Принципы международного права в охране окружающей среды и их роль в системе экологического законодательства России

ПРИНЦИПЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА В ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ИХ РОЛЬ В СИСТЕМЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ

И. А. МУХИН

Характерной особенностью международного права является наличие в нем комплекса основных принципов, под которыми понимаются обобщенные нормы, отражающие характерные черты, а также главное содержание международного права и обладающие высшей юридической силой. Эти принципы наделены также особой политической и моральной силой. Очевидно, поэтому в дипломатической практике их обычно именуют принципами международных отношений. Сегодня любое значимое политическое решение может быть надежным, если оно опирается на основные принципы. Как отметил С. С. Алексеев, "принципы - это выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни, ее тенденции и потребности" <*>. Именно так утвердился основной принцип международного экологического права - принцип ненанесения вреда природе другого государства действиями, совершаемыми на собственной территории. -------------------------------- <*> Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1989. Т. 2. С. 149.

Несмотря на характер и динамику действия принципов, они остаются главным системообразующим фактором международно-правовой системы. В международном праве известна классификация принципов права в зависимости от их распространения на систему права. Общепризнанные (основные) принципы международного права закреплены в Уставе ООН, затем они были конкретизированы и дополнены в ряде международно-правовых актов: Декларации о принципах международного права (1970 г.), Венской конвенции о праве международных договоров (1969 г.), Международных пактах о правах человека (1966 г.). Формулирование принципов международного экологического права продолжила Всемирная хартия природы, которая была одобрена Генеральной Ассамблеей ООН и провозглашена в резолюции от 28 октября 1982 г. <*> -------------------------------- <*> Ерофеев Б. Н. Экологическое право. М., 1988. С. 84.

Одним из непременных условий основных принципов является то, что они обязательны для всех государств, не только для государств - членов ООН, что обеспечивает поддержание международного мира и безопасности <*>. -------------------------------- <*> Устав ООН. Гл. 1. Ч. 6. Ст. 2.

Каждое государство, осуществляя право на проведение в отношении национальной системы окружающей среды необходимой ему политики, должно соблюдать при этом общепризнанные принципы и нормы современного международного права. С обострением проблемы переноса загрязнения за пределы территории одного государства на большие расстояния (трансграничное загрязнение) важное значение приобретает соблюдение таких фундаментальных принципов, как уважение государственного суверенитета, суверенное равенство государств, территориальная неприкосновенность и целостность, сотрудничество, мирное разрешение международных споров, невмешательство во внутренние дела, уважение прав человека и основных свобод, самоопределение народов, добросовестное выполнение международно-правовых обязательств, международно-правовая ответственность. Из них исходят и определяют содержание все международные договоры по защите окружающей среды, при этом представляя собой часть правовой системы Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Общепризнанные принципы в законодательных актах сформулированы либо как принципы законодательства, либо как принципы реализации конкретного вида деятельности, порядок осуществления которого установлен законодательством <*>. -------------------------------- <*> Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 90.

Специальные принципы международного экологического права - категория развивающаяся. Данные принципы еще не получили отражения в каком-либо полном кодифицированном виде, они разбросаны по множеству международно-правовых актов, имеющих как обязательный, так и рекомендательный характер. Также являются нормами, формулирующими общепризнанные принципы международного экологического права, которые нашли свое отражение в развитии внутригосударственного права и законодательства в целом, в частности для международного права окружающей среды и экологического права и законодательства Российской Федерации. Например, ч. 1 ст. 27 Конституции РФ гарантирует право свободного выбора пребывания и места жительства на случай чрезвычайной экологической катастрофы согласно ст. 13 ч. 1 Всемирной декларации прав человека (1948 г.), где закреплено право каждого человека свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, а также Международным пактам ООН о правах человека (1966 г.), в которых законодательно были закреплены принципы, провозглашенные во Всемирной декларации прав человека (ст. 3). В Конституции РФ предусмотрена система юридических гарантий экологических прав граждан. Например, как гарантию права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды можно рассматривать положение ч. 3 ст. 41 Конституции РФ об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Статью 8.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 15 января 2002 г., предусматривающую административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, следует оценивать как составную часть будущего Экологического кодекса России, специальный Закон "О доступе к экологической информации". К сожалению, Россия не подписала Конвенцию, принятую в 1998 г. в Орхусе (Дания), отражающую механизмы реализации права на экологическую информацию. Несмотря на то что страна неоднократно заявляла о готовности в будущем подписать этот важный международный документ, провозглашающий принцип открытости экологической информации, этого так и не произошло. Так, защита окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений - обобщающий принцип в отношении совокупности специальных принципов и норм международного права охраны окружающей среды. Его суть сводится к обязанности государств в духе сотрудничества на благо настоящего и будущих поколений предпринимать все необходимые действия по сохранению и поддержанию качества окружающей среды, включая устранение отрицательных для нее последствий, а также по рациональному и научно обоснованному управлению природными ресурсами. Недопустимость нанесения трансграничного ущерба. Данный принцип запрещает такие действия государств в пределах своей юрисдикции или контроля, которые наносили бы ущерб иностранным национальным системам окружающей среды и районам общего пользования. Вытекая из фундаментального принципа уважения государственного суверенитета, этот специальный принцип международного права окружающей среды налагает определенные ограничения на действия государств на своей территории, а также подразумевает ответственность государств за нанесение экологического ущерба системам окружающей среды других государств и районов общего пользования. Впервые этот принцип был сформулирован в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами" (1962 г.), далее в Стокгольмской декларации ООН по проблемам окружающей среды (1972 г.). Экологически обоснованное рациональное использование природных ресурсов было провозглашено в качестве политического требования в данной Декларации ООН и на протяжении последующих лет внедрялось в международно-правовую практику. Но, несмотря на достаточно широкое договорное применение, этот принцип обладает пока слишком общим содержанием, нуждающимся в четком единообразном толковании. Россия принимала участие в разработке основных документов, необходимых для осуществления подписанной в 1991 г. Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. За короткий срок была ратифицирована Конвенция 1992 г. о трансграничном воздействии промышленных аварий. На конференции в Люцерне в 1993 г. Россия присоединилась к процессу "Окружающая среда для Европы". Вопрос в том, что Россия "импортирует" сернистых и азотистых выбросов в три раза больше, чем "экспортирует" их в страны Европы. Западные ветры приносят загрязненные воздушные массы, которые выпадают кислотными дождями на европейской части России. Страны Северной Европы единственно получают больше сернистых загрязнений из России из-за расположенных на Кольском полуострове никелевых комбинатов, выбрасывающих до 300 тысяч тонн сернистых газов в год. Выпадение кислотных дождей приводит к гибели лесов на севере России. Корпорация Северных стран по финансированию охраны окружающей среды предоставила России финансовую и техническую поддержку в размере 41 млн. долларов для улучшения состояния окружающей среды. Принцип устойчивого развития получил легальное определение в российском законодательстве через его понимание как социальной модели, представляющей собой систему интегрированных компонентов, их существенных отношений и связей, отражающих основное содержание процессов сбалансированного социально-экономического и экологического развития. Данный принцип, постулируемый в соответствующих международных договорах в качестве одной из основных идей - удовлетворение нужд современного поколения без нанесения ущерба будущим поколениям людей, включая комплекс компонентов, отражающих ключевые аспекты функционирования и взаимодействия социальной, экономической и экологической сфер, рассматривается в национально-правовых актах Российской Федерации в качестве главного принципа государственного регулирования в области использования и охраны природной среды и определяет основы для согласованного развития национального законодательства в рамках международного сообщества. Другими словами, экологическое законодательство ориентировано на отношения, касающиеся устойчивого развития, регулируются рядом законов, а также Указами Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" и от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" <*>, они же определили основные направления государственной политики в области охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

Эти проблемы нашли свое воплощение и развитие в Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р. Разработанная Министерством природных ресурсов России с участием федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления, общественных экологических организаций, деловых и научных кругов, доктрина определяет сохранение и восстановление природных систем как одно из приоритетных направлений деятельности государства и общества. Устойчивое развитие страны, высокое качество жизни и здоровья населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения и поддержания соответствующего качества природной среды. Недопустимость радиоактивного заражения окружающей среды охватывает как военную, так и мирную область использования радиоактивных веществ (ядерной энергии). Угроза указанного заражения в подавляющем большинстве исходит от промышленных, военных, научных и других объектов. На сегодняшний день актуальной стала проблема нераспространения (запрет на ввоз-вывоз) средств потенциального радиоактивного заражения на территорию государств без принятия надежных средств радиоактивной безопасности. Имеется в виду недопущение размещения на своей территории ядерных источников, не обеспеченных должной экологической защитой, и аналогичный подход к захоронениям ядерных отходов на своей территории. Представление о способах предупреждения в области международного экологического права должно быть ясным, иначе порядок реализации будет определяться только на основании ограничений. Важность создания норм превентивного характера определяется и таким обстоятельством: между возникновением проблемы в области окружающей среды и последствиями, способными вызвать гибель людей, разрушения возможен большой временной разрыв. Серьезные проблемы по окружающей среде одного государства не сразу и не всегда способствуют осознанию подобных проблем на международном уровне. Такой длительный процесс не вызывает немедленных решительных действий со стороны государств. Международно-правовое запрещение испытаний, военного использования и уничтожения неядерного оружия выражает обязанность государств принимать все необходимые меры по эффективному запрещению такого использования средств воздействия на природную среду, которые имеют широкие, долгосрочные или серьезные последствия в качестве способов разрушения, нанесения ущерба или причинения вреда любому государству. Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (1977 г.) стала первым международно-правовым договором, который направлен на предотвращение использования сил природы в качестве оружия ведения войны, так как в ней речь идет о качественно новом способе ведения военных действий, отличающихся крайне неизбирательным характером. В Конвенции говорится о запрещении антропогенного воздействия посредством преднамеренного вмешательства в естественные процессы. Государства-участники обязуются не прибегать к использованию средств воздействия на природную среду в военных или иных враждебных целях в качестве способов разрушения, нанесения ущерба или причинения вреда. Объектами здесь могут выступать не только природные ресурсы, но также вооруженные силы и гражданское население. Обеспечение экологической безопасности как принцип выделяет главное: недопущение экоспазма как условие выживаемости человечества, устанавливает прямую связь между охраной окружающей среды и международной безопасностью, отражает глобальный и чрезвычайно острый характер международных проблем в области защиты окружающей среды. При этом защита и улучшение охраны окружающей среды, рациональное использование всех природных ресурсов тесно увязываются с обеспечением всех аспектов международной безопасности, в том числе с разоружением. В Концепции внешней политики Российской Федерации определено: "Россия выступает за расширение международного сотрудничества в целях обеспечения экологической безопасности, в том числе с привлечением новейших технологий, в интересах всего международного сообщества" <*>. -------------------------------- <*> Российская газета. 2000. 11 июля.

Например, возникновение чрезвычайных обстоятельств, способных привести к угрозе экологической безопасности РФ, относится к исключительным обстоятельствам, дающим России право в порядке осуществления своего государственного суверенитета выйти из Договора СНВ-2 (ст. 2 Федерального закона от 4 мая 2000 г. "О ратификации Договора между РФ и США о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений"). Принцип защиты экологических систем Мирового океана обязывает государства: принимать все необходимые меры по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды из всех возможных источников; не переносить, прямо или косвенно, ущерб или опасность загрязнения из одного района в другой и не превращать один вид загрязнения в другой; обеспечивать, чтобы деятельность государств и лиц, находящихся под их юрисдикцией или контролем, не наносила ущерба другим государствам и их морской среде путем загрязнения, а также загрязнение, являющееся результатом инцидентов или деятельности под юрисдикцией или контролем государств, не распространялось за пределы районов, где эти государства осуществляют свои суверенные права. Загрязнение нефтепродуктами, другими производственными и бытовыми отходами представляет наибольшую угрозу Мировому океану. Поэтому еще в 1954 г. в Лондоне была подписана Конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью. Вопросам охраны Мирового океана от загрязнения посвящено большое число других правовых актов: Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондон, 1972 г.), Конвенция по предотвращению загрязнения сбросами с судов, Лондон (МАРПОЛ), с поправками Протокола к Международной конвенции 1973 г. о предотвращении загрязнения сбросами с судов, Лондон, от 15 марта 1985 г. и другие. В рамках Арктического Совета Россия участвует наряду с другими семью арктическими странами в реализации Стратегии охраны окружающей среды Арктики, предусматривающей мониторинг, сохранение фауны и флоры, охрану морской среды и готовность к чрезвычайным ситуациям. Результатом этой Стратегии, принятой на встрече в 1991 г., явилось активное сотрудничество, свободный обмен информацией и публикациями научных исследований и оценок. Среди целого ряда принципов, характерных для межгосударственно-правовой охраны окружающей среды, международная ответственность за ее сохранение занимает одно из главенствующих мест. Никакие ссылки государства на национальные законы и правила в оправдание своего поведения, приведшего к нарушению норм международного права и нанесению вреда или ущерба, недопустимы. Также недопустимы ссылки на незнание норм международного права или их неправильное толкование и применение. Проблема заключается в том, что в большинстве международных договоров в области охраны окружающей среды отсутствуют положения, предусматривающие меры ответственности. Подписывая международные конвенции и протоколы, Россия принимает на себя более высокий режим ответственности и компенсаций в экологической сфере. Тем самым международные стандарты к качеству воды, воздуха, продуктов питания, промышленной продукции начинают распространяться и на внутреннем рынке, что способствует изменению экологического законодательства в сторону усиления ответственности за экологические правонарушения. Так, например, были приняты новые статьи за экологические правонарушения в новом Административном кодексе, Уголовном кодексе, Водном кодексе РФ. Россия участвовала в ряде судебных процессов на международном уровне - это процессы о нефтяном загрязнении в Балтийском и Японском морях, о радиационном загрязнении в Канаде в результате падения спутника "Космос". Очевидно, процесс включения международных принципов в систему экологического законодательства и их роль в охране окружающей среды России сложный и многообразный. Неполнота положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, а также неоднозначность и декларативность соответствующих формулировок в экологическом законодательстве затрудняют выделение условий включения общепризнанных принципов международного права в систему права Российской Федерации.

Литература

1. Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1989. Т. 2. С. 149; Т. 1. С. 90 - 91. 2. Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 90. 3. Ерофеев Б. Н. Экологическое право. М., 1988. С. 84. 4. Российская газета. 2000. 11 июля. 5. СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572. 6. Устав ООН. Гл. 1. Ч. 6. Ст. 2.

Название документа