Влияние характеристик земельного участка как объекта права на выбор и применение способа защиты

ВЛИЯНИЕ ХАРАКТЕРИСТИК ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА КАК ОБЪЕКТА ПРАВА НА ВЫБОР И ПРИМЕНЕНИЕ СПОСОБА ЗАЩИТЫ

О. Г. ЛОМИДЗЕ, Э. Ю. ЛОМИДЗЕ

Ломидзе Ольга Георгиевна, профессор Южно-Российского института - филиала РАНХиГС при Президенте РФ, доктор юридических наук.

Ломидзе Эдуард Юрьевич, доцент Южно-Российского института - филиала РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат юридических наук.

Авторы рассматривают взаимосвязь уникальных характеристик земельного участка как объекта права, особенности введения данного объекта в оборот с применением надлежащего способа защиты по спорам о формировании земельного участка как будущего объекта оборота и спорам о праве на земельный участок. Рассматриваются вопросы легитимации ответчика по названным спорам и вопросы применения исковой давности.

Ключевые слова: земельный участок, государственный земельный кадастр, кадастровая ошибка, способы защиты гражданских прав, правовое регулирование обращения земельных участков.

В науке гражданского права наблюдается значительное расхождение точек зрения по вопросу об объектах прав и объектах правоотношений. Субъективное право обеспечивает для своего носителя возможность удовлетворения интереса в определенном явлении объективной действительности (благе). Восприятие такого блага как объекта права предполагает признание плюрализма объектов. Объект права собственности - обособленный материальный предмет. В отличие от объекта обязательственного права (действия) физическое существование вещи не зависит от правоотношения и наличия субъективного права на нее. В отличие от объекта исключительного права вещь согласно своим свойствам призвана служить одному хозяину. Эти характеристики вещей оказывают значительное влияние на формирование применимых способов защиты их собственника (законного владельца). В частности, большое значение имеет вопрос о владении вещью, ведь для приобретателя важен не только титул, но и получение самой вещи в сферу своего хозяйственного господства в целях реализации всех характерных для собственника возможностей. Способ введения того или иного объекта (вещь, ценная бумага, результат интеллектуальной деятельности и т. д.) в оборот является одним из ключевых вопросов исследования правового режима соответствующего объекта (наряду с вопросами перехода и прекращения прав на него). Земельный участок как материальный объект оборота характеризуется присущими только ему особенностями, влияющими на выбор и применение способа защиты при нарушении права на данный объект. Земельный участок не относится к объектам, созданным человеком. Это природный объект, часть поверхности земли. Согласно ст. 11.1 Земельного кодекса РФ земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Формирование границ земельного участка осуществляется посредством государственного кадастрового учета. Данная особенность земельных участков отмечена в практике Президиума ВАС РФ по конкретным делам, в частности в Постановлениях от 22.04.2008 N 16975/07 и от 13.09.2011 N 3413/11. Деятельность человека по введению данного объекта в оборот состоит в установлении (в определенном законом порядке) границ земельного участка (осуществлении государственного кадастрового учета) и регистрации в реестре права собственности на данный объект, но не в создании земельного участка как материального объекта. Вследствие этого существование земельного участка как объекта материального мира, части поверхности суши не прекращается при ином определении (изменении) его границ. Особенности введения земельного участка в гражданский оборот обусловливают дифференциацию споров относительно земельных участков на споры о формировании земельного участка как будущего объекта оборота (в том числе споры, в рамках которых инициирующая сторона добивается приобретения прав на земельный участок) и споры о праве на земельный участок. Следует признать законным интерес лица, фактически владеющего земельным участком либо соответствующей частью земной поверхности (при наличии ранее возникшего права либо преимущественного права в связи с нахождением на земельном участке объекта недвижимости), в постановке на кадастровый учет и регистрации (приобретении) права собственности на такой участок. Не исключена ситуация, в которой кадастровая регистрация невозможна по причине наложения незарегистрированного участка на один или несколько уже учтенных. Причиной невозможности нормальной легитимации владельца в отношении этого участка может служить кадастровая ошибка, которая определяется Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре) как воспроизведенная в государственном кадастре недвижимости ошибка в документе, на основании которого вносились сведения в кадастр; названный Закон вводит разграничение кадастровой ошибки в сведениях и технической ошибки, под которой понимается описка, опечатка, грамматическая или арифметическая либо подобная ошибка. Невозможность реализации положения ст. 36 ЗК РФ о преимущественном приобретении права на земельный участок может возникнуть также в случае, когда земельный участок предоставлен в собственность иному лицу без учета прав собственника находящегося на нем объекта недвижимости. Окончательное разрешение спора о границах земельного участка предполагает определение их установленным законом образом. Такой подход получил отражение в Постановлении Президиума ВАС РФ от 06.09.2011 N 4275/11, согласно которому резолютивная часть решения по любому делу, связанному с образованием и/или изменением границ земельного участка, должна содержать их уникальные характеристики, подлежащие внесению в кадастр недвижимости. Отсутствие в действиях органа кадастрового учета нарушений, которые позволили бы полагать его надлежащим ответчиком, не препятствует внесению изменений сведений в реестр по решению суда, необходимых для восстановления положения, существовавшего до нарушения права (законного интереса). Обязательность судебного акта для органа кадастрового учета продиктована в данном случае не статусом ответчика по делу, а нормами ст. 16 АПК РФ, ст. 13 ГПК РФ и его положением как органа, обеспечивающего кадастровый учет. В то же время нельзя не заметить, что реализация закрепленного в вышеуказанном Постановлении АС РФ подхода означает необходимость проведения кадастровых работ, причем посредством назначения судебной экспертизы. Ранее авторы в качестве одного из вариантов защиты интересов лица, не имеющего возможности для легитимации своих прав относительно земельного участка вследствие того, что на кадастровый учет уже поставлен иной земельный участок, исходили из возможности удовлетворения иска к ответчику (лицу, имеющему право на обращение с заявлениями о кадастровом учете) об обязании обратиться за исправлением кадастровой ошибки <1>. На стадии исполнения решения, обязывающего ответчика к совершению какого-либо действия, истца могут ожидать затруднения реального исполнения, обусловленные уклонением должника от выполнения предписаний судебного акта. Вероятность возникновения подобных затруднений характерна для любого способа защиты, направленного на принуждение какого-либо лица к определенным действиям, поскольку воздействовать на поведение обязанного лица можно только в известной степени опосредованно, многое зависит от восприятия лицом своей обязанности. Возникает проблема механизма такого воздействия, которая в полной мере проявляется на стадии исполнения судебного акта. В то же время разрешение конфликта учитывает особенность формирования и постановки на учет земельных участков (необходимость совершения активных действий лицом, имеющим право на обращение с заявлениями о кадастровом учете) и позволяет возложить расходы по устранению затруднений для истца на ответчика, который, являясь уполномоченным на инициирование исправления кадастровой ошибки лицом, никаких действий не предпринимает (не предполагая при этом каких-либо предварительных расходов истца, подлежащих впоследствии обращению на него). -------------------------------- <1> См.: Ломидзе О. Г., Ломидзе Э. Ю. Негаторный иск и восстановление положения, существовавшего до нарушения права // Закон. 2011. N 8. С. 131.

Считаем, стоит учитывать два соображения. Первое заключается в том, что уговоры суда в адрес сторон о назначении экспертизы вряд ли поспособствуют укреплению авторитета судебной власти. Равно как и отмена судебного акта, которым спор разрешен без проведения такой экспертизы по причине отказа сторон от заявления соответствующего ходатайства, со ссылкой на невыполнение вышеизложенных рекомендаций Президиума ВАС РФ (что невозможно без проведения экспертизы). Второе - в ситуации невозможности проведения экспертизы, например по причине отсутствия соответствующих средств у истца или нежелания ответчика, нарушенный законный интерес истца должен получить защиту тем способом, который будет доступен, даже если он более сложен с точки зрения последующего исполнения судебного акта. Поэтому не следует полностью исключать возможность защиты законного интереса истца посредством обязания ответчика обратиться в уполномоченный орган с заявлением об изменении объекта недвижимости - земельного участка. Ограничение возможных вариантов единственным - указанием в резолютивной части судебного акта уникальных характеристик земельного участка - на практике, в отсутствие бюджетного финансирования проведения экспертиз, может вызвать невозможность разрешения спора (во всяком случае, до тех пор, пока одна из спорящих сторон не заявит соответствующее ходатайство и не оплатит экспертизу). Кроме того, напомним, что обязание ответчика к совершению действий по кадастровому учету земельного участка для целей восстановления нарушенного права истца встречается и в практике ВАС РФ <2>. -------------------------------- <2> См., напр.: Постановление ВАС РФ от 13.09.2011 N 3413/11 по делу N А56-7754/2009.

Согласно ч. 9 ст. 4, ч. 4 ст. 24 Закона о кадастре земельный участок является объектом оборота при условии постановки на кадастровый учет и регистрации прав на него в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Последовательность введения земельного участка в оборот предполагает разрыв во времени между определением его границ и регистрацией права на него в реестре. Сведения в отношении земельного участка, права на который не зарегистрированы, носят временный характер. Такие сведения согласно положениям Закона о кадастре аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости в двух случаях: 1) если в отношении земельного участка, сведения о котором носят временный характер, по истечении двух лет со дня постановки на учет не осуществлена государственная регистрация прав на него либо в указанном в ч. 3 ст. 24 Закона о кадастре случае не осуществлена государственная регистрация аренды (ч. 1 ст. 25 Закона о кадастре); 2) по заявлению собственника - ч. 5 ст. 24 Закона о кадастре. В первом случае сведения исключаются по инициативе органа кадастрового учета по прошествии установленного ч. 4 ст. 24 Закона о кадастре срока без заявления собственника земельного участка (собственников земельных участков, в результате преобразования которых был образован земельный участок). Интересен второй случай, когда до истечения указанного срока с соответствующим заявлением обращается собственник. Претендент, который при реализации преимущественного права в порядке ст. 36 ЗК РФ оплатил кадастровые работы по земельному участку (п. 7 ст. 36 ЗК РФ), лишается возможности приобрести право на участок. Может ли претендент пытаться отстаивать свой интерес и защищать наличие таких сведений для приобретения права на земельный участок? Анализ судебно-арбитражной практики позволяет привести примеры подобных споров применительно к земельным участкам публичной собственности. Единообразный подход к выбору заинтересованного лица отсутствует. В подобной ситуации обнаруживаются попытки оспаривания действий как управомоченного распоряжаться земельным участком органа <3>, так и органа кадастрового учета <4>. -------------------------------- <3> См., напр.: Постановление ФАС Уральского округа от 01.07.2011 N Ф09-3710/11-С6. <4> См.: Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 05.12.2011 N А63-648/2011, ФАС Дальневосточного округа от 27.02.2012 N Ф03-132/2012.

Полагаем, оценка перспектив подобного оспаривания требует ответа минимум на два вопроса. Прежде всего следует определиться с тем, какое право (интерес) имеется у претендента. Если речь идет о лице, обладающем преимущественным правом на приобретение земельного участка в порядке ст. 36 ЗК РФ, у такого претендента может быть констатировано секундарное право - право достичь наступления правового эффекта посредством одностороннего волеизъявления <5>. Реализация ст. 36 ЗК РФ, таким образом, позволяет обнаружить у претендента подлежащее защите право (законный интерес). -------------------------------- <5> См.: Зеккель Э. Секундарные права в гражданском праве // Вестник гражданского права. 2007. N 2. С. 236.

Далее следует определиться с фигурой заинтересованного лица. Известно, что основанием для удовлетворения заявления об оспаривании действий (бездействия) в рамках арбитражного процесса является наличие одновременно двух условий: несоответствие закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (законных интересов) лица, обратившегося в суд, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Для того чтобы считать орган кадастрового учета потенциально заинтересованным лицом, следует обнаружить в Законе о кадастре положения, позволяющие такому органу отказать собственнику в заявлении об аннулировании сведений, носящих временный характер. Отметим: нормы, которые регулируют осуществление государственного кадастрового учета прекращения существования земельного участка как объекта оборота, для разрешения рассматриваемой ситуации не подходят, ведь земельного участка как объекта оборота еще нет. Поэтому сведения, которые носят временный характер, кадастровыми не являются (ч. 9 ст. 4 Закона о кадастре). Существование введенного в оборот земельного участка по нормам Закона о кадастре может быть прекращено только в случае его преобразования, например раздела. В этом случае согласно ч. 2 ст. 25 Закона о кадастре земельный участок подлежит снятию с учета в соответствии с установленными ст. 24 данного Закона особенностями осуществления кадастрового учета при образовании объектов недвижимости. Данная норма корреспондирует с положениями п. 2 ст. 11.2 ЗК РФ, согласно которому земельные участки прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", за исключением случаев, указанных в п. 4 ст. 11.4 ЗК РФ, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами. Однако преобразован может быть только земельный участок, который уже является объектом оборота, поэтому нормы о преобразовании земельных участков в принципе неприменимы к сведениям о земельных участках, которые носят временный характер. Так, орган кадастрового учета откажет в осуществлении кадастрового учета, если объект недвижимости образован из объекта недвижимости, сведения о котором, внесенные в государственный кадастр недвижимости, носят временный характер (п. 4 ч. 2 ст. 27 Закона о кадастре). Следовательно, положения ч. 2 ст. 25 Закона о кадастре не могут служить ориентиром для рассмотрения органом кадастрового учета заявления собственника об исключении из кадастра сведений, носящих временный характер. Нормы о сроке, по истечении которого аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости сведения временного характера, также не могут в данном случае служить ориентиром, поскольку заявление собственника и истечение подобного срока названы Законом о кадастре двумя разными основаниями для исключения сведений из кадастра. Таким образом, буквальный текст Закона о кадастре не позволяет органу кадастрового учета отказать в удовлетворении рассматриваемого заявления собственника. Поэтому представляется, что оценивать следует действия последнего по обращению с соответствующим заявлением к органу кадастрового учета, во всяком случае, при действующей редакции Закона о кадастре. Отметим: восстановить временные сведения о земельных участках с прежними кадастровыми номерами невозможно, ведь такие сведения не архивируются, восстановить возможно только сведения об участках той же конфигурации и площади, которым будут присвоены иные кадастровые номера. Предъявление требований не к органу кадастрового учета, а к иному лицу, представляется, не исключает возможность адресовать первому указание в резолютивной части судебного акта, которое должно быть им исполнено, как отмечено ранее, не по причине наличия пороков в его действиях, а в силу самого его статуса как государственного органа, обеспечивающего кадастровый учет, и обязательности для него судебного акта. Особенности земельных участков как объектов оборота влияют и на реализацию положений ст. 36 Земельного кодекса РФ, которая устанавливает право собственника здания, строения, сооружения, расположенного на земельном участке, своей волей стать собственником земельного участка либо в случае запрета приватизации федеральным законом его арендатором. Наличие права собственности на объект недвижимости не во всех случаях приводит к императивной обязанности публичного образования предоставить собственнику объекта недвижимости земельный участок в собственность. Одно из таких ограничений установлено в п. 12 ст. 85 ЗК РФ, согласно которому земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Согласно п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты). Градостроительный кодекс РФ оперирует понятием "территории общего пользования" - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Данный запрет направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к природным объектам и местам общего пользования, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения. На практике тем не менее встречаются случаи, когда сам публичный собственник инициирует внесение изменений в сведения государственного кадастра недвижимости в части сведений о местоположении границ земельного участка, освобождающие площадь для целей формирования участка, который желает приобрести субъект в частную собственность <6>. -------------------------------- <6> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 21.03.2013 по делу N А53-8088/2012.

Между тем, как отмечено выше, специфическая особенность земельных участков как объектов недвижимости - то обстоятельство, что они являются природными объектами, частью поверхности земли, а формирование их границ осуществляется посредством государственного кадастрового учета. При образовании новых земельных участков за счет прежнего единого земельного участка природный объект не исчезает, меняется лишь описание границ. Если будет установлено, что фактически границы территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, не изменены, то действия по корректировке границ и площади земельного участка общего пользования в пользу субъекта предпринимательской деятельности не приведут к утрате испрашиваемым земельным участком своего месторасположения на соответствующей территории правового режима территории общего пользования. Действия публичного собственника в такой ситуации приведут только к наложению на территорию места общего пользования земельного участка, используемого субъектом предпринимательской деятельности, что может быть актуальным для определения размера платы за пользование, подлежащей уплате предпринимателем, но не влечет возникновение у предпринимателя права на приватизацию. Особенности введения земельного участка в оборот влияют и на рассмотрение споров о праве на земельный участок. Так, при рассмотрении спора о праве на вещь наличие вещи как объекта права входит в предмет доказывания. Поэтому уничтожение вещи или утрата ею тождества приводят по общему правилу к отказу в удовлетворении требований утратившего владение собственника о ее возврате от незаконного владельца <7>. -------------------------------- <7> См.: Лапач В. А. Система объектов гражданских прав: Теория и судебная практика. СПб., 2002. С. 479, 480.

Специфическая особенность земельных участков как объектов недвижимости (тот факт, что они являются природными объектами, частью поверхности земли, формирование их границ осуществляется посредством землеустройства, как следствие, при образовании новых земельных участков прежний земельный участок как природный объект не исчезает, меняется лишь описание границ) означает, что земельный участок не может утратить тождество либо быть уничтоженным. Поэтому преобразование земельного участка, например его раздел, не препятствует удовлетворению иска о его возврате в фактическое владение собственника (виндикации, реституции). Подобный вывод получил отражение в Постановлении Президиума ВАС РФ от 13.09.2011 N 3413/11. Высшая судебная инстанция, исходя из особенностей земельных участков как объектов недвижимости, указала на то, что образование новых земельных участков за счет спорного само по себе не препятствует восстановлению земельного участка в прежних границах с присвоением соответствующего кадастрового номера, поскольку прежний земельный участок как природный объект не исчезает, меняется лишь описание границ. Президиум принял судебный акт об истребовании у ответчика в пользу истца, в частности, доли в праве собственности на земельный участок, обязал ответчика (публичное образование) совершить действия, направленные на восстановление в государственном кадастре недвижимости данных о земельном участке. Особенности введения земельного участка в оборот обусловливают также следующий вопрос: как быть, если земельный участок изначально сформирован неверно, в неправильных границах, например предоставлен без согласия лица, обладающего правом постоянного бессрочного пользования, либо с нарушением компетенции (органом, который не обладал соответствующими полномочиями), либо под самовольную постройку? Согласно п. 6 информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - информационное письмо) исковая давность не распространяется на требование о сносе постройки, созданной на земельном участке истца без его согласия, если истец владеет этим земельным участком. В рассматриваемой ситуации суды квалифицировали иск как негаторный. Такая квалификация иска исключает защиту ответчика простой ссылкой на пропуск исковой давности. Приведенное толкование исходя из буквального текста информационного письма указывает на то, что в ситуации, когда самовольная постройка занимает незначительную часть земельного участка, собственник продолжает владеть земельным участком, отсутствуют основания для квалификации требования о сносе как виндикационного. Для подобной оценки требования следует установить, что земельный участок занят самовольной постройкой и для иных целей использован быть не может. Данное толкование обусловливает вопрос: может ли быть утрачено владение земельным участком, сформированным по требованию лица, не имевшего права на его предоставление, с нарушением установленного законом порядка? По одному из дел об истребовании земельного участка и сносе самовольной постройки в постановлении окружного суда был сделан вывод, согласно которому отсутствие правовых оснований для обособления земельного участка и ничтожность его последующей купли-продажи исключает законность владения ответчика названным участком, не допускает правовую квалификацию рассматриваемых требований как виндикационных <8>. -------------------------------- <8> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 07.11.2012 по делу N А53-17137/2011.

Полагаем, при ответе на данный вопрос верно исходить из следующего. С нарушением установленного порядка в оборот может попасть не только земельный участок, но и иные объекты. Например, эмиссионные ценные бумаги при нарушении требований законодательства на одном из этапов эмиссии, которые не были своевременно выявлены управомоченным органом, зарегистрировавшим отчет об эмиссии; самовольная постройка, в отношении которой все же проведена регистрация права собственности в реестре. Одна из основных потребностей оборота - необходимость его стабилизации, что означает укрепление положения его участников. Основные потребности оборота служат эффективными ориентирами при проведении мониторинга гражданского законодательства для целей выявления пробелов и противоречий, подлежащих устранению. Восприятие потребностей оборота способствует поиску оптимальных решений, отвечающих современному уровню развития экономических отношений. Именно идея необходимости стабилизации оборота обусловливает установление приемов, признанных укрепить положение эмитента и приобретателя эмиссионной ценной бумаги в положениях Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (далее - Закон об РЦБ). В качестве таких приемов Закон об РЦБ закрепляет следующие: если все этапы эмиссии пройдены, эмиссионная ценная бумага может быть "уничтожена" только судом посредством признания недействительным выпуска (дополнительного выпуска); ограничен срок исковой давности для признания недействительным выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг - три месяца, срок в случае его пропуска восстановлению не подлежит - п. 9 ст. 26 Закона об РЦБ. Достаточно часто предпринимаются попытки компенсировать недостаточность правового регулирования доктринальным толкованием и судебной практикой. Так, идея принципиального распространения сроков исковой давности на требования о сносе самовольных построек получила отражение в п. п. 6, 7 информационного письма, Постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (п. 22). Из тех же посылок следует исходить и при решении вопроса о возможности применения сроков исковой давности по требованиям, которые касаются защиты прав на земельный участок: если участок введен в оборот, даже с нарушением установленных правил, сроки давности должны применяться. Таким образом, уникальные характеристики земельного участка как объекта права, особенности введения данного объекта в оборот необходимо принимать во внимание как в процессе толкования подлежащих применению норм права, в том числе при разрешении конкретных споров, так и при оценке перспектив развития правового регулирования.

Название документа