Польское право окружающей среды: основные проблемы

ПОЛЬСКОЕ ПРАВО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ: ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

/"Экологическое право", 2006, N 2/

П. БОЯРСКИЙ, В. РАДЕЦКИЙ, Е. РОТКО, Е. ЗОММЕР

Боярский Павел, доктор права. Радецкий Войцех, доктор права, профессор. Ротко Ежи, доктор права. Зоммер Ежи, доктор права, доцент Института государства и права Польской Академии наук, Вроцлав.

Перевод - Дубовик О. Л., ведущего научного сотрудника Центра эколого-правовых исследований ИГП РАН, доктора юридических наук, профессора.

Введение

Польское право окружающей среды начиная с 1990 г. подвергалось существенным и значительным изменениям. Часть этих изменений была вызвана потребностью приспособления права к условиям рыночной экономики, а часть возникла вследствие необходимости имплементации права Европейского Сообщества. Оба стимула изменения правовой системы в основном действовали сходным образом. Особенно масштабные изменения произошли в период 2000 - 2004 гг. Перечислить все изменения достаточно сложно, учитывая подвижный характер законодательства об охране окружающей среды. Все же можно полагать (говоря о не вызывающем сомнений ядре этого права), что в указанный период было принято 14 новых Законов, которые заменили и ранее действовавшее законодательство. В их число входят: Закон от 27 апреля 2001 г. "Право охраны окружающей среды" <1>, Закон от 30 апреля 2004 г. "Об охране природы" <2>, Закон от 18 июля 2001 г. "Водное право" <3>, Закон от 27 апреля 2004 г. "Об отходах" <4>, Закон от 11 мая 2001 г. "Об упаковках и отходах от упаковок" <5>, Закон от 11 мая 2001 г. "Об обязанностях производителей в области использования некоторых отходов и оплате продуктов и оплате депозитов" <6>, Закон от 29 ноября 2000 г. "Атомное право" <7>, Закон от 19 февраля 2004 г. "О рыболовстве" <8>, Закон от 11 мая 2001 г. "О здравоохранительных условиях продуктов и питания" <9>, Закон от 30 марта 2001 г. "О косметических средствах" <10>, Закон от 21 декабря 2000 г. "О транспорте во внутренних водах" <11>, Закон от 24 августа 2001 г. "О кормах для животных" <12>, Закон от 18 января 2003 г. "Об охране растений" <13>, Закон от 23 июля 2003 г. "Об охране памятников и опеке над памятниками" <14>. -------------------------------- <1> Dziennik Ustaw - далее Dz. U. 2001. N 62. Ст. 627, с изменениями. <2> Dz. U. 2004. N 92. Ст. 2004. <3> Dz. U. 2001. N 115. Ст. 1224, с изменениями. <4> Dz. U. 2004. N 62. Ст. 628, с изменениями. <5> Dz. U. 2001. N 63. Ст. 638, с изменениями. <6> Dz. U. 2001. N 63. Ст. 639, с изменениями. <7> Dz. U. 2001. N 3. Ст. 18, с изменениями. <8> Dz. U. 2004. N 62. Ст. 574. <9> Dz. U. 2001. N 63. Ст. 632, с изменениями. <10> Dz. U. 2001. N 42. Ст. 473, с изменениями. <11> Dz. U. 2001. N 5. Ст. 43, с изменениями. <12> Dz. U. 2001. N 123. Ст. 1353, с изменениями. <13> Dz. U. 2003. N 11. Ст. 94. <14> Dz. U. 2003. N 162. Ст. 1568.

Далее следует назвать 13 Законов, регламентирующих ранее не урегулированные в Польше отношения либо регламентировавшие их в очень незначительной степени. К ним относятся: Закон от 11 января 2001 г. "О химических веществах и препаратах" <1>, Закон от 2 апреля 2004 г. "О веществах, разрушающих озоновый слой" <2>, Закон от 16 марта 2001 г. "Об экологическом сельском хозяйстве" <3>, Закон от 2 июня 2001 г. "О генетически модифицированных организмах" <4>, Закон от 7 июня 2001 г. "О лесном материале для размножения" <5>, Закон от 11 апреля 2001 г. "О совместном обеспечении водой и совместном удалении стоков" <6>, Закон от 26 июля 2000 г. "О навозе и внесении навоза" <7>, Закон от 22 июня 2001 г. "Об исполнении Конвенции о запрете проведения исследований, производства, складирования и использования химического оружия и об уничтожении его запасов" <8>, Закон от 6 июля 2001 г. "О сохранении национального характера стратегических запасов страны" <9>, Закон от 12 декабря 2003 г. "Об общей безопасности продуктов" <10>, Закон от 30 августа 2002 г. "О системе оценок соответствия" <11>, Закон от 12 сентября 2002 г. "О нормализации" <12>, Закон от 10 января 2003 г. "О системе нормирования и контроля жидкого топлива" <13>, который вступил в действие с 1 января 2004 г., но был изменен Законом от 23 января 2004 г. "О системе мониторинга и контроля качества жидких видов топлива и жидкого биологического топлива" <14>. -------------------------------- <1> Dz. U. 2001. N 11. Ст. 84, с изменениями. <2> Dz. U. 2004. N 121. Ст. 1263. <3> Dz. U. 2001. N 38. Ст. 452. <4> Dz. U. 2001. N 76. Ст. 811, с изменениями. <5> Dz. U. 2001. N 73. Ст. 761, с изменениями. <6> Dz. U. 2001. N 72. Ст. 747, с изменениями. <7> Dz. U. 2000. N 89. Ст. 99. <8> Dz. U. 2001. N 76. Ст. 812. <9> Dz. U. 2001. N 97. Ст. 1051, с изменениями. <10> Dz. U. 2003. N 229. Ст. 2275. <11> Единый текст см.: Dz. U. 2004. N 204. Ст. 2087. <12> Dz. U. 2002. N 169. Ст. 1386. <13> Dz. U. 2003. N 17. Ст. 154. <14> Dz. U. 2004. N 34. Ст. 293.

Но указанными выше законодательными актами весь объем произошедших изменений не исчерпывается, поскольку в рассматриваемый период были внесены существенные изменения в такие важные для охраны окружающей среды акты, как Закон от 4 февраля 1994 г. "Геологическое и горное право" <1>, Закон от 7 июля 1994 г. "Строительное право" <2>, Закон от 10 апреля 1997 г. "Энергетическое право" <3>, Закон от 3 февраля 1995 г. "Об охране сельскохозяйственных и лесных земель" <4>, Закон от 13 сентября 1996 г. "О поддержании чистоты и порядка в гминах" <5>, Закон от 18 декабря 1998 г. "О поддержке термомодернизируемых предприятий" <6>, Закон от 12 сентября 2002 г. "О нормализации" <7>, Закон от 21 марта 1991 г. "О морских пространствах Республики Польша и морской администрации" <8>, Закон от 20 июля 1991 г. "Об инспекции охраны окружающей среды" <9>, Закон от 27 марта 2003 г. "О пространственном планировании и хозяйствовании" <10>. -------------------------------- <1> Dz. U. 1994. N 27. Ст. 96, с изменениями. <2> Единый текст см.: Dz. U. 2003. N 207. Ст. 2016, с изменениями. <3> Единый текст см.: Dz. U. 2003. N 153. Ст. 1504, с изменениями. <4> Единый текст см.: Dz. U. 2003. N 112. Ст. 1386. <5> Dz. U. 1996. N 132. Ст. 622, с изменениями. <6> Dz. U. 1998. N 162. Ст. 1121, с изменениями. <7> Dz. U. 2002. N 169. Ст. 1386. <8> Dz. U. 2003. N 153. Ст. 1502, с изменениями. <9> Единый текст см.: Dz. U. 2002. N 112. Ст. 982, с изменениями. <10> Dz. U. 2003. N 80. Ст. 717, с изменениями.

Изменения, внесенные перечисленными Законами, различаются как по сфере регулирования, так и по значению. Кроме того, следует помнить, что любой из этих Законов предусматривал принятие по крайней мере нескольких постановлений. В общем же следует подчеркнуть, что в своей совокупности указанные Законы придают новое качество правовому регулированию охраны окружающей среды в Польше. При этом надо отметить, что не только экологическое право подверглось изменениям, но и другие отрасли польского права. При анализе права окружающей среды об этом нельзя забывать, поскольку нормы иных отраслей создают условия реализации предписаний права экологического. Последнее представляет собой часть правовой системы, и его эффективность определяется качеством норм, не только непосредственно относящихся к охране окружающей среды, но и надлежащим функционированием всей правовой системы. Если говорить об изменениях, которые произошли вне экологического права, то в первую очередь следует указать на принятие 2 апреля 1997 г. Конституции РП. Конституция признает, что охрана окружающей среды представляет собой обязанность публичной власти, публичная власть также обязывается обеспечивать экологическую безопасность настоящим и будущим поколениям (ст. 74 абз. 1 и 2), охрана окружающей среды является основной обязанностью граждан (ст. 86), государство должно поддерживать деятельность граждан во благо окружающей среды (ст. 74 абз. 4). Конституция установила право граждан на информацию об окружающей среде (ст. 74 абз. 2). Наконец, Конституция относит принцип устойчивого развития к числу основных принципов правовой системы (ст. 5). В результате можно сказать, что если оценивать состояние польского законодательства об охране окружающей среды, то в правовую систему введены ныне все основные директивы Европейского союза (Сообщества). Таким образом, осуществлена гармонизация данной отрасли права с системой ЕС, если речь идет о правовом регулировании. Кроме того, можно утверждать, что в польскую правовую систему внедрены все основные институты, выработанные европейским правом. Конечно, основная часть этих институтов была известна польскому праву и ранее. К числу новых институтов следует отнести, в частности, интеграцию разрешений на эмиссию, введение в польское право принципа наилучшей доступной техники - как основы определения разрешенной эмиссии, систему решений, связанных с управлением отходами. Отдельного внимания заслуживает такой институт, как введение системы контроля химических веществ и продуктов. Кроме того, существенной новеллой является в нашем праве введение широкой системы планов и программ, предназначенных для охраны окружающей среды и улучшения ее состояния. Планы и планирование в области охраны окружающей среды на протяжении длительного времени не могли приобрести надлежащего места в нашей системе планирования. Это в значительной мере являлось своеобразной реакцией на социалистическую систему, когда планирование широко использовалось, хотя и не всегда эффективно. Упорядочена когерентным путем система предупреждения и ликвидации промышленных аварий. Урегулировано использование генетически модифицированных организмов. Созданы правовые основы широкого доступа граждан к информации о состоянии окружающей среды и ее охране. Усовершенствована и расширена сфера применения такого института, как оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Изменилась система платежей и денежных штрафов. Это не все произошедшие изменения, но, по нашему мнению, они являются наиболее значимыми. В рамках одной статьи невозможно рассмотреть все изменения, поэтому, на наш взгляд, наибольший интерес представляют наиболее важные из них, а именно введенные такими Законами, как "Право охраны окружающей среды", "Об охране природы", "Водное право" и "Об отходах".

Закон "Право охраны окружающей среды"

Закон от 27 апреля 2001 г. заменил Закон от 31 января 1980 г. об охране и формировании окружающей среды. Оба эти закона носят комплексный характер. В них регулируются основные правоотношения во всей области, относящейся к охране окружающей среды. В связи с этим надо отметить, что новый Закон некоторые проблемы регулирует исчерпывающим образом и является единственным источником права в данной сфере, а для некоторых проблем определяет только исходные положения. По объему это очень обширный акт, состоящий из 440 статей. Приходится считаться и с тем, что сфера и содержание Закона подвергаются постоянным изменениям: с момента его принятия в 2001 г. по настоящее время изменения в текст вносились уже 23 раза, и готовятся новые поправки. Сфера Закона. Исчерпывающим образом Закон "Право охраны окружающей среды" регулирует: основные принципы охраны окружающей среды, доступ к информации и возможности граждан участвовать в принятии решений по вопросам охраны окружающей среды, процедуру в области оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), в отношении как инвестиционных проектов, так и планов, программ, разработку и принятие мер экологической политики государства и планов охраны окружающей среды на локальном уровне (воеводства, повяты, гмины), ограничения способов использования недвижимости в связи с охраной окружающей среды, способ деятельности в случаях серьезных аварий, правовые финансовые средства (плата за пользование окружающей средой и административные денежные кары), административную ответственность, организацию управления и органов охраны окружающей среды, в том числе экологических фондов, а также органов водного хозяйства, дополнительные программы. Данный Закон устанавливает основные принципы деятельности в отношении следующих проблем: государственный мониторинг охраны окружающей среды, охрана окружающей среды в пространственном планировании и при реализации инвестиций, гражданско-правовая и административно-правовая ответственность. Регулирование охраны средообразующих элементов выглядит следующим образом: Закон регламентирует охрану некоторых из них исчерпывающим образом (атмосферный воздух, шум, электромагнитные поля таким образом, что по сути здесь идет речь об охране атмосферного воздуха), а в остальных случаях регулирование осуществляется с помощью специальных законодательных актов, а закон "Право охраны окружающей среды" ограничивается установлением основных предпосылок. Особого внимания заслуживает охрана поверхности земли, которую, казалось бы, Закон регулирует исчерпывающим образом, хотя и не содержит отсылок к Закону об охране сельскохозяйственных и лесных земель, регламентирующему аналогичные вопросы. Такая ситуация порождает споры. Аналогично обстоит дело с охраной окружающей среды от загрязнения, когда Закон регулирует охрану воздуха от загрязнения, шума и энергетического воздействия, а также устанавливает условия изменения или аннулирования эмиссионных разрешений; в остальных же случаях определяет лишь основные положения либо регулирует только часть вопросов, например выдачу комплексных разрешений. В Законе используются такие правовые формы (не считая формы, характерные для гражданско-правовой и уголовной ответственности), как: нормативные акты (исполнительные распоряжения, издаваемые Советом Министров, министрами и органами локальной администрации, решения, планы и программы). Комплексные разрешения. Правовое регулирование данного вопроса польским законодателем, на наш взгляд, представляет особый интерес для российских специалистов. Комплексные эмиссионные разрешения регулируются в главе 4 IV раздела части III в ст. 201 - 219 Закона. Здесь определяются: 1) круг субъектов, обязываемых к получению комплексного разрешения; 2) круг объектов комплексного разрешения; 3)основные требования, которым должны отвечать объекты, охватываемые обязанностью получить комплексное разрешение; 4) содержание и атрибуты запроса о выдаче комплексного разрешения; 5) содержание комплексного разрешения; 6) условия и процедуры внесения изменений в разрешение; 7) иные процедурные и организационные предписания, связанные с комплексными разрешениями. Первая группа норм. Комплексные разрешения касаются определенных объектов (установок), перечисленных в распоряжении Министра окружающей среды от 28.07.2002 о видах установок, которые могут вызывать значительное загрязнение отдельных природных элементов либо окружающей среды в целом (Dz. U. 2002. N 122. Ст. 1055). Это распоряжение перечисляет 10 основных видов деятельности, соответствующих списку по приложению 1 к Директиве 96/61/ЕС о комплексном предупреждении загрязнений. Вторая группа норм. Статья 202 Закона предусматривает, что выдача комплексных разрешений будет осуществляться, если закон не устанавливает иного, в соответствии с принципами, касающимися иных, нежели комплексные, разрешений. Это означает, что комплексное разрешение определяет величины эмиссии газов и пылей, уровень допустимого шума, эмиссии электромагнитных полей, условия производства и обращения с отходами, условия поступления сточных вод в канализацию и условия забора воды с учетом предписаний соответствующих законов и распоряжений. Применительно к эмиссиям в атмосферу это означает применение предписаний, относящихся к условиям выбросов газов в воздух. Таким образом, надо учитывать эмиссионные стандарты и стандарты качества воздуха <*>. Если говорить об отходах, то используются условия, предусмотренные в законе об отходах, а если о стоках и заборе воды, то применяются условия, сформулированные в Законе "Водное право". Таким образом, круг обязанностей, возлагаемых на установки, подпадающих под обязательство получения комплексного разрешения, определяется нормами Закона "Право охраны окружающей среды" (эмиссия в воздух, шум, электромагнитные поля), нормами Закона "Об отходах" и нормами Закона "Водное право" и совпадает с обязанностями, возложенными на иные установки, не охватываемые комплексным разрешением. При этом нужно отметить, что и те, и другие (то есть комплексные разрешения и другие разновидности разрешений) не могут приводить к нарушению стандартов качества окружающей среды. Это позволяет утверждать, что стандарты качества окружающей среды имеют доминирующее значение. -------------------------------- <*> В российском законодательстве используется термин "нормативы", а не "стандарты". Содержание этих двух понятий большинство специалистов различает, хотя иногда приходится говорить о их фактическом совпадении (прим. пер.).

Третья группа норм. Основные требования, относящиеся к установкам, охватываемым комплексным разрешением, и выходящие за рамки, указанные выше, - это обязанность исполнения требований, вытекающих из принципа наилучшей доступной техники. Этот принцип Закон определяет в ст. 3, пп. 10, следующим образом: под ним понимается "наиболее эффективный или достигнутый уровень развития технологии и методов осуществления данной деятельности, используемый как база установления предельных величин эмиссии, имеющих целью исключение эмиссии либо, если это практически невозможно, ограничение эмиссии и воздействия на окружающую среду как целое, с тем, что понятия: а) "техника" означает как используемую технологию, так и способ, с помощью которого данная установка проектируется, производится, эксплуатируется и ликвидируется; в) "доступные техники" означает техники такого уровня развития, который делает возможным их практическое применение в данной отрасли промышленности с учетом экономических и технических условий и расчетов инвестиционных расходов и выгод для окружающей среды, которые осуществляемые техники данной деятельности могут получить; с) "наилучшая техника" означает наиболее эффективную технику при достижении высокого общего уровня охраны окружающей среды как целого". Так понимаемая наилучшая доступная техника служит основой для определения предельных величин эмиссии, но не означает конкретной техники. Предприниматель (производитель) продолжает иметь право выбора техники и технологии с тем, что эмиссия не может превышать предельных величин эмиссии. Предельные величины эмиссии - это такие стандарты эмиссии, которые не могут быть превышены установками, требующими комплексного разрешения. В отличие от эмиссионных стандартов они могут быть установлены для сточных вод по решению Министра окружающей среды (ст. 206, абз. 2 - 6). Они также могут устанавливать вариабельные связи между предельными величинами эмиссии и пороги допустимости для обоснованных отступлений для установленных предельных величин эмиссии. Следовательно, можно принять, что комплексные разрешения могут быть выданы на основе эмиссионных стандартов (если таковые установлены) и предельных величин эмиссии (если таковые определены). Эти стандарты (эмиссионные и предельные) могут учитывать потребности охраны окружающей среды как целого. При этом только предельные величины эмиссии должны опираться на требования, вытекающие из наилучшей доступной техники. Так что пока не будут установлены такие стандарты, орган, выдающий комплексные разрешения, должен применять нормы о требованиях, обязывающих при выдаче обычных разрешений на эмиссию. Это означает, что основой выдачи комплексных разрешений в отношении выбросов газа и пылей служат относительные ценности. Министр охраны окружающей среды издал 5 декабря 2002 г. распоряжение по вопросам относительной ценности для некоторых субстанций в воздухе (Dz. U. 2003. N 1. Ст. 12). Четвертая группа норм. Содержание решения о выдаче комплексного разрешения регулируется ст. 208 и ст. 184 Закона. Сравнивая их, можно отметить, что решение о выдаче комплексного разрешения является чрезвычайно обширным документом, поскольку ст. 184 абз. 2 - 4 содержит суммарно 23 пункта, а ст. 208 - 3 пункта. Специальное регулирование в этом плане содержится также в нормах Водного права и Закона об отходах. Закон "Водное право" регламентирует содержание запроса о выдаче водно-правового разрешения в ст. 131 - 132. Закон об отходах регулирует содержание запроса о выдаче разрешения на производство отходов в ст. 18, содержание запроса о принятии решения, утверждающего программу управления опасными отходами в ст. 24 абз. 4. Запросы о выдаче разрешения в Водном праве и праве обращения с отходами - это тоже объемные документы. Представляется некоторым преувеличением такого рода подробное регулирование содержания запросов. По меньшей мере в значительной своей части требуемая информация является излишней для принятия собственно решения, например, описание возможных вариантов функционирования установок (ст. 184 абз. 2 п. 7). Пятая группа норм. Содержание комплексного разрешения определяется ст. 211, 188, 224, 223, 236 Закона "Право охраны окружающей среды", ст. 128 Закона "Водное право", ст. 18 абз. 2 и ст. 21 Закона об отходах. Не имеет смысла описывать содержание всех приведенных выше предписаний, так как это потребовало бы слишком много места. Достаточно отметить, что содержание указанных норм частично совпадает, так что на практике возникает, наверняка, их компенсация. Нужно подчеркнуть, что согласно ст. 211 абз. 2 п. 2 разрешение должно определять способы достижения высокого уровня охраны окружающей среды как целого. Также следует отметить, что по ст. 188 абз. 2 п. 2 разрешение должно - помимо прочего, определять размеры допустимой эмиссии как в виде газов и пыли, вносимых в воздух, шума, так и сопровождающих эмитирование электромагнитных полей. В свою очередь, ст. 141 абз. 2 Закона устанавливает, что воздействие установки или оборудования не должно вызывать наряду с иными последствиями и ухудшения состояния окружающей среды. Статья 144 абз. 1, 2 и 4 устанавливают, что соблюдение эмиссионных стандартов не освобождает от выполнения стандартов качества окружающей среды. Стандарты качества окружающей среды определены относительно воздуха, шума электромагнитного излучения и вод в повсеместно обязывающих предписаниях. Они не оставляют для органов управления никакого свободного пространства для усмотрения при принятии решений. По нашему мнению, в этой связи возникает вопрос: каким образом в данных условиях орган управления может определять способы достижения высокого уровня охраны окружающей среды как целого. Шестая группа норм. Условия изменений комплексных разрешений и процедура их принятия урегулированы двояко. С одной стороны, соответствующие предписания содержатся в ст. 193 - 196 Закона. Эти нормы относятся ко всем разрешениям и регулируют прекращение, аннулирование и ограничения разрешений. Разрешение подлежит аннулированию или ограничению без возмещения убытков, если субъект, получивший разрешение, нарушает требования охраны окружающей среды. С возмещением убытков оно может быть аннулировано или ограничено, если это предусмотрено нормами экологического права и субъект их не нарушает (ст. 196). Прекращение разрешения наступает тогда, когда субъект не использует полученное разрешение на протяжении двух лет; разрешение становится беспредметным; по заявлению субъекта. Закон в ст. 218 предусматривает проведение каждые пять лет анализа выданных разрешений. Если в результате такого анализа будет выявлена необходимость изменения содержания разрешения, срок действия которого истекает позже, чем год проведения анализа, разрешение подлежит аннулированию либо ограничению. Статья 216 абз. 2 предусматривает иные предпосылки аннулирования разрешения. К ним относятся: изменения в наилучших доступных техниках, позволяющие достичь значительно меньших объемов эмиссии без затраты чрезмерных расходов, либо изменение предписаний по охране окружающей среды. Следует отметить, что в данном случае налицо повтор одной из предпосылок аннулирования или ограничения разрешения, предусмотренных ст. 195 (изменение норм экологического законодательства). Новой предпосылкой является прогресс в области наилучшей доступной техники. Можно было бы высказать сомнения по поводу такого законотворческого решения, если бы не условие, согласно которому аннулирование разрешения возможно только тогда, когда снижение эмиссии не приводит к чрезмерным расходам. Кроме того, прогресс должен создавать возможности значительного ограничения эмиссии. Благодаря этому не каждый прогресс в развитии наилучших доступных технологий обосновывает аннулирование или ограничение разрешений. Седьмая группа норм. В ст. 213 Закона сформулировано интересное организационное решение. Министр охраны окружающей среды имеет право по договору уполномочить физическое или юридическое лицо на исполнение определенных заданий, относящихся к его компетенции. Речь идет о собирании информации, касающейся наилучших доступных техник, и распространении ее среди заинтересованных субъектов (ст. 206), а также о ведении реестра запросов о выдаче комплексных разрешений, выданных разрешений и оценок соответствия минимальным требованиям, о проведении анализов запросов и решений о выдаче разрешений с точки зрения соблюдения требований, вытекающих из распоряжений, принятых в соответствии со ст. 206 абз. 2 (предельные величины эмиссии, связи между предельными величинами эмиссии, пороги допустимости для обоснованных отклонений, требования в области энергоемкости и расходования материалов). Закон устанавливает надзор за выдачей разрешений. Его осуществляет министр или лицо, которому в соответствии со ст. 213 поручено исполнение некоторых заданий министра. Этот надзор включает предоставление копии запроса о выдаче комплексного разрешения уполномоченными на то органами, право требовать от этих органов иную информацию и документы. В случае обнаружения неправомерных решений и действий министр может направить старосте представление об устранении неправомерности, включая заявление о недействительности разрешения. В этих случаях министр приобретает статус стороны. На основании проведенного анализа можно сформулировать по меньшей мере два вывода. Первый: образ данной институции с точки зрения законодательной правомерности вызывает сомнения. Второй: неясно определен способ реализации основной цели данной институции, а именно - комплексного предупреждения загрязнения окружающей среды. Реализация комплексной борьбы с загрязнениями может осуществляться двумя путями. Во-первых, путем комплексного процесса принятия решений, а во-вторых, путем создания материально-правовых основ для этого. Если говорить о процессуальных решениях, то приходится констатировать, что избран вариант одного разрешения, регулирующего различные виды эмиссии, воздействующие на разные элементы окружающей среды. Но при этом возникают сомнения: обеспечены ли в действительности процедурные основы того, что разрешение стало цельным документом, содержащим разрешение, а не совокупностью разрешений, включенных в один документ. Оценивая материально-правовые основы, можно говорить об альтернативах: либо нормы эмиссии и иные условия, соответствующие наилучшей доступной технике, будет устанавливать орган, осуществляющий производство по индивидуальному делу, либо такие нормы и условия будут предписаны нормативными актами, используемыми при принятии решения о выдаче разрешения уполномоченным на то органом управления. Неясно, какой именно путь избрал польский законодатель. Кажется, все-таки второй, но в полномочиях по принятию нормативных актов, которые должны восполнять Закон в данной сфере (nota bene факультативных актов), не предусмотрены обязанности учета комплексного подхода. Кроме того, следует учитывать, что основа решения во многих случаях - это стандарты качества окружающей среды, которые "связывают" орган, принимающий решение, и неизвестно, каким образом в таких ситуациях будет учитываться комплексный подход.

/"Экологическое право", 2006, N 3/

Закон об охране природы

1 мая 2004 г. одновременно со вступлением Польши в Европейский союз вступил в силу Закон от 10 мая 2004 г. об охране природы. Это четвертая - наиболее масштабная, учитывающая идеи международного и европейского права - попытка в области правовой охраны природы, реализованная польским законодателем (первый Закон был принят в 1934 г., второй - в 1949 г., третий - в 1991 г.). Структура Закона. Он состоит из 162 статей, распределенных по 13 главам: 1. Общие предписания (ст. 1 - 5); 2. Формы охраны природы (ст. 6 - 64); 3. Ботанические сады, зоологические сады и центры реабилитации животных (ст. 65 - 77); 4. Охрана территорий зеленых насаждений (ст. 78 - 90); 5. Органы охраны природы (ст. 91 - 100); 6. Службы охраны природы (ст. 101 - 107); 7. Борьба с преступлениями и правонарушениями на охраняемых территориях (ст. 108 - 110); 8. Исполнение охраны природы (ст. 111 - 116); 9. Управление природными ресурсами и объектами (ст. 117 - 125); 10. Правовые последствия поставления под охрану (ст. 126); 11. Уголовно-правовые предписания (ст. 127 - 132); 12. Изменения обязывающих предписаний (ст. 133 - 142); 13. Временные, дополняющие и заключительные положения (ст. 143 - 162). Понятие и цели охраны природы. Статья 2, абз. 1, определяет охрану природы путем указания на то, что она состоит в сохранении, рациональном использовании и возобновлении объектов, продуктов и компонентов природы: 1) дикоживущих растений, животных и грибов; 2) растений, животных и грибов, охватываемых видовой охраной; 3) мигрирующих животных; 4) природных мест обитания; 5) мест обитания, находящихся под угрозой уничтожения, редких и охраняемых видов растений, животных и грибов; 6) памятников живой и неживой природы и ископаемых объектов растений и животных; 7) ландшафтов; 8) зеленых насаждений в городах и селах; 9) деревьев. В Законе, правда, не применяется разделение охраны природы на общую и специальную части, но, по сути, таковое вводится, так как общая охрана природы отражена в п. 1, 4, 6 - 9, а специальная - в п. 2, 3 и 5. Особо следует отметить следующее: - общая охрана зеленых насаждений, деревьев и кустарников, кроме лесов, основана на обязанности получить разрешение на удаление дерева либо кустарника, возложении платы за удаление деревьев и кустарников на основе разрешения и ответственности за административные деликты (незаконную порубку деревьев и кустарников, т. е. без разрешения, а также за уничтожение деревьев, кустарников и зеленых насаждений в результате осуществления различного рода работ или отсутствия надлежащего ухода); - общая охрана растений, животных и грибов и мест их обитания (не охваченных формами охраны природы), которые могут быть уничтожены либо убиты только в связи с исчерпывающим образом перечисленными в Законе десятью поводами. Указание на рациональное использование, содержащееся в абз. 1 ст. 2, базируется на концепции устойчивого развития, являющейся принципом охраны окружающей среды в соответствии со ст. 5 Конституции Республики Польша. Этим обеспечивается связанность охраны окружающей среды и охраны природы, нормативные основы которой находятся также в абз. 1 ст. 81 и п. 1 ст. 4 Закона "Право охраны окружающей среды". В соответствии с указанными положениями охрана компонентов (объектов) окружающей среды реализуется на основе данного Закона и специальных предписаний, причем специальные принципы охраны территорий и объектов, составляющих природные ценности, ландшафта, животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, а также деревьев, кустарников и зеленых насаждений определяют нормы Закона об охране природы. Благодаря этому правовая охрана природы представляется специализированной с точки зрения предмета и форм правового регулирования областью правовой охраны окружающей среды. Согласно абз. 2 ст. 2 Закона об охране природы целью охраны природы являются: 1) поддержание экологических процессов и стабильности экосистем; 2) сохранение биологического разнообразия; 3) сохранение геологического и палеонтологического наследия; 4) сохранение продолжительности существования видов растений, животных и грибов и мест их обитания путем их защиты или восстановления надлежащего состояния; 5) охрана достопримечательностей ландшафта, зеленых насаждений в городах и селах и деревьев; 6) поддержание или восстановление в надлежащем состоянии природных мест обитания, а также иных объектов, продуктов и компонентов природы; 7) формирование надлежащего отношения человека к природе путем обучения, информирования и воспитания в области охраны природы. Указанные выше цели в соответствии со ст. 3 реализуются путем: 1) учета требований охраны природы в экологической политике государства, программах по охране окружающей среды, принимаемых субъектами территориального самоуправления, концепциях пространственного народного хозяйства страны, стратегиях развития воеводств, планах пространственного народного хозяйства воеводств, стратегиях развития гмин, городских планов пространственного народного хозяйства и планах пространственного хозяйствования внутренних морских вод, территориального моря и исключительной экономической зоны, а также в хозяйственной и инвестиционной деятельности; 2) охвата объектов, продуктов и компонентов природы формами охраны природы; 3) разработки и реализации планов охраны для территорий, подлежащих правовой охране, программ, охраны видов, мест обитания и путей миграции охраняемых видов; 4) реализации национальной стратегии охраны и рационального использования биологического разнообразия наряду с программами действий; 5) осуществления воспитательной, образовательной, информационной деятельности в области охраны природы; 6) проведения научных исследований проблем, связанных с охраной окружающей среды. Анализ ст. 3 показывает, что охрана природы должна осуществляться прежде всего путем включения в концепции развития на трех уровнях: - общем, охватывающем концепции экономического развития, планы пространственного хозяйствования и служащие им разработки; - касающемся охраны окружающей среды и охватывающем экологическую политику государства и программы охраны окружающей среды; - специальном, относящемся к охране природы и охватывающем: а) национальную стратегию охраны и рационального использования биологического разнообразия, проект которой совместно с программой действий разрабатывает министр, уполномоченный в области охраны окружающей среды и утверждает Совет Министров; б) планы по охране, разрабатываемые для национальных парков, резерватов природы и ландшафтных парков; в) программы охраны видов, среды (мест) обитания и путей миграции охраняемых видов. Правовые формы охраны. Самым объемным разделом Закона об охране природы является гл. 2, регулирующая десять форм охраны, которые, в свою очередь, традиционно разделяются на три группы. 1. Формы территориальной охраны охватывают: а) национальные парки; б) резерваты природы; в) ландшафтные парки; г) территории охраняемого ландшафта; д) территории "Природа 2000" <*>. -------------------------------- <*> См.: Программа "Природа 2000" (Natura 2000) осуществляется в соответствии с нормативными документами ЕС на территории всех стран - участниц Евросоюза. Подробнее см.: Дубовик О. Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Экологическое право. Учебник. М.: Эксмо, 2005.

2. Формы охраны объектов охватывают: а) памятники природы; б) задокументированные состояния; в) экологические пользования; г) природно-ландшафтные комплексы. 3. Видовая охрана растений, животных и грибов. Установление формы охраны природы происходит путем принятия в установленном Законом порядке и с соблюдением надлежащих согласований нормативного акта: в отношении национальных парков - распоряжением Совета Министров РП; распоряжением министра, уполномоченного в области охраны окружающей среды, - в отношении территорий "Природа 2000" и охраны видов; распоряжением воеводы - в отношении природных резерватов и ландшафтных парков; распоряжением воеводы или решением совета гмины - для охраны территории охраняемого ландшафта, памятника природы и др. Сущность поставления под охрану территории, объекта или вида заключается в установлении специального правового режима. Закон об охране природы различает: - национальные парки и резерваты природы как наиболее ценные формы охраны, когда в силу самого права обязывают запреты, перечисленные в ст. 15; - ландшафтные парки (рамочный перечень запретов, установленных для их охраны, содержится в ст. 17, а выбор наиболее подходящих осуществляет воевода при образовании конкретного парка); - территории охраняемого ландшафта (рамочный список запретов содержится в ст. 24, а выбор осуществляется воеводой либо советом гмины при образовании территории); - памятники природы и проч. (общий рамочный список запретов помещен в ст. 45, а выбор их осуществляется воеводой или советом гмины, принимающими решение о поставлении под охрану); - охрана видов растений, животных и грибов, в отношении которых рамочный список запретов и исключений из него определяется ст. 51 и 52, но конкретизируются они в распоряжениях Министра охраны окружающей среды; законодательная регламентация охраны видов детально учитывает международно-правовые нормы; - территории "Природа 2000" охватывает участки, которые предназначены для специальной охраны птиц (Директива 79/409 ЕЭС от 2 апреля 1979 г.) и специальные участки для охраны мест обитания (Директива 92/43/ЕЭС от 21 мая 1992 г.); правовой режим определяется в абз. 1 ст. 33, вводя запрет деятельности, могущей существенным образом ухудшить состояние природных мест обитания и среды обитания растений и животных либо существенно повлиять негативным образом на виды, для охраны которых принята программа "Природа 2000". Организация охраны природы. Здесь можно выделить: органы управления (администрации); экспертно-консультативные органы; органы службы и охраны. В соответствии со ст. 91 - 93 органами охраны природы являются: 1) органы правительственной администрации в области охраны природы, во-первых, это назначаемый Председателем Совета Министров министр, уполномоченный по делам об охране окружающей среды, который исполняет свои функции с помощью Главного консерватора природы, являющегося государственным секретарем или вице-секретарем в министерстве; во-вторых, воевода, исполняющий функции в данной сфере с помощью воеводского консерватора природы; 2) органы самоуправления, т. е. староста, войт, бургомистр, президент города. Правда, Закон не относит директора национального парка непосредственно к числу органов управления, но в ст. 94 говорится о том, что задачи воеводы в области охраны природы на территории национального парка исполняет директор данного парка, что фактически уравнивает статус директора и статус органа. Экспертно-консультативными органами являются: 1) Государственный совет охраны природы, действующий при министре, уполномоченном в данной области; 2) воеводский совет охраны природы, действующий при воеводе; 3) научный совет национального парка, действующий при директоре национального парка; 4) научный совет ландшафтного парка либо совет объединения ландшафтных парков, действующий при соответствующем директоре. Службы охраны природы создаются в организационных подразделениях, каковыми являются национальные парки и ландшафтные парки (либо их объединения). Управление национальным парком осуществляет директор, назначаемый министром, уполномоченным по делам охраны окружающей среды. Директор национального парка наделен следующими полномочиями: представлять имущество государства в гражданско-правовых отношениях, реализовывать мероприятия плана охраны национального парка, издавать распоряжения, определяющие способы использования территорий и ресурсов национального парка, выступать в качестве представителя публичного обвинения по делам о нарушениях законодательства об охране природы, исполнять функции органа управления охраны лесов в лесах на территории национального парка. Функции и задачи по охране природы, проведение научных исследований и воспитательную деятельность, а также охрану имущества национального парка и борьбу с преступлениями и правонарушениями в области охраны природы на территории национального парка осуществляет Служба национального парка. В ее состав входят сотрудники подразделения охраны парка (Straz Parku), выполняющие функции, связанные с охраной имущества и борьбой с преступлениями и правонарушениями в области охраны природы. Эта организация относится к полицейскому типу, а ее сотрудники наделены полномочиями по применению средств непосредственного принуждения, а в особо опасных ситуациях - правом на применение огнестрельного оружия. Ландшафтным парком управляет директор, назначаемый воеводой. Функции и задачи по охране природы, ландшафтных достопримечательностей, исторического и культурного наследия, а также воспитание на территории парка осуществляет Служба ландшафтного парка. В ней не создается специальных охранных подразделений. Ответственность государства за вред, причиненный охраняемыми животными. В соответствии с абз. 1 ст. 126 Закона государство своим имуществом отвечает за вред, причиненный: 1) зубрами - за потраву, производству сельскохозяйственной продукции и лесному хозяйству; 2) волками - содержанию и разведению сельскохозяйственных животных; 3) рысями - содержанию и разведению сельскохозяйственных животных; 4) медведями - в пасеках, содержанию и разведению сельскохозяйственных животных и производству сельскохозяйственной продукции; 5) бобрами - производству сельскохозяйственной продукции, лесному хозяйству и рыболовству. Обследование, выявление и учет вреда, установление размеров его возмещения осуществляет воевода, а на территории национального парка - его директор. Имущественная ответственность государства в данном случае носит объективный характер независимо от вины, но не абсолютный, поскольку существуют определенные обстоятельства, освобождающие от ответственности. Ответственность за преступления и правонарушения в области охраны природы. Ответственность за преступления и правонарушения по польскому законодательству охватывается общим названием - уголовная ответственность <*>. Единственным органом, уполномоченным назначать наказания не только за преступления, но и за проступки, является суд (за исключением мандатного производства). Основным источником уголовного права является Уголовный кодекс от 6 июня 1997 г., основным источником права об административных правонарушениях является Кодекс проступков (Кодекс об административных правонарушениях) от 20 мая 1971 г. Польское право не следует принципу исключительности источников уголовного права (принятому в России) и допускает существование так называемого дополнительного уголовного права и дополнительного права проступков (т. е. источников, содержащих уголовно-правовые и административно-правовые нормы вне упомянутых Кодексов). Эти дополнительные источники содержат предписания о преступлениях и проступках, помещенные в иных законах, а не в УК РП и КП РП. При назначении наказания и привлечении к ответственности в данном случае применяются нормы Общих частей УК РП и КП РП. -------------------------------- <*> См. подробнее: Радецкий В. Развитие уголовно-экологического права в Польше с учетом требований Европейской конвенции об охране окружающей среды уголовным правом // Государство и право. 2002. N 10. С. 48 - 56; Дубовик О. Л. Рецензия на книгу: Радецкий В. Преступления против окружающей среды. Раздел XXII УК РП. Комментарий // Уголовное право. 2001. N 1. С. 115 - 119.

Уголовно-правовые предписания Закона об охране природы образуют область уголовного права вне Уголовного кодекса РП sensu largo, а именно: ст. 127 и 131 типизируют проступки; ст. 128 типизирует преступления, ст. 129 и 130 определяют уголовно-правовые меры, применяемые в случае назначения наказания за проступки по ст. 127 и наказания за преступления по ст. 128; ст. 132 отсылает производство, касающееся проступков по ст. 127 и 131, к нормам Административно-процессуального кодекса (Кодекса о производстве по делам о проступках). Главными являются предписания права проступков, содержащиеся в п. 1 и 2 ст. 127 Закона об охране природы, которые используют традиционную (известную и ранее) максимально симметричную бланкетную конструкцию: наказанию в виде ареста (от 5 до 30 дней) или штрафа (от 5000 злотых, т. е. около 1200 евро) подлежит тот, кто умышленно нарушает запреты, установленные для охраны природы, в национальных парках, резерватах природы, ландшафтных парках, территориях охраняемого ландшафта, территориях "Природа 2000" либо в отношении памятников природы, задокументированных состояний, экологических пользований, природно-ландшафтных комплексов, растений, животных или грибов, подлежащих видовой охране. Дополнением данного регулирования служит проступок, предусмотренный п. 3 ст. 127, - неосуществление в соответствующем реестре регистрации пресмыкающихся, птиц, млекопитающих, охраняемых предписаниями Европейского союза, а также 13 видов проступков по ст. 131. Главенствующими предписаниями уголовного права sensu stricto в охране природы являются ст. 181, § 2, 3 и 5, и ст. 187 УК РП, включенные в разд. XXII "Преступления против окружающей среды". В соответствии с указанными нормами причинение существенного вреда (по господствующему мнению доктрины такой вред является существенным с экологической точки зрения и не обязательно должен быть материальным/имущественным) происходит в результате: - уничтожения или повреждения растений или животных на охраняемых территориях; - уничтожения или повреждений растений или животных, находящихся под видовой охраной, независимо от места совершения деяния; - уничтожения или значительного повреждения либо существенного уменьшения природной ценности охраняемого правом объекта или территории. Указанные деяния являются преступлениями, наказуемыми в случае умысла штрафом, ограничением свободы либо лишением свободы до двух лет, неосторожности - штрафом или ограничением свободы. Эти предписания дополняются нормами ст. 188 УК РП разд. XXII УК, устанавливающими ответственность за незаконное строительство либо осуществление хозяйственной деятельности, угрожающей окружающей среде на охраняемых территориях, вопреки обязывающим на них предписаниям. Перечисленные конструкции Уголовного кодекса были дополнены семью видами умышленных преступлений, составы которых сформулированы в нормах дополнительного права, в частности в ст. 128 Закона об охране природы. Предметом этих преступлений являются виды растений и животных, находящихся под международной охраной, оказываемой им правом Европейского союза. Эти предписания прежде всего содержатся в распоряжении Европейского совета 338/97 от 9 декабря 1996 г. об охране экземпляров дикоживущих видов животных и растений путем надзора за торговлей ими, а также в международных конвенциях, ратифицированных Европейским союзом, прежде всего в Вашингтонской конвенции от 3 марта 1973 г. о международной торговле дикими животными и растениями, относящимися к находящимся под угрозой исчезновения видам. К первому виду относится преступление, предусмотренное п. 1 ст. 128, по которому преступление совершает тот, кто без разрешения либо вопреки его условиям или без санитарного свидетельства перемещает через границу государства животных или растения, находящиеся под международной защитой, а равно их распознаваемые части и производные продукты (дериваты). Это преступление карается наказанием в виде лишения свободы на срок от трех месяцев до пяти лет. Во втором абзаце данной статьи содержатся составы еще шести преступлений против международной охраны видов. За их совершение установлено такое же наказание.

Закон "Водное право"

Основным актом в области водохозяйствования с особым регулированием использования вод и их охраны является Закон о водном праве. Помимо этого Закона действуют еще как минимум 11 законов, основной из которых - Закон "Право охраны окружающей среды". Данный акт содержит определенную группу предписаний, общих для всей охраны окружающей среды, в том числе распространяющихся и на охрану вод. Речь идет о так называемом горизонтальном праве (доступ к информации, участие общественности и ОВОС), предписаниях о финансово-правовых средствах, об экологических фондах, а также о единых принципах, касающихся двух основных сфер охраны окружающей среды, т. е. о контроле качества окружающей среды и о противодействии загрязнениям (контроль эмиссий, в том числе проблематике эмиссионных разрешений). Конкретные предписания установлены в водном праве, к которому отсылает Закон "Право охраны окружающей среды". С другой стороны, и в самом Законе "Водное право" содержатся соответствующие отсылки к Закону "Право охраны окружающей среды", что, учитывая их широкий объект регулирования, порождает проблемы толкования. Специалисты говорят о четырех основных мотивах разработки в начале 90-х гг. работы по созданию нового водного права. Во-первых, надо было приспособить действовавшее законодательство к требованиям европейского права в связи со стремлением вступить в Европейский союз. Во-вторых, необходимо было урегулировать по-новому разделение компетенции в связи с административной реформой (возникновение самоуправления, в начале на уровне гмин, затем - повятов и воеводств). В-третьих, надо было заменить те правовые нормы, которые были приняты в результате плановой социалистической системы и централизованного планирования и не отвечали новым моделям государственно-правового устройства и рыночной экономики. Главным мотором развития были потребности, названные первыми. Это вызывало очень существенные трудности, выразившиеся в том, что Закон изменялся 12 раз и ожидаются дальнейшие поправки, которые должны в полной мере обеспечить соответствие польского водного права праву ЕС. Третий мотив оказался, по сути, менее значимым, даже в тех ситуациях, когда речь шла о проблеме собственности на воды. Данный факт служит аргументом того, что водное право (и право охраны окружающей среды) носит в первую очередь технико-регламентирующий характер, а не политическо-организационный. По этой причине первый польский Закон о водах от 1922 г. действовал - с незначительными изменениями - вплоть до 1962 г. Закон характеризуется определенным сходством с ранее действовавшими актами, но одновременно вводит ряд новых норм. По традициям польского водного права, например, стабильным является выделение использования вод, регулирование вод (хотя это отнюдь не исчерпывает содержания и структуры Закона), а также разделение пользования водами на общее (доступное каждому в силу права), обычное (гарантированное только для собственника водных объектов) и специальное (любое, не являющееся общим или обычным, связанное с обязанностью получения вводно-правового разрешения). Данное разрешение является основным инструментом предварительного административного контроля и одновременно средством регулирования доступа к водам. Существенно развиты в новом Законе предписания о планировании водного хозяйства, о публичной администрации и о контроле. Изменения затронули также предписания о собственности на воды, хотя и не означают революции в этой области. Основным собственником вод по-прежнему остается государство (по сути, эти нормы схожи с положениями Закона 1922 г.). В небольшом объеме изменены принципы создания и функционирования водных объединений. Устранены из текста Закона предписания о коллективном обеспечении водой и коллективном сбросе сточных вод (они составляют предмет правового регулирования специальным Законом от 7 июня 2001 г.). Основные положения. Характеристику содержания Закона следует начать с анализа принципов, к которым относятся принцип устойчивого развития (п. 1 ст. 1), принцип рационального и бережного использования поверхностных и подземных вод, с учетом их качества и количества (п. 2 ст. 1), и принцип общих интересов, реализуемый с помощью сотрудничества публичной администрации, пользователей водами и представителей местной общественности в целях извлечения максимальной общественной пользы (п. 3 ст. 1). Стремление к управлению водным хозяйством в зависимости от формирования водостоков, т. е. на основе пространственного фактора, а не в зависимости от основных административных делений страны, согласуется с Рамочной директивой ЕС о водах и управлении ими. Следует отметить, что в этом направлении осуществлялись и более ранние попытки реформирования водного законодательства (начало 90-х гг.), т. е. "малое" обновление Закона 1974 г. Современное состояние законодательства показывает, что выделенными остались только два водостока - бассейны Вислы и Одера вместе с реками Приморья, хотя необходимо формальное выделение всех бассейнов, обладающих чертами международных бассейнов (водотоков), невзирая на количество их, находящихся на территории Польши. В этой связи следует ожидать выделения восьми бассейнов - Днестра, Дуная, Лабы, Немана и др. Для них потребуется в соответствии с Рамочной водной директивой обеспечить международное сотрудничество, объекты и интенсивность которого будут зависеть от того, расположены ли соответствующие бассейны целиком на территории Европейского союза или нет. В последнем случае предусматриваются более мягкие требования по охране и использованию водных объектов. Территории бассейнов разделяются на водные регионы, на которых в качестве органов управления функционируют директоры региональных управлений водного хозяйства. Регионов сейчас восемь, но директоров вместе с организациями, выполняющими административные функции, - семь. Разница вытекает из того факта, что один из директоров (в Гливицах) управляет двумя регионами. В настоящее время отсутствуют специализированные органы водного управления на уровне бассейна, хотя сейчас рассматриваются вопросы создания новых административных структур. На национальном уровне функции в области водного хозяйства осуществляет министр по делам водного хозяйства - как главный орган (в нынешнем Правительстве это министр охраны окружающей среды) и формально Председатель национального управления водным хозяйством - как центральный орган (в отношении его намечена ликвидация, да и предписания о Председателе не вступили в силу). Функции, реализуемые директорами региональных управлений водного хозяйства, носят разнородный характер: как властный (установление водоохранных зон при заборе воды и водоохранных зон для некоторых внутренних водных объектов, принятие некоторых решений, за исключением вводно-правовых разрешений), так и хозяйственный (эксплуатация рек, некоторых объектов водного хозяйства, реализация функции инвесторов). Большое значение имеют возлагаемые на директоров задачи по борьбе с паводками и ликвидацией их последствий, а также задачи в области планирования. Последние охватывают подготовку проектов планов, утверждаемых иными органами, составление различных управленческих материалов, анализов и справок в целях планирования, а также разработку и утверждение путем распоряжений, являющихся актами локального права, условий пользования водами. Органами, уполномоченными предоставлять вводно-правовые разрешения (на специальное пользование водными объектами и водами, на производство водохозяйственных сооружений и регулирование уровня вод), являются воеводы (органы правительственной администрации) и старосты (органы самоуправления). Система планирования. Отсутствие развитой системы планирования, опирающейся на нормы закона, было болезненным пунктом польского водохозяйствования. Начало планирования стоков (на уровне бассейнов) связывается с постепенно вводимыми изменениями в Закон 1974 г. Ныне действующий Закон консолидирует разработанные ранее правовые решения и приспосабливает их к требованиям Рамочной директивы ЕС. Система планирования (ст. 113) состоит из двух подсистем, первая связана с водохозяйственным планированием, вторая с противопаводковой охраной. Первая подсистема образуется согласно с предписаниями Рамочной водной директивы ЕС и разрабатываемым проектом изменений и дополнений Закона "Водное право" следующими элементами: план водохозяйствования в пределах бассейна и водная программа окружающей среды. План водохозяйствования распространяется в целом на действия хозяйственные и охранительные. Именно в нем должны быть определены основные цели охраны поверхностных и подземных вод, а также цели для территорий, подлежащих охране на основе специальных предписаний. Для отдельных участков бассейнов должны быть созданы отдельные планы, имеющие исполнительный характер (если соотносить их с планами водохозяйствования для бассейнов). Эти последние служат в первую очередь для охраны вод и определяют условия пользования водами в водном регионе либо условия пользования водостоками - для части водного региона. Планирование в области борьбы с паводками охватывает, в свою очередь, планы охраны территорий от паводков. Они разрабатываются для бассейнов рек и отдельно - для водных регионов. Принципы охраны вод. Предписания, регулирующие охрану вод, содержатся в специальном - третьем - разделе Закона (ст. 38 - 61). Но необходимо учитывать, что инструменты, используемые для охраны вод, регулируются также и в иных разделах Закона. В первую очередь речь идет об инструментах планирования и инструментах административного контроля, как предварительного, так и текущего. Соответствующие предписания содержатся и в иных законодательных актах, например регламентация обязанностей, связанных с очисткой стоков в домашнем хозяйстве и заявлениями о них в гмины. Водное право в части, касающейся охраны вод, применяется прежде всего для внутренних вод, а для морских вод - только для регулирования загрязнения, производимого с суши. Предупреждение загрязнения морских вод с судов является предметом правового регулирования специальными законами. Закон формулирует каталог основных принципов охраны вод, причем некоторые из них носят общий характер. Прежде всего речь идет о принципе всеобщности охраны: согласно абз. 1 ст. 38 воды подлежат охране вне зависимости от того, в чьей собственности они находятся; принципе превенции (п. 1 абз. 3 ст. 38), согласно которому следует исходить из недопущения, исключения и ограничения загрязнения вод; принципе специального предназначения подземных вод (ст. 32), в соответствии с которым они признаются резервуаром питьевой воды. Кроме того, из норм данного Закона можно вывести принцип усиленной охраны вод от загрязнения особо вредными веществами и соединениями для окружающей (водной) среды, источником такого рода требований являются ныне охранительные требования, вытекающие из права ЕС. Контроль сбросов промышленных сточных вод означает прежде всего предварительный контроль, осуществляемый на этих (т. е. промышленных) предприятиях (требование получения вводно-правового разрешения). Предпосылкой получения разрешения является ненарушение качества окружающей среды и соблюдение норм разрешенной эмиссии (это вытекает из абз. 1 ст. 141 и абз. 1 ст. 144 Закона "Право охраны окружающей среды"). Предпосылки, установленные Законом "Водное право" в ст. 125 и 126, указывают помимо прочего на условие непротиворечивости деятельности условиям пользования водами водного региона либо водостоков, с положениями локальных планов водохозяйствования либо решений об условиях строительства либо с охранительными требованиями, вытекающими из специальных предписаний, например об охране природы. Стандарты, устанавливающие требования относительно степени очистки сточных промышленных вод, устанавливаются двумя распоряжениями Министра охраны окружающей среды от 27 июля 2004 г. по вопросам допустимых объемов субстанций, которые могут находиться в промышленных сточных водах (Dz. U. 2004. N 180. Ст. 1867), и по вопросам условий, которые необходимо соблюдать при сбросе сточных вод в водные объекты или на землю, а также по вопросам особо вредных субстанций для водной среды от 8 июля 2004 г. (Dz. U. 2004. N 168. Ст. 1763). Указанные требования различаются применительно к промышленным сточным водам, биологически разлагаемым, сточным водам, производимым в результате очистки остаточных газов термических процессов переработки отходов, сточным водам, содержащим особо опасные вещества, и иным промышленным сточным водам. Рассматривая проблематику коммунальных сточных вод, следует отметить, что определенная часть возникших в связи с их образованием вопросов, подлежит регулированию специальным Законом о коллективном обеспечении водой и совместном сбросе сточных вод. По нашему мнению, разделение сфер правового регулирования не было осуществлено польским законодателем с хирургической точностью. В связи с этим в Законе "Водное право" установлена обязанность обеспечения агломераций канализационными сетями, включающими очистку сточных вод, согласно гормонограмме, содержащейся в Национальной программе очистки коммунальных сточных вод (ст. 43). Эти нормы являются результатом включения в польское право Директивы Европейского Совета от 21 мая 1001 г. N 91/271/ЕЭС по вопросам очистки коммунальных сточных вод. Правительство Республики Польша получило существенные пролонгации временного характера для выполнения вытекающих из данной Директивы обязательств инвестиционного характера. Реализация Программы должна осуществиться в период до 2015 г. и потребует вложения 15 млрд. злотых. Говорят, что это наиболее крупный инвестиционный проект в Европе. Упомянутая Директива определяет также требования, которым должны соответствовать коммунальные сточные воды, сбрасываемые в водные объекты (отражаемые в форме стандартов эмиссии), и требования, которым должны соответствовать промышленные сточные воды, сбрасываемые в канализационные системы (отражаемые описательным способом). Требования первой группы содержатся в распоряжении от 8 июля 2004 г., упомянутом выше. Описательные требования к качеству промышленных сточных вод, сбрасываемых в канализационные системы, содержатся, в свою очередь, в Законе о коллективном снабжении водой и совместном сбросе сточных вод, а их конкретизация в форме стандартов эмиссии осуществлена в исполнительном акте к данному Закону. Речь идет о распоряжении Министра инфраструктуры от 20 июля 2002 г. по вопросам о способе реализации обязанностей поставщиков промышленных сточных вод и условий сбросов сточных вод в канализационные системы (Dz. U. N 129. Ст. 1108). Элементом, объединяющим проблематику сброса сточных вод, регулируемую обоими Законами, является требование получения вводно-правового разрешения на сброс промышленных сточных вод, содержащих вредные для вод вещества, в канализационную систему (абз. 1 п. 10 ст. 122 Закона "Водное право"). Следует обратить внимание на то, что польское законодательство допускает возможность отступления от соблюдения стандартов эмиссии коммунальных сточных вод в отношении азота и фосфора, если произведена редукция их содержания на всех очистных сооружениях в размере как минимум 75%. Данное правило относится к водам, чувствительным в отношении этрофизации. Правительство Республики Польша постановило, что вся территория Польши является в этом отношении чувствительной (аналогично поступила Республика Чехия). При оценке расходов на охрану окружающей среды это позволяет полностью учитывать стоимость очистки коммунальных сточных вод. Следует учитывать, что распоряжение от 8 июля 2004 г. определяет также требования, которым должны соответствовать иные сточные воды, в том числе от осадков и растворимые, относящиеся к сточным водам, а также воды, используемые для выращивания лососевых рыб или иных водных организмов. Своеобразные проблемы возникают в связи с загрязнением вод азотом сельскохозяйственного происхождения. Закон предусматривает в этом отношении два правовых инструмента. Речь идет о выделении территорий, особо подверженных воздействиям, сток азота сельскохозяйственного происхождения с которых надлежит ограничить и одновременно разработать для них специальную программу охранительных мероприятий. В обоих случаях этим занимается директор регионального управления водного хозяйства путем издания распоряжений, являющихся актами локального права (абз. 3 и 7 ст. 47). Вторым инструментом является обучение крестьян, в ходе которого они знакомятся с так называемым кодексом хорошей сельскохозяйственной практики. Это обучение является своеобразной консультативной деятельностью (абз. 2 ст. 47).

Закон об отходах

Закон об отходах принят 27 апреля 2001 г. с учетом обязывающих предписаний Европейского союза, сформулированных в Директиве 75/442 об отходах. Эта Директива является рамочной, а ее целью является создание модели контроля для государств - членов ЕС процесса устранения отходов на национальном уровне. Данная Директива дважды изменялась. Согласно ст. 3 Закона определение понятия "отходы" означает любую субстанцию либо предмет, относящийся к одной из категорий, указанных в приложении 1 к Закону, от которых владелец избавляется, намеревается избавиться либо к избавлению от них обязан. Кроме того, в приложении 1 к Закону содержится Перечень видов отходов. Помимо прочего, Закон обязывает применять его предписания в отношении почв и отходов каменных, если локальный план хозяйствования или решение об условиях строительства и экономики территории не определяют обращения с ними. Предусмотренный Законом список видов отходов носит конститутивный характер. Задачей Закона является восполнение понятия "отходы". Это элемент законодательной дефиниции, и он служит различению отходов от иных веществ и предметов. Предписания Закона об отходах регулируют обращение с ними и управление ими. Понятие "управление отходами" является наиболее широким. Оно охватывает все легально допустимые методы обращения с отходами. Это понятие дополняется термином "переработка", которое охватывает такое обращение с отходами, которое направлено на повторное их использование. Следующим ключевым термином является "обезвреживание отходов", под которым понимается такое обращение с ними, которое направлено на устранение опасных свойств отходов. Польский законодатель отказался от описательного определения термина "переработка" и термина "обезвреживание" в пользу детального описания списка действий, состоящих в обезвреживании отходов и приводящих к их переработке. В Законе содержится также понятие рециклинга, под которым понимается повторное преобразование отходов в процессе производства материалов, представляющих собой отходы, в целях получения материалов первоначального предназначения либо в иных целях (в этом случае рециклинг ограничен). Второй раздел Закона определяет основные принципы управления отходами. В соответствии с содержащимися в нем нормами владельцы отходов обязаны прежде всего избегать образования отходов, а если это невозможно - они должны ограничивать их количество. Они обязываются также принимать меры по переработке отходов и к их обеззараживанию в тех случаях, когда отходы нельзя подвергнуть переработке. Владельцы отходов обязаны избавляться от них таким способом, чтобы их действия соответствовали требованиям охраны окружающей среды и планам управления отходами. Основным требованием Закона является то, чтобы субъекты, избавляющиеся от отходов, могли сделать это, только передавая их субъектам, имеющим разрешение на осуществление деятельности в области обращения с отходами (разве что такая деятельность не требует разрешения). В Законе урегулированы и проблемы, связанные с планами управления отходами. Эти планы в нынешней ситуации являются основным инструментом управления отходами. Они разрабатываются на всех уровнях публичной администрации: от министра (национальный план управления отходами) до администрации воеводств (утверждаемый сеймом воеводства) и администрации повятов и органа самоуправления гмины. Все эти планы должны быть согласованы с экологической политикой государства, утвержденной Сеймом на основе предписаний Закона "Право охраны окружающей среды". Закон регулирует также обязанности владельцев отходов и вопросы, связанные с решениями органов администрации в сфере разрешений и дозволений, касающихся управления отходами. Закон вводит обязанность получения разрешения в области переработки и обезвреживания всех отходов, кроме коммунальных. Органом, уполномоченным на принятие решения в случае производств, могущих особо воздействовать на окружающую среду, являются воеводства, в остальных случаях это староста. Органы гмины имеют лишь экспертные полномочия. Пятый раздел Закона определяет специальные принципы управления отходами, содержащими полихлорвинилы (РСВ), остатками масел, использованными батарейками и аккумуляторами, медицинскими и ветеринарными отходами, а также отходами, содержащимися в сточных водах. По нашему мнению, правовое регулирование в этом отношении является чрезмерно общим. Конкретизация этих общих предписаний осуществляется только в распоряжениях исполнительной власти. Такая система правового регулирования, конечно, способствует более быстрому реагированию на изменение технических возможностей, способствующих более быстрому обезвреживанию отходов данного типа. В случае введения изменений использование правотворческой формы принятия распоряжений является, безусловно, более быстрым путем и более простым, чем при внесении изменений в текст Закона. Закон регулирует также вопросы, связанные с использованием установок по сжиганию отходов. Он определяет понятие объекта по сжиганию отходов, процесс термического преобразования отходов, а также определяет места локализации объектов по сжиганию отходов и обязанности, возникающие при их использовании. Закон указывает на три типа мест хранения отходов: опасных, нейтральных и иных. Локализация и строительство мест хранения отходов регулируется аналогичным образом, как и объектов по сжиганию отходов. В этом разделе урегулированы также права и обязанности органов администрации, касающиеся привлечения и реализации инвестиций при строительстве мест хранения отходов. Данный Закон не является единственным источником права обращения с отходами. Существенное значение имеют два Закона от 11 мая 2002 г.: об упаковках и отходах от упаковок, определяющие требования, которым должны соответствовать упаковки с точки зрения принципов охраны окружающей среды, и способы обращения с упаковками и отходами от упаковок; об обязанностях предпринимателей в области управления некоторыми отходами, об оплате продуктов и оплате депозитов. Эти Законы тесно связаны друг с другом, поскольку оба касаются проблем, связанных с управлением отходами от упаковок. Объединяют их метод правового регулирования и применяемые правовые инструменты. Содержащиеся в них нормы касаются в первую очередь экономических инструментов, которые в указанных Законах выступают основным способом достижения целей охраны окружающей среды. Продуктовые и депозитные платы являются в Польше относительно новым инструментом охраны окружающей среды от угроз, возникающих в связи с образованием и обращением с отходами. Закон об упаковках и отходах от упаковок устанавливает требования, которым они должны соответствовать, а также способы обращения с упаковками. Закон устанавливает прежде всего обязанности производителей упаковок. Второй названный выше Закон - об обязанностях производителей в сфере управления некоторыми отходами и об оплате продуктовой и депозитной - в основном касается обязанностей, налагаемых на предпринимателей, производящих либо импортирующих вредные для окружающей среды продукты. Основным положением данного Закона является введение обязанности обеспечения предпринимателем (производителем) переработки или рециклинга отходов, возникших от таких продуктов.

Название документа