральными законами (ст. 13 проекта). Собственник лесного участка является одновременно и собственником, и пользователем леса. До настоящего времени в нашем законодательстве не встречалось столь оригинальных правовых решений. Собственник будет иметь право также возводить в установленном порядке здания, строения и сооружения, в том числе дороги и иные объекты инфраструктуры для обслуживания лесопользования; осуществлять в соответствии с законодательством добычу общераспространенных полезных ископаемых на нелесных землях для собственных нужд с обязательной рекультивацией нарушенных земель. Реализация указанных прав собственников постепенно приведет к трансформации целевого назначения земель лесного фонда, размыванию той основной цели, для которой эти земли использовались в течение многих десятилетий, - ведение лесного хозяйства и обслуживание лесопользователей. Достаточно лишь упомянуть о том, что на этих землях по общему правилу не допускалось возведение капитальных зданий, строений и сооружений, то есть объектов недвижимости. К числу обязанностей собственника проект относит ведение лесного хозяйства, несение расходов по его ведению и выполнение иных требований, предусмотренных лесным законодательством.

/"Экологическое право", 2006, N 3/

Статья 44 проекта допускает возможность принудительного прекращения права частной собственности на лесной участок в случае выкупа лесного участка для государственных или муниципальных нужд, а также в других случаях, предусмотренных земельным и гражданским законодательством. Это основание является единственным, по которому можно изъять лесной участок у его собственника. Вполне понятно, что встает вопрос, можно ли изъять лесной участок (земельный участок земель лесного фонда, как сказано в проекте), который не используется в соответствии с его назначением или используется с нарушением законодательства на основании ст. 284 - 286 ГК и ст. 44 ЗК. В соответствии со ст. 44 ЗК право собственности на земельный участок прекращается в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством. Эта норма имеет бланкетный характер, то есть данный вопрос должен быть решен в гражданском законодательстве. Согласно ст. 284 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование. Как предусмотрено в ст. 285 ГК РФ, земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. Порядок изъятия земельного участка в таких ситуациях регулируется ст. 286 ГК РФ. Орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным выше, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством. Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд. В ГК, как и ЗК, также содержатся бланкетные нормы, предусматривающие, что для реализации требований ст. 284 и 285 ГК необходимо урегулировать ряд вопросов в Земельном кодексе РФ. Но в Земельном кодексе РФ не определен орган государственной власти или местного самоуправления, к компетенции которых было бы отнесено решение вопроса об изъятии земельных участков по указанным основаниям. Нет в земельном законодательстве процедуры обязательного заблаговременного предупреждения собственников. В ст. 45, 46, 47, 48 ЗК РФ закреплены основания прекращения прав на землю только тех лиц, которые не являются собственниками земельных участков. Процедура прекращения прав на землю лиц, не являющихся собственниками, установлена в ст. 54 ЗК РФ. Таким образом, лесной участок (земельный участок земель лесного фонда), находящийся в частной собственности и используемый с нарушением законодательства, например в том случае, если собственник не выполняет свои обязанности по лесовосстановлению, изъять нельзя. Действующее законодательство допускает возможность изъятия только земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения в случаях нарушения земельного законодательства. Есть еще одна проблема, которая возникнет в результате установления права частной собственности на земли лесного фонда и леса. В проекте не содержится никаких ограничений на площади лесных участков, которые могут находиться в частной собственности. Между тем земли лесного фонда представляют собой ценность не только потому, что на них растут леса. Земли лесного фонда содержат в своих недрах полезные ископаемые. Именно на этих землях проводятся геологические изыскания, разведка и затем после их перевода в земли промышленности добыча полезных ископаемых. Сложится следующая ситуация. Сначала государство разрешит приватизировать без каких-либо ограничений эти земли, а затем, когда возникнет необходимость, государство будет изымать лесные участки для государственных или муниципальных нужд, выплачивая их собственникам рыночную стоимость участков с учетом стоимости полезных ископаемых. Таковы основные положения регулирования отношений собственности на леса и земли лесного фонда, которые предлагается закрепить в новом Лесном кодексе. Лесное законодательство, которое сейчас предполагается принять, имеет определенное сходство с законодательством, действовавшим до революции 1917 г., в части регулирования отношений частной собственности на леса. При этом общеизвестным фактом является то, что именно частная собственность на леса в дореволюционной России была причиной катастрофического истощения лесов, ухудшения состояния лесных ресурсов страны. Негативные последствия существования частной собственности на состояние лесов освещались в юридической литературе <*>. -------------------------------- <*> См.: Полянская Г. Н. Право государственной собственности на леса в СССР. М., 1959.

В России действовал Лесной устав, принятый в 1802 г. и основательно пересмотренный в 1913 г. <*> Лесной устав предусматривал несколько родов лесов. Леса разделялись на государственные и на леса, которые состояли в общественной и частной собственности. -------------------------------- <*> См.: Устав Лесной. Т. 1. СПб., 1913.

Государственные леса составляли собственность казны и подразделялись на казенные и имеющие особое предназначение леса. К казенным относились те государственные леса, которые не находились в ведении особых ведомств, не были приписаны к каким-либо установлениям, заведениям или обществам и состояли непосредственно в распоряжении казны. Лесами, имеющими особое предназначение, признавались те, которыми пользовались особые ведомства, установления, заведения или общества. К ним согласно ст. 6 Устава относились леса: различных военных устройств, например крепостей и других; приписанные к разным казенным и частным заводам (горным, соляным, винокуренным и другим), фабрикам, промыслам; использовавшиеся селениями бывших государственных крестьян, а также леса, отведенные в надел крестьянам и инородцам в Сибири и государственным поселенцам в Закавказье; принадлежавшие к казенным имениям в Западных и Прибалтийских губерниях; отведенные городам; предоставленные колонистам; выделенные монастырям, а также находившиеся в пользовании инородцев, казачьих войск и других. Лесами, которые не относились к числу государственных, владели на праве собственности общества, установления и частные лица. Эти леса назывались общественными или частными. Общественными лесами признавались леса, приобретенные духовным ведомством, архиерейскими домами, монастырями, церквами, пасторатами путем покупки, дара или завещания; приобретенные в собственность по грамотам или покупкой разными обществами, учеными сословиями, университетами, богоугодными заведениями и иными лицами; приобретенные в собственность городами и обществами сельских обывателей; предоставленные в надел селениям бывших государственных крестьян и леса казачьих войск. К частным относились леса удельного ведомства, особ императорской фамилии, состоящие в частном владении поиезуитских и ленных имений, дворян на основании общих узаконений или майоратские и лиц иных сословий. Все леса подразделялись на леса, которые находились в единственном владении, общие, въезжие и спорные. Лесами единственного владения были те, которые находились в собственности одной казны или одного общества либо установления или одного частного лица. Общие леса находились в собственности нескольких владельцев, как частных лиц, так и обществ, установлений и казны. Въезжими считались леса, в которых посторонние лица имели право безвозмездного пользования ими для удовлетворения собственных нужд. К спорным лесам относились леса, по поводу которых имелся неразрешенный судебный спор. Управление указанными лесами осуществляло ведомство Главного управления землеустройства и земледелия по Лесному департаменту. Леса духовного ведомства, приобретенные им, состояли в распоряжении этого ведомства и не подлежали надзору управления казенными лесами. Заведование лесами городов возлагалось на городское общественное управление. Леса, купленные обществами сельских обывателей, состояли в их ведении на праве собственности. Крестьянские общества бывших государственных крестьян обеспечивали сохранение лесных наделов, и лесное ведомство не наблюдало за использованием этих лесов. Леса удельного ведомства состояли в полном ведении удельного начальства. Лесами казачьих войск заведовали местные областные, войсковые хозяйственные и войсковые правления. Что же касается лесов, которые принадлежали частным лицам, то они находились в их владении и распоряжении и не подлежали наблюдению и присмотру со стороны управления казенными лесами. Раздел второй Лесного устава определял правовой режим частных лесов. Статья 596 Устава предусматривала, что все леса, растущие во владельческих дачах, состоят в пользовании и распоряжении их владельцев на праве полной собственности. Полным правом собственности согласно ст. 423 Свода законов гражданских признавалось такое право собственности, когда в пределах, установленных законом, владение, пользование и распоряжение соединяются с укреплением имущества в одном лице или в одном сословии лиц без всякого постороннего участия. По праву полной собственности на землю владелец имел право на все ее произведения на поверхности, на все, что заключается в ее недрах, на воды, в пределах ее находящиеся, и, словом, все ее принадлежности. Право полной собственности означало, что ее владельцу принадлежали все плоды, доходы, прибыли, приращения, выгоды и все то, что трудом и искусством его произведено в том имуществе. Владелец имел право расчищать свой лес под пашню, покосы или поселения. Владелец леса также был вправе продавать свой лес как в пределах государства, так и за границу. Статья 597 Лесного устава запрещала лесному управлению во владельческих дачах клеймить леса для кораблестроения, давать дозволение на рубку и вывоз деревьев или приобретать для казенных нужд из этих дач лес иначе как покупкой или добровольным договором. В целях ведения хозяйства в своих лесах лесовладельцы могли приглашать работников корпуса лесничих на основе соглашения с ними и с разрешения главного лесного начальства. Лесовладельцы имели право организовывать лесную стражу. В лесные сторожа могли назначаться лесовладельцами благонадежные лица не моложе 21 года. При этом сторожа частных лесов по общему правилу пользовались теми же правами, что и сторожа казенных лесов, в том числе они могли употреблять в дело оружие для отражения вооруженного на них нападения. Лесные сторожа могли задерживать и преследовать нарушителей. В целях содействия лесоразведению предусматривались меры экономического стимулирования, выражаясь современным языком. За труды по лесоразведению, укреплению передвигающихся песков и оврагов древесной или кустарниковой растительностью и посадке деревьями полей, дорог выдавались премии. В качестве премии могли быть художественные предметы, золотые или серебряные медали, денежные суммы до трехсот рублей. Причем премии могли присуждаться только за работы, начатые не ранее 1876 г., и по истечении пяти лет со времени посева или посадки леса, укрепления песков, оврагов и посадки деревьев. Определялась минимальная площадь, на которой были проведены такие работы. Книга пятая Лесного устава представляла собой Положение о сбережении лесов, которое было принято в 1888 г. Предусматривалось, что действие правил указанного Положения с учетом ряда ограничений распространялось на все леса европейской России и Кавказского края, принадлежащие казне, удельному ведомству, разным установлениям, обществам и частным лицам. Для сбережения лесов устанавливались меры, ограждающие леса от истребления и истощения и поощряющие ведение в лесных дачах правильного хозяйства и разведения новых лесов. В этих целях в лесных дачах в отношении тех лесов, безусловное сохранение которых обусловливалось государственной или общественной пользой, предусматривались особые меры сбережения. Такие леса признавались защитными. К ним относились леса и кустарники, произраставшие на сыпучих песках или препятствующие их распространению по морским побережьям, берегам судоходных и сплавных рек, каналов и искусственных водохранилищ. Защитными признавались леса, предотвращающие песчаные заносы городов, селений, железных, шоссейных и почтовых дорог, обрабатываемых земель и всякого рода угодий, а также те, истребление которых могло способствовать образованию сыпучих песков. К этой же категории относились леса, охраняющие берега судоходных рек, каналов и водных источников от обрывов, размывов и повреждения ледоходом, а также леса, произрастающие на горах, крутизнах и склонах, если эти леса или кустарники удерживали обрывы земли и скал или препятствовали размыву почвы, образованию снежных обвалов и быстрых потоков (ст. 713 Устава). Кроме защитных лесов выделялись еще и водоохранные леса. Так, из общего состава лесных дач на территории европейской России выделялись леса, охраняющие верховья и источники рек или их притоков. Режим защитных лесов действовал после того, как соответствующие леса признавались таковыми в установленном порядке. После признания лесной дачи или ее части защитной запрещалось обращение ее почвы в другой вид угодий (то есть, используя современную терминологию, запрещался перевод лесных земель в нелесные земли). Кроме того, до утверждения плана хозяйства не дозволялась рубка растущего леса на площади, признанной защитной. В то же время допускалась беспрепятственная заготовка валежника и усохших деревьев (ст. 715 Устава). Требовалось составление планов хозяйства на леса, признанные защитными или водоохранными. Эта обязанность возлагалась на казенные лесные управления или удельные управления. Все расходы по составлению планов хозяйства, кроме удельных и войсковых лесных дач, несло государственное казначейство. В планах хозяйства независимо от того, кому принадлежали леса, могли быть запрещены в защитных лесах сплошные рубки растущего леса. Могла разрешаться постепенная вырубка деревьев с условием последовательного возобновления насаждений естественным путем. Могли быть запрещены корчевание пней и корней, если состояние почвы угрожало обмывами, обвалами или образованием летучих песков; пастьба скота, сбор лесной подстилки. Положение о сбережении лесов защищало интересы владельцев защитных и водоохранных лесов. На них не могли возлагаться обязанности по выполнению лесохозяйственных мер, требующие каких-либо расходов, если они не изъявят на то своего согласия. Это правило не распространялось на казенные и удельные леса (ст. 717 Лесного устава). В тех случаях, когда требующие денежных расходов хозяйственные меры могли быть признаны необходимыми для сбережения частных защитных лесов, а владельцы не были согласны на такие расходы, то Главное управление землеустройства и земледелия имело право приобретать эти леса в казну. Оценка лесов должна была проводиться на основании правил о вознаграждении за имущество, отходящее из частного владения по распоряжению правительства. За владельцами таких лесов сохранялось в течение 10 лет со времени их приобретения в казну право выкупить их обратно, уплатив сумму, равную той, за которую они были приобретены казной. Требовалось, однако, доплатить стоимость произведенных в лесу работ и роста шести процентов в год на обе суммы (ст. 718 Лесного устава). Действовал особый порядок, регулировавший расчистку лесных площадей. Так, в лесах, не признанных защитными, обращение лесной почвы в другой вид угодий допускалось только на основании разрешения в определенных случаях: когда улучшение в устройстве имения неминуемо требует расширения сельскохозяйственных угодий за счет лесных угодий; для обработки почвы под виноградники или плантации фруктовых деревьев, а также под временное сельскохозяйственное пользование, когда такое пользование необходимо для естественного облесения лесосек или когда владелец обязуется провести искусственное лесовозобновление на вырубленных площадях; для округления границ лесных дач, прокладки дорог и возведения в дачах разного рода построек; при размежевании; при разделе имущества, когда раздел затруднителен без уменьшения лесной площади; при предварительном облесении других угодий на площади, равной той, которая предназначается к расчистке и когда насаждения на вновь облесенных участках достигли трехлетнего возраста и вполне благонадежны к дальнейшему росту; при необходимости устройства на лесной площади хозяйственных хуторов или крестьянских поселков, а также в иных случаях. При этом должно было соблюдаться требование, чтобы при расчистке лесных площадей в данной местности не допускалось опасного уменьшения лесной площади (ст. 720 Лесного устава). Лесовладелец, желавший обратить лесную почву в другой вид угодий, если такая расчистка не предусмотрена утвержденным планом хозяйства, обязан был известить об этом Лесоохранительный комитет <*> с объяснением причин. Если в течение шести месяцев со дня отсылки извещения со стороны Лесоохранительного комитета не последует распоряжения о воспрещении расчистки, то она считалась разрешенной, и лесовладелец вправе был приступить к выполнению соответствующих работ (ст. 721 Лесного устава). -------------------------------- <*> Надзор за исполнением правил пятой книги Лесного устава (Положения о сбережении лесов) возлагался на Главное управление землеустройства и землепользования по Лесному департаменту. Непосредственное заведование охранением лесов возлагалось в каждой губернии и области на лесоохранительные комитеты.

Особые меры по охране лесов от истощения и истребления, которые не были признаны защитными, были предусмотрены в процессе их эксплуатации. В этих лесах, во-первых, были запрещены такие опустошительные рубки растущего леса, вследствие которых истощался древесный запас, естественное лесовозобновление делалось невозможным и вырубленные площади превращались в пустыри. Во-вторых, запрещалась пастьба скота после вырубки леса до достижения молодняками 15-летнего возраста, если ранее этого срока деревья, образующие главную составную часть лесонасаждений, не будут иметь четырех аршин высоты (ст. 722 Устава). Однако опустошительной рубкой ни в каком случае не могла считаться такая вырубка в даче, не признанной защитной, которая была произведена в соответствии с планом хозяйства. Владельцам лесов, не признанных защитными, было разрешено составлять планы хозяйства с соблюдением правил, установленных Главным управлением землеустройства и земледелия, и представлять такие планы на утверждение лесоохранительных комитетов. После утверждения плана лесовладелец ничем не был ограничен, кроме тех ограничений, которые были установлены в утвержденном плане. Если в течение одного года со времени представления плана Лесоохранительному комитету не последует ни утверждения, ни отказа в утверждении, то лесовладелец имел право приступить к выполнению его положений. Лесоохранительные комитеты имели право приостанавливать рубку леса на определенный срок в лесах, не признанных защитными, в случае признания произведенной рубки опустошительной. Если лесовладельцы нарушали запреты на расчистку лесных площадей или рубку леса до утверждения плана хозяйства на площади, признанной защитной, нарушали порядок расчистки лесных площадей в лесах, не признанных защитными, или допускали опустошительные рубки леса либо игнорировали запрет на пастьбу скота после вырубки леса до достижения молодняками 15-летнего возраста, а также не соблюдали планы хозяйства, то на них возлагалась обязанность искусственного облесения в течение определенного срока неправильно вырубленных или расчищенных площадей, если естественное лесовозобновление было невозможно. Какими были последствия существования частной собственности на леса в дореволюционной России? Так, по данным на 1914 - 1915 гг., площадь лесов европейской части России (без Финляндии, Польши, Кавказа) составляла 147 млн. десятин (160,6 млн. га). Из них 61% составляли государственные леса, 26% - частные, 12% - крестьянские и 1% - прочие леса. Наибольшие площади занимали государственные леса на севере европейской части России (84%), на остальной ее территории государственные леса составляли в среднем 28,5%. Доля частных и крестьянских лесов была выше в среднем и южном районах (до 70%). Леса, находившиеся в обжитых районах, находились главным образом в частной собственности. Государственные леса произрастали в отдаленных районах, и значительная их часть не была вовлечена в эксплуатацию. В северном районе (59% площади лесов) до революции заготавливали 23% общего объема древесины, что составляло только 35% прироста. На средний и южный районы (41% площади лесов) приходилось 77% объема заготовок, что на 18% превышало прирост. В результате леса центра и юга истощались рубками, а леса севера гнили или горели из-за их недоступности. В наихудшем состоянии по сравнению с государственными находились крестьянские леса и леса мелких частных собственников, в которых не велось лесное хозяйство, отсутствовали меры по их охране, проводились хищнические рубки леса. После отмены крепостного права крестьянские общины были наделены, кроме сельскохозяйственных угодий, и лесами. Нередко леса закреплялись за несколькими селениями для общего пользования. В результате жители каждого селения относились к такому лесу, как к чужому, спешили вырубить свою долю и занимались самовольной порубкой на остальной части. Такая ситуация была типичной даже в многолесных районах, в Вятской, Костромской губерниях и других. В губерниях южных районов почти все крестьянские леса были уничтожены и распаханы. Положение усугублялось нерегулируемыми пастьбой скота и сенокошением, что способствовало росту оврагов и заброшенных песчаных пустырей. В частных лесах хозяйство велось по-разному. Выделялись отдельные рационально организованные владения, однако они не были характерны для большинства частновладельческих лесов. Сведение и деградация лесов, находившихся в собственности частных владельцев и крестьян, продолжались вплоть до революции. О состоянии этих лесов можно было судить по данным их инвентаризации. В крестьянских лесах среднего и южного районов строевого леса было около 5 - 10%, дровяного - 30 - 45%, 45 - 60% лесонасаждений составляли заросли и кустарники. В частных лесах строевого леса было до 20%, дровяного - 45%, остальные насаждения представляли собой заросли и кустарники. В лучшем положении находились государственные леса, в которых размеры рубки нормировались лесоустроительными инструкциями, а назначение рубок определялось планами с учетом лесоводственных требований. Погоня за прибылью не позволяла частным лесовладельцам вкладывать средства не только в лесовосстановление, но и в проведение санитарных рубок, рубок ухода. По мере развития лесной промышленности в конце XIX - начале XX в. пользование лесами достигло того критического предела, когда природа уже была не в состоянии собственными силами восстановить изъятые у нее ресурсы и когда стало опасным наращивать объемы лесозаготовок. С 80-х гг. XIX в. до 1914 г. лесистость европейской части страны уменьшилась в целом с 37,6 до 32%. Последствиями истребления лесов было обмеление крупных рек и возникновение периодических засух на юге и юго-востоке европейской части России. Состояние лесов, находящихся в собственности частных владельцев и крестьян, вызывало беспокойство не только ученых и специалистов, но и широкой общественности. Формировалось общественное мнение о необходимости более активного вмешательства государства в управление частными лесами. Предлагалось выкупать частные леса, ведение хозяйства в которых не соответствовало общественным интересам. Крестьянские леса предлагалось брать под опеку казенных лесничеств Лесного департамента, вводить более строгие меры наказания. Более радикальные предложения сводились к передаче лесов в государственную собственность, исходя из тех соображений, что только государство может организовать использование лесов в общественных интересах и обеспечить их охрану и защиту. Такая тенденция усиливалась на протяжении двух десятилетий, предшествовавших революции 1917 г. Ныне снова предлагается установить частную собственность на леса, отрицательные последствия которой проявились столь очевидно еще сто лет назад. Есть еще одна очень важная проблема, которая непосредственно связана с тем, как государство в лице Правительства РФ распоряжается землями лесного фонда и лесами, произрастающими на них, как объектами права федеральной государственной собственности. Это проблема перевода земель лесного фонда в земли иных категорий, то есть проблема предотвращения сокращения площадей лесов. Земли лесного фонда используются не только в качестве средства производства для ведения лесного хозяйства и осуществления лесопользования. Земли этой категории земель, являющейся самой большой по площади в нашей стране, служили также резервом для освоения их в сельскохозяйственных целях, размещения на них поселений, различных хозяйственных и иных объектов, геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. Эту роль они продолжают играть и поныне. В тех случаях, когда встает вопрос об использовании земель лесного фонда в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, то он решается в соответствии с лесным законодательством преимущественно путем перевода этих земель в категории земель иного назначения. Выявление правовых принципов и критериев, на основе которых должен осуществляться перевод земель лесного фонда, их четкое закрепление в праве имеет очень важное значение. Однако критерии, на основании применения которых должны решаться вопросы перевода земель лесного фонда в земли иных категорий, до настоящего времени не определены в нашем законодательстве либо сформулированы недостаточно четко. В ст. 8 проекта Лесного кодекса РФ предлагается следующее. Перевод земель лесного фонда в земли других категорий осуществляется в случае необходимости обеспечения нужд сельского хозяйства, обороны, безопасности, энергетики, транспорта и связи, размещения в установленном порядке объектов здравоохранения, культуры и искусства, коммунально-бытового, другого социального значения и в иных случаях, предусмотренных федеральными законами. Перевод земель лесного фонда в земли иных категорий должен быть обоснован заинтересованным лицом в ходе общественных слушаний, проводимых в порядке, определяемом органами местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством. Общественные слушания не проводятся при переводе земель лесного фонда в земли обороны. При переводе земель лесного фонда в земли иных категорий граждане и юридические лица, в интересах которых осуществляется перевод, возмещают потери лесного хозяйства. Так предполагается решать этот вопрос в проекте Лесного кодекса. Встает вопрос, достаточно ли этих правовых норм, обоснованны ли они с точки зрения обеспечения общественных интересов охраны лесов? Для того чтобы разобраться в этом вопросе, следует выяснить сущность понятия "перевод земель из одной категории в другую". Практически в отношении всех земель в нашей стране определено их целевое назначение, и они отнесены к соответствующим категориям. Однако это вовсе не означает, что целевое назначение земель остается неизменным. Потребности экономического развития, хозяйственные нужды, упорядочение использования земельных участков, экологические интересы общества, изменение экологических условий и т. д. и т. п. являются объективными причинами, определяющими необходимость изменения целевого назначения использования земель. Целевое назначение земель меняется путем их перевода из одной категории в другую. В этом случае изменяется правовой режим земель. Перевод земель из одной категории в другую представляет собой процедуру, результатом которой является определение правового режима земельного участка вследствие изменения его принадлежности к соответствующей категории земель. Земельное законодательство (ст. 8 ЗК РФ) устанавливает общие положения, касающиеся перевода земель в иные категории. Процедура перевода земель лесного фонда в иные категории земель имеет свои особенности. Согласно п. 4 ст. 101 ЗК перевод земель лесного фонда в земли других категорий осуществляется в соответствии с пп. 1 п. 1 ст. 8 ЗК РФ с учетом требований охраны окружающей среды, установленных федеральными законами. Перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, Правительством РФ. Согласно ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <*> перевод земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается: если изменение их целевого назначения предусмотрено лесоустроительной документацией или документами территориального планирования и документацией по планировке территории для строительства и эксплуатации объектов здравоохранения, объектов культурно-бытового, жилищно-коммунального, социального назначения, дорог и других линейных объектов; в связи с установлением или изменением черты поселений. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.

В иных случаях перевод земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и осуществляется в соответствии с лесоустроительной документацией в связи с невозможностью их дальнейшего использования по целевому назначению; прекращением нужд лесного хозяйства; необходимостью обеспечения обороны страны и безопасности государства, нужд сельского хозяйства, энергетики, добычей полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Суть процедуры перевода земель лесного фонда в земли иных категорий, предусмотренной ст. 63 ЛК РФ (как в ранее действовавшей редакции, так и в нынешней), а также предлагаемой в проекте Кодекса, состоит в следующем. В результате перевода изменяется правовой режим участка лесного фонда (лесного участка). После того как этот участок включается в состав иной категории земель, "участок лесного фонда" ("лесной участок") становится "земельным участком". В том случае, если участок лесного фонда (лесной участок) был передан в аренду или безвозмездное пользование, результатом такого перевода является прекращение права лесопользования и права пользования землями лесного фонда. Правовыми последствиями перевода являются также изъятие участка из состава земель лесного фонда и предоставление этого участка заинтересованному лицу, которое инициировало процедуру перевода, то есть приватизация этих земель. Именно поэтому ст. 63 Лесного кодекса РФ в ранее действовавшей редакции определяла не только порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, но и порядок изъятия земель лесного фонда. И это было отчасти правильно. Принималось решение об изъятии земель лесного фонда для определенных нужд, и затем решался на основе этого вопрос об их переводе в иную категорию земель. Однако изъятие земель возможно согласно земельному законодательству только для государственных или муниципальных нужд. Указанная формулировка лишала возможности изымать земли лесного фонда, а затем их предоставлять заинтересованным лицам в иных случаях. Поэтому в действующей редакции в ст. 63 Лесного кодекса РФ и в ст. 8 проекта Лесного кодекса РФ говорится только о переводе земель лесного фонда в земли иных категорий. В них не используется термин "изъятие". Тем не менее из содержания указанных статей следует, что путем перевода будет решаться и вопрос об изъятии земель лесного фонда для государственных или муниципальных нужд. В них упоминаются случаи необходимости обеспечения обороны страны, безопасности государства и т. д. Исходя из содержания действующего лесного законодательства и проекта Лесного кодекса, перевод земель лесного фонда в земли иных категорий включает в себя и изъятие этих земель, когда оно производится для государственных или муниципальных нужд, что представляется неверным. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд, в том числе и земель лесного фонда, это самостоятельная процедура, специально предусмотренная земельным и гражданским законодательством. Основные задачи, которые преследует процедура перевода земель лесного фонда, значительно шире, чем при переводе иных категорий земель в другие категории: перевод, изъятие и предоставление, а также в соответствующих случаях приватизация участка. Развитие общества, необходимость решения соответствующих хозяйственных и иных проблем для обеспечения общественных нужд требуют перераспределения земель между отдельными лицами в публичных интересах. Такого рода задачи реализуются путем изъятия земель для государственных или общественных нужд и их последующего предоставления. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд представляет собой систему определенных действий уполномоченных на то государственных органов, направленных на прекращение прав на землю у того или иного конкретного субъекта или на сокращение размеров его земельного участка для последующего его предоставления и использования в публичных интересах. В зависимости от того, изымается у лица весь земельный участок или его часть, речь может идти о полном или частичном изъятии земли. Изъятие земли (земельного участка) преследует цель не только прекращения прав на землю, но и последующее предоставление участка иному лицу и его использование в публичных интересах. Так, при предоставлении испрашиваемого земельного участка в результате его изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд одновременно с решением о предоставлении земельного участка принимается решение о соответствующей форме изъятия такого земельного участка (п. 3 ст. 32 ЗК РФ). Изъятие земельного участка допускается исключительно для государственных или муниципальных нужд. В тех случаях, когда возникает необходимость изъятия частного земельного участка, изъятие производится в форме выкупа земельного участка. Для государственных или муниципальных нужд может быть изъят земельный участок, который может находиться как в государственной, так и в муниципальной собственности. Изъятие земельного участка может быть связано с переводом изымаемого участка в состав иной категории земель. Перевода земель в случае изъятия земельного участка не требуется, если он будет использоваться в тех же целях, что и до изъятия. Что касается земель лесного фонда, то в отношении этой категории земель ЗК РФ допускает возможность применения не только процедуры перевода их в состав иных категорий земель. Возможно также и изъятие этих земель для государственных или муниципальных нужд. Так, согласно п. 3 и п. 4 ст. 101 ЗК РФ изъятие земель, занятых лесами первой группы, для государственных или муниципальных нужд допускается только в исключительных случаях. Применение этих двух разных процедур обусловлено тем, что потребности общественного развития не исчерпываются необходимостью применения только изъятия этих земель для государственных или муниципальных нужд. В ряде случаев такая необходимость существует и у частных физических и юридических лиц. Лесное законодательство предусматривает особый порядок приватизации земель лесного фонда. Тогда может применяться процедура перевода. Общим, что объединяет эти две процедуры, является главное их правовое последствие - изменение правового режима земель лесного фонда. Как правило, в этом случае лес, произрастающий на земельном участке, перестает быть лесом с юридической точки зрения. Он приобретает по действующему законодательству правовой режим древесно-кустарниковой растительности. Вполне обоснованным было бы закрепление в лесном законодательстве двух разных процедур. Путем перевода решались бы вопросы приватизации земель данной категории, а посредством изъятия для государственных или муниципальных нужд - вопросы использования этих земель в публичных интересах. Тем не менее проект Лесного кодекса предусматривает только процедуру перевода земель лесного фонда. Процедура изъятия в форме выкупа допускается только в отношении частных лесных участков (ст. 44 проекта). Какими критериями следовало бы руководствоваться для решения вопроса о возможности перевода земель лесного фонда? Пока такие критерии практически отсутствуют в нашем законодательстве. Видимо, под такими критериями следует понимать юридически значимые признаки, отражающие природно-экономические особенности лесов и земель, занятых ими, а также иных природных объектов, находящихся на землях лесного фонда, на основе оценки которых следует решать вопрос о возможности перевода земель лесного фонда в земли иных категорий. Путем перевода земель лесного фонда в иные категории действующее законодательство (ст. 63 ЛК РФ) и проект Кодекса фактически допускают возможность переводить любые земли лесного фонда, в том числе и занятые лесами первой группы, и предоставлять их заинтересованным лицам без какого-либо учета их природоохранного, экономического и иного значения. Принимая во внимание данное обстоятельство, целесообразно сформулировать и закрепить в законодательстве юридически значимые правовые критерии, которыми следовало бы руководствоваться при принятии решений о переводе земель лесного фонда. Осуществление перевода земель лесного фонда целесообразно производить преимущественно за счет земель, не покрытых лесом, занятых малоценными насаждениями, насаждениями, погибшими в результате пожаров, от вредителей, болезней леса и стихийных бедствий и т. д. Аналогичный критерий предусмотрен в п. 2 ст. 79 ЗК РФ, регулирующей особенности использования сельскохозяйственных угодий. Так, для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются земли, не пригодные для ведения сельскохозяйственного производства. Перевод земель лесного фонда возможно допускать только для целей осуществления такой хозяйственной или иной деятельности, которая оказывает минимально негативное воздействие на окружающую среду. Это означает, что следовало бы законодательно определить перечень категорий земель, перевод в состав которых участков земель лесного фонда (лесных участков) ограничивается или запрещается с учетом деления лесов на группы, категории защитности и выделения особо защитных участков леса. Решение вопросов о целесообразности осуществления перевода земель лесного фонда следовало бы принимать с учетом кадастровой оценки лесов и земель лесного фонда. Согласно ст. 68 ЛК РФ данные государственного лесного кадастра используются при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий. Однако до сих пор эта норма не реализована в лесном законодательстве. Например, Методика экономической оценки лесов, утвержденная Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 10 марта 2000 г. N 43 <*>, определяет способы кадастровой оценки участков лесного фонда для: расчета размера платы, взимаемой за перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) за изъятие земель лесного фонда; определения размеров платежей за пользование участками лесного фонда; оценки хозяйственной деятельности лесопользователей и лиц, осуществляющих ведение лесного хозяйства (п. 10). -------------------------------- <*> Экологический вестник России. 2002. N 4.

Кадастровая оценка участков лесного фонда пока не применяется в качестве критерия при решении вопроса о возможности и целесообразности перевода земель лесного фонда, в то время как в земельном законодательстве имеются соответствующие нормы применительно к землям сельскохозяйственного назначения. Так, согласно ст. 79 ЗК РФ для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости (п. 2). Изъятие, в том числе путем выкупа, в целях предоставления для несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает свой среднерайонный уровень, допускается только в исключительных случаях (п. 3). Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень, могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (п. 4). Все это означает, что кадастровая стоимость лесов и земель лесного фонда может быть реальным критерием при решении рассматриваемых вопросов. Вполне понятно, что перевод земель лесного фонда в состав земель иных категорий приводит к сокращению площадей, занятых лесами. В связи с этим целесообразно закрепить в лесном законодательстве такое понятие, как "лесистость территории", и соответственно осуществлять перевод земель лесного фонда с учетом показателя лесистости территории как правового критерия. Для предотвращения сокращения площадей лесов в некоторых субъектах Федерации этот вопрос уже сейчас регулируется на законодательном уровне. Например, действует Закон о лесопользовании в Архангельской области, принятый 13 ноября 2002 г. N 389 (с изменениями от 11 февраля 2003 г. N 145-20-ОЗ), в котором есть специальные нормы, касающиеся лесистости. Статья 22 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" <*> предусматривает, что любая деятельность, влекущая изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешенные к использованию объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4444; 2004. N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.

Независимо от видов особо охраняемых природных территорий в целях охраны мест обитания редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов животного мира выделяются защитные участки территорий и акваторий, имеющие местное значение, но необходимые для осуществления их жизненных циклов (размножения, выращивания молодняка, нагула, отдыха, миграции и других). Эта правовая норма не получила своего развития в законодательстве. Проект Лесного кодекса (ст. 10) также лишь упоминает о защитных участках территорий, не определяя их правового режима. В связи с этим следовало бы запретить перевод лесного фонда, на котором выделены защитные участки территорий, необходимые для осуществления жизненных циклов объектов животного мира, а также в тех случаях, когда на участке леса обитают объекты животного мира, занесенные в Красные книги. Нужно развить в лесном законодательстве нормы законодательства об особо охраняемых природных территориях и законодательства об объектах культурного наследия, касающиеся правового режима охранных зон, когда такие зоны установлены на землях лесного фонда и встает вопрос о переводе или изъятии земель, включенных в состав таких зон. Целесообразно установить запрет на перевод лесов, занятых особо защитными участками лесов, в иные категории земель. Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" в ст. 2 предусматривает, что в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Статья 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <*> предусматривает, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519; 2003. N 9. Ст. 805; 2004. N 35. Ст. 3607.

Необходимо запретить перевод земель лесного фонда, которые включены в состав охранных зон особо охраняемых природных объектов, охранных зон, зон охраняемого природного ландшафта объектов культурного наследия, в состав земель иных категорий, поскольку прямого такого запрета законодательство пока не предусматривает. В проекте Лесного кодекса РФ (ст. 40) впервые на законодательном уровне предполагается определить правовой режим эталонных, уникальных, элитных, плюсовых насаждений и деревьев, а также иных имеющих аналогичное назначение насаждений. Рубка леса в этих насаждениях запрещается. В связи с этим следовало бы предусмотреть запрет и на перевод земель лесного фонда, занятых объектами, имеющими важное значение для лесного хозяйства, сохранения и восстановления лесов. Во всех случаях осуществления перевода земель лесного фонда должен решаться вопрос и о судьбе произрастающей на них древесно-кустарниковой растительности. В любом решении о переводе должен быть решен вопрос, переводятся ли эти земли с правом вырубки деревьев или нет. Если такого права вырубки лицу не предоставляется, то на него должна возлагаться обязанность сохранения произрастающих на участке деревьев. На основе этих правовых критериев следовало бы распоряжаться землями лесного фонда, решать вопросы о возможности перевода этих земель в земли иных категорий, определения платы за перевод, размера возмещения потерь лесохозяйственного производства. Велико значение этих критериев для проведения экологической экспертизы, которая была бы обязана руководствоваться такими критериями. Публичная собственность, к которой относятся земли лесного фонда и леса, произрастающие на них, должны использоваться во благо всего общества. Сущность публичной собственности заключается в отношениях господства, присвоения и распределения общественного блага в целях удовлетворения публичных интересов. Публичная собственность - это отношения по поводу общественного блага. Вместе с тем публичная собственность есть общественное благо, общественная ценность. Главным назначением публичной собственности является обеспечение принадлежности общего блага всему народу, всей нации, населению определенной территории, а не государственному бюрократическому аппарату, аппарату иных публичных образований <*>. Именно поэтому имеет смысл законодательно определить соответствующие пределы, в рамках которых государство в лице Правительства нашей страны и иных органов государственной власти может распоряжаться лесами как публичной собственностью. -------------------------------- <*> См.: Мазаев В. Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М., 2004. С. 138.

Название документа