Модельный закон субъекта Российской Федерации "Об охране окружающей среды"

МОДЕЛЬНЫЙ ЗАКОН СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ"

М. И. ВАСИЛЬЕВА

Васильева М. И., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Принятие субъектами Российской Федерации законов об охране окружающей среды является их конституционным правом в сфере совместного ведения. Учитывая во многом рамочный характер Федерального закона "Об охране окружающей среды", для регулирования на региональном уровне существует достаточно широкое правовое поле. В свете последних изменений законодательства в части перераспределения полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти потребность в работающем законе об охране окружающей среды только возрастает. На основе экспертного опыта работы по ряду направлений региональной экологической политики и с учетом существующей востребованности подобных документов автором в инициативном порядке был разработан проект такого закона. Законопроект не претендует на создание завершенного нормативно-правового регулирования экологических отношений, а решает лишь наиболее важные практические задачи и предполагает принятие в его развитие иных нормативных правовых актов субъекта РФ. Разработка законопроекта осуществлялась в противоречивой правовой среде, сложившейся в последние годы вокруг регулирования природоохранных полномочий органов власти всех уровней. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> были внесены значительные изменения в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в другие природоохранные и природно-ресурсные законодательные акты, направленные на сокращение объема компетенции региональных органов власти. Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" <**> вступление в силу изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" было отсрочено на год, до 1 января 2006 г., и одновременно в этот Закон были внесены дополнения, уточняющие содержание муниципального экологического контроля, - ст. 68.1 "Права, обязанности и ответственность муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды", которая также вступает в силу с 1 января 2006 г. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607. <**> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.

Таким образом, в течение 2005 г. действовала начальная редакция Федерального закона "Об охране окружающей среды", и, следовательно, одно из наиболее существенных управленческих полномочий - право на проведение экологического контроля сохранялось за органами государственной власти субъектов РФ, а с 2006 г. оно переходит к органам местного самоуправления. При этом решение вопросов по осуществлению государственного экологического контроля за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящимися на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, должно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ, без субвенций из федерального бюджета (ч. 9 ст. 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ (в ред. от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ) "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Предлагаемый проект исходит из распределения природоохранных полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти по состоянию на 1 января 2006 г. Несмотря на резкое ограничение перечня полномочий региональных органов власти в редакции ст. 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды", действующей с 1 января 2006 г., регулятивные и нормотворческие возможности субъектов Федерации в целом еще достаточно значительны, что следует как из статей данного Закона, так и из других Федеральных законов, регулирующих природоохранные отношения ("Об охране атмосферного воздуха", "Об отходах производства и потребления", "Об особо охраняемых природных территориях", "Об экологической экспертизе" и др.). Так, органы власти субъектов РФ несут комплекс обязанностей по обеспечению экологических прав граждан и общественных объединений (следует из ст. 11, 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды") и обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав (ст. 13); разрабатывают целевые программы в области охраны окружающей среды (ст. 14); осуществляют правовое регулирование в сфере государственного мониторинга окружающей среды и ведут такой мониторинг (ст. 1, 63); несут обязанности в сфере охраны окружающей среды от негативного физического воздействия (ст. 55); определяют порядок ведения и ведут региональные Красные книги редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, а также почв (ст. 60, 62); рассматривают результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (ст. 68); осуществляют экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды. Наличие предмета регионального правового регулирования очевидно. Кроме того, существует довольно значительная природоохранная компетенция субъектов РФ, хотя прямо и не следующая из экологического законодательства, но обосновывающаяся их конституционно-правовым статусом, принципами охраны окружающей среды (ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды") и нормами иных отраслей законодательства. Известно, сколь неэффективно региональное нормотворчество, осуществляемое по принципу создания копий федеральных законов. Однако для такого варианта его развития существует ряд причин как субъективного, так и объективного характера, главная из которых, как показывает опыт, - опасение регионального законодателя выйти за пределы собственного правового пространства. Такого рода осторожность вполне понятна, если иметь в виду целый ряд актов Конституционного Суда РФ, посвященных признанию неконституционными множества региональных законов, и соответствующую практику Верховного Суда РФ. Часто непродуктивна и позиция ожидания от федерального центра урегулирования им каких-либо насущных вопросов, поскольку в условиях перманентного отставания федерального законодательства от нужд практики порождает снижение управляемости охраной окружающей среды и в конечном счете ослабление всего механизма эколого-правового регулирования. Здесь надо заметить, что риск превышения субъектом Федерации своих полномочий неустраним в принципе, поскольку конституционно определенная сфера совместного ведения, к которой относится и охрана окружающей среды, и собственно экологическое законодательство, изначально предрасполагает к конкурированию компетенции. В этом смысле любые попытки регионального законодателя создать какие-либо собственные нормы, пусть и обосновывающиеся формально-юридически, и актуальные с практической точки зрения, все же обречены на балансирование на краю правового поля. И тем не менее вопрос о мере региональной компетенции в регулировании экологических отношений должен быть поставлен на обсуждение. Предлагаемый Закон имеет принципиальные отличия от одноименных законов, принятых в ряде субъектов Федерации. Основное содержание вводимых новаций состоит в создании набора правовых средств (ограничений, запретов, обязанностей, стимулов, санкций), позволяющих с большей эффективностью решать задачи охраны окружающей среды. Целью закона субъекта РФ об охране окружающей среды является охрана конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение рационального использования и сохранения природных ресурсов как основы жизни и деятельности населения субъекта Российской Федерации. Предмет правового регулирования. Окружающая среда как объект правовой охраны рассматривается в законопроекте только как природная среда в том ее понимании, которое дано в ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Исторически российское экологическое законодательство регулирует отношения, возникающие в процессе взаимодействия общества и окружающей природной среды, и расширение понятия окружающей среды за счет включения в него "антропогенных объектов", как это было сделано в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", представляется некорректным. Законопроект регулирует отношения по выполнению региональных экологических условий природопользования и ведения иной хозяйственной деятельности на территории субъекта Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе реализации органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления их полномочий в сфере охраны окружающей среды. Его положения адресуются главным образом хозяйствующим субъектам и органам власти, но и не только им - в круг лиц, на которых распространяется действие Закона, входят также граждане, осуществляющие не производственную, но все же экологически значимую деятельность. Структура законопроекта. Глава I "Общие положения": предмет правового регулирования и цель Закона; основные понятия, используемые в Законе; принципы охраны окружающей среды на территории субъекта РФ; права граждан и общественных экологических объединений на территории субъекта РФ; общие условия охраны окружающей среды при воздействии на нее хозяйственной и иной деятельности; открытость и доступность информации в сфере охраны окружающей среды; формирование экологической культуры. Глава II "Управление в сфере охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации": полномочия законодательного собрания субъекта РФ в сфере охраны окружающей среды; полномочия государственных органов исполнительной власти субъекта РФ в сфере охраны окружающей среды; полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды муниципальных образований; межрегиональное сотрудничество в сфере охраны окружающей среды; планирование охраны окружающей среды на территории субъекта РФ; экологическое нормирование; территориальная система государственного экологического мониторинга субъекта РФ; муниципальный экологический контроль; общественный экологический контроль. Глава III "Экономическое стимулирование природоохранной деятельности": методы экономического регулирования охраны окружающей среды; меры экономического стимулирования охраны окружающей среды на территории субъекта РФ; финансирование экологических программ и мероприятий в сфере охраны окружающей среды; целевой бюджетный экологический фонд субъекта РФ. Глава IV "Условия воздействия на окружающую среду в субъекте РФ": обязанности хозяйствующих субъектов по выполнению условий охраны окружающей среды при воздействии на нее производственной и иной деятельности на территории субъекта РФ; экологические требования к продукции; ограничение ввоза вредных веществ и отходов на территорию субъекта РФ; условия охраны водных объектов; экологические условия недропользования; охрана редких и исчезающих видов животных и растений; особо охраняемые природные объекты и территории регионального и местного значения; охрана зеленого фонда городов и других поселений; административная ответственность за экологические правонарушения на территории субъекта РФ <*>. -------------------------------- <*> Несмотря на раздельную отраслевую кодификацию административного и экологического законодательства, включение видов административных нарушений и санкций за их совершение в Закон об охране окружающей среды не является, учитывая надлежащую юридическую силу соответствующих норм, принципиальным противоречием конституционно определенной компетенции субъекта Российской Федерации. Однако при наличии в регионе закона об административных правонарушениях эта норма должна быть помещена в него.

Глава V "Заключительные положения": вступление Закона в силу; приведение в соответствие с настоящим Законом законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ. Задачи законопроекта, во-первых, обусловлены поставленной целью и, во-вторых, ограничены пределами собственного правотворчества субъекта РФ, которые, в свою очередь, предопределены общими условиями формирования законодательства по сфере совместного ведения. Конкретизация таких условий применительно к названной цели законопроекта и особенностям регулируемых отношений означает создание дополнительных гарантий (правовых средств) охраны окружающей среды и экологических интересов населения, не нарушающих права субъектов экологических правоотношений, предоставленные иными отраслями законодательства и принадлежащие главным образом к сфере гражданско-правового регулирования. Соответственно правовой механизм законопроекта заключается в формулировании ряда дополнительных по отношению к федеральному законодательству условий охраны окружающей среды (или, что равно, условий воздействия на окружающую природную среду) при ведении хозяйственной и иной экологически значимой деятельности. Под условиями охраны окружающей среды при воздействии на нее хозяйственной и иной деятельности (региональными экологическими условиями природопользования и ведения иной хозяйственной деятельности) понимаются направленные на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды, установленные в пределах ведения субъекта РФ, дополняющие требования федерального законодательства в области охраны окружающей среды ограничения и запреты, налагаемые на способы, характер природопользования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, несоблюдение которых влечет применение мер ответственности, а также дополнительные обязанности хозяйствующих субъектов, выполнение которых экономически стимулируется. Таким образом, в основе конструкции законопроекта лежат две составляющие: (1) эколого-обусловленные ограничения и запреты, соблюдение которых обеспечивается привлечением к административной ответственности, и (2) обязанности хозяйствующих субъектов, выполнение которых поддерживается мерами экономического стимулирования. Региональные экологические условия запретительного свойства можно включать в содержание разрешенного использования земельного участка при проведении работ по формированию земельного участка с целью его последующего предоставления для строительства, что позволяет осуществлять не только экологический, но и земельный контроль за их выполнением, в рамках которого существует возможность налагать соответствующие санкции. Принципиально важным представляется подчеркнуть эколого-правовую природу вводимых ограничений и запретов, которые хотя и влияют на условия ведения хозяйственной деятельности в регионе, но не могут быть отнесены к мерам гражданско-правового регулирования, поскольку исходят из своего собственного предназначения, а именно - из необходимости (или целесообразности - в зависимости от экологической ситуации в регионе) уменьшить вредное воздействие на окружающую среду на конкретной территории, улучшить ее качество, имеют публично-правовой характер, не посягают на гражданско-правовой статус субъектов природопользования и, следовательно, могут быть введены законодательным органом субъекта Российской Федерации. Примерный их перечень приведен в статье законопроекта "Общие условия охраны окружающей среды при воздействии на нее хозяйственной и иной деятельности". Так, на территории субъекта Российской Федерации запрещается: размещение, проектирование, строительство новых производственных объектов, увеличение мощности действующих, если это ведет к превышению региональных нормативов экологической емкости территории; ведение деятельности, сопряженной с высоким риском негативного воздействия на состояние окружающей среды и здоровье населения, без создания соответствующего финансового обеспечения компенсации возможного экологического вреда; осуществление деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, без предварительного согласования с гражданами, чьи интересы затрагиваются, и (или) без учета общественного мнения, производимого в соответствии с процедурами, установленными федеральным и областным законодательством, либо вопреки этому мнению; размещение, проектирование, строительство объектов атомной промышленности и других экологически опасных объектов на территориях с большой плотностью населения; размещение в любых территориальных зонах поселений в целях длительного хранения отвалов и других мест складирования производственных, бытовых и других отходов, являющихся источниками загрязнения окружающей среды; захоронение отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных и прочих опасных отходов, на водосборных площадях любых водных объектов, а также в недрах при наличии значительного риска их загрязнения; сброс сточных вод на ледовое покрытие водоемов, на рельеф местности, в подземные водоносные горизонты, которые не обеспечивают предотвращения загрязнения недр и подземных вод; применение в процессе хозяйственной и иной деятельности токсичных химических веществ, не подвергающихся распаду; ввоз на территорию субъекта Российской Федерации продовольственного сырья, продуктов питания, лесо - и строительных материалов, фармацевтической и других видов продукции, не прошедшей радиационного контроля; разработка и производство новых химических веществ, применение которых способствует разрушению озонового слоя Земли; производство и использование веществ, для которых не установлен характер их воздействия на окружающую среду; осуществление хозяйственной и иной деятельности, ведущей к сокращению численности растений, животных и других организмов, относящихся к видам, занесенным в Красную книгу субъекта Российской Федерации, и ухудшающей среду их обитания; инвестирование в объекты, создание и использование которых не соответствует экологическим требованиям законодательства субъекта Российской Федерации; уклонение от выполнения плановых мероприятий по охране окружающей среды и возмещения причиненного окружающей среде вреда. В целях обеспечения открытости и доступности информации в сфере охраны окружающей среды установлен запрет на ограничение доступа общественности к сведениям: о содержании и выполнении региональных и муниципальных экологических программ; о деятельности областных и муниципальных органов власти в сфере охраны окружающей среды; о размерах и структуре бюджетных расходов на охрану окружающей среды; об экологически обусловленной заболеваемости населения. Нарушение установленных запретов является основанием для привлечения виновных лиц к административной ответственности. Само существование в России экологического законодательства, содержащего довольно многочисленные запреты и обязанности субъектов природопользования, доказывает то, что такого рода требования не являются ни ограничениями конституционной свободы предпринимательской деятельности (ст. 34 Конституции РФ) в том смысле, который придается ограничениям прав и свобод ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ни ограничениями правоспособности граждан и юридических лиц в смысле ст. 22, 49 ГК РФ. По общему правилу содержание и объем правоспособности юридического лица определяются с помощью цели его деятельности и вида деятельности. Ни цель, ни виды деятельности в Модельном законе не затрагиваются, следовательно, правоспособность лиц никак не ограничивается. Экологические требования - это условия ведения экологически значимой деятельности в стране в целом (закрепленные в действующем федеральном законодательстве) или на конкретной территории (предположительно вводимые на уровне субъекта РФ). Известно, что обязательные требования к осуществлению предпринимательской деятельности довольно многочисленны (государственная регистрация ее субъектов, обязанность по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей, в ряде случаев - получение лицензий, соблюдение минимального размера уставного капитала и т. п.) и обусловлены необходимостью обеспечения государственных и общественных интересов. Наличие в федеральном законе множества экологически обусловленных ограничений объясняется той же необходимостью, а именно - обеспечением экологических публичных интересов. Поскольку законодательство в сфере охраны окружающей среды является двухуровневым, то логичным представляется предположить возможность и правомерность установления экологически обусловленных ограничений на региональном уровне тоже - постольку, поскольку само федеральное экологическое законодательство не относит эту сферу исключительно к собственному ведению. Статья 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" определяет требования в области охраны окружающей среды как предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. При этом не уточняется уровень законодательства, что можно толковать как возможность и допустимость регионального регулирования отдельных условий. В отличие от публично-правовых ограничений и запретов, выполнение которых обеспечивается принудительными мерами (административной ответственности), конкретные дополнительные обязанности субъектов имеют с точки зрения механизма действия соответствующих норм факультативный характер: их выполнение стимулируется посредством предоставления налоговых и иных льгот и в то же время является необходимым условием предоставления таких льгот. Статья "Обязанности хозяйствующих субъектов по выполнению условий охраны окружающей среды при воздействии на нее производственной и иной деятельности" содержит следующие обязанности хозяйствующих субъектов в процессе производственной и иной экологически значимой деятельности на территории субъекта Российской Федерации: использовать наилучшие существующие технологии, проектные решения, методы и технические средства, обеспечивающие минимизацию негативного воздействия на окружающую среду и предупреждение возникновения аварийных ситуаций, создающих угрозу загрязнения окружающей среды; снижать объемы выбросов, сбросов, размещения отходов в окружающей среде на единицу выпущенной продукции или оказанных услуг; отдавать предпочтение технологиям (процессам) с минимальным потреблением природных ресурсов и образованием отходов на единицу продукции; использовать только те технологии производства, при которых отходы могут быть экологически безопасно утилизированы; предоставлять в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды, органы местного самоуправления достоверную информацию об использованных материалах, переработка или применение которых в технологических процессах сопровождаются негативным воздействием на окружающую среду и здоровье человека; вести мониторинг источников воздействия на окружающую среду и зон их влияния, учет воздействий на окружающую среду, наблюдение за состоянием используемых природных ресурсов и представлять соответствующие данные в орган государственного управления в сфере охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации; участвовать в комплексном развитии территории субъекта Российской Федерации в целях создания благоприятной для населения окружающей среды; оказывать содействие гражданам и общественным экологическим объединениям в осуществлении их природоохранной деятельности, предоставлять им по запросам полную и достоверную информацию о состоянии окружающей среды на территории объекта, включая его санитарно-защитную зону, о мерах, принимаемых по ее охране, об аварийных выбросах, сбросах. В законопроекте сформулированы принципы охраны окружающей среды, в числе которых: соблюдение экологических интересов последующих поколений; запрещение (недопущение) деятельности, экономические, социальные и иные общественно значимые результаты которой не превышают масштабов возможного экологического вреда, включающего рост экологически обусловленной заболеваемости населения; гармонизация требований по охране окружающей среды и экономической эффективности производственной деятельности; экономическое стимулирование рационального использования природных ресурсов и деятельности по охране окружающей среды; учет экологической емкости территории при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности и ограничение на территориях с недостаточной экологической емкостью видов деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; ответственность должностных лиц органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов за экологические и связанные с ними негативные социальные, экономические и иные последствия принимаемых управленческих и хозяйственных решений (ответственность собственно органов власти закреплена в принципах соответствующего федерального закона; здесь же акцент на ответственность должностных лиц); доступность информации о состоянии окружающей среды; разграничение полномочий и ответственности между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления в сфере управления охраной окружающей среды и координация осуществления ими экологического контроля и иной природоохранной деятельности; взаимодействие органов государственной власти, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и общественности в осуществлении управления в сфере охраны окружающей среды. Одним из наиболее важных представляется впервые предлагаемый принцип приоритета общественных экологических интересов над правами юридических лиц в сфере осуществления ими хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду. Приоритет ограничивается невозможностью его использования исключительно в целях, заведомо противных свободе предпринимательской деятельности и правовому режиму частной собственности. Предлагаемые принципы не дублируют принципы охраны окружающей среды, декларированные в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", и развивают некоторые из них. Например, федеральный принцип "запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению или уничтожению генетического фонда растительных и живых организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды", был развит в полномочие органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по недопущению такой деятельности. Некоторые вводимые принципы конкретизируются в последующих нормах. Например, принципу координации и взаимодействия в тексте соответствует положение об образовании при главе исполнительной власти субъекта РФ консультативного органа - комиссии по охране окружающей среды. Важное место отведено в проекте полномочиям властных органов. Даже после уменьшения объема их полномочий ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях остается принципом охраны окружающей среды (ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Очевидно, что реализация принципа ответственности предполагает прежде всего определение объема прав и обязанностей названных органов, что отчасти сделано в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" и должно быть развито в региональном законодательстве. Основания для такого развития состоят в следующем. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (п. 5 ст. 26.3) по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта РФ, могут устанавливаться полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Противоречия Федеральному закону "Об охране окружающей среды" не будет, поскольку перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в нем открыт - ст. 6 заканчивается указанием на "регулирование ими других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий". Законопроект содержит два перечня полномочий: законодательного и исполнительных органов власти. Полномочия органов исполнительной власти на данном этапе представлены общим списком, без разделения на полномочия органа общей компетенции (администрации, правительства субъекта РФ) и специальной компетенции (образуемого для осуществления государственного управления в сфере охраны окружающей среды органа, положение о котором утверждается органом общей компетенции). В законопроекте нашел отражение также комплекс полномочий органов местного самоуправления, которые в последующем могут быть дифференцированы применительно к видам муниципальных образований. Полномочия сформулированы на основе анализа Федерального закона "Об охране окружающей среды", Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ряда других действующих федеральных законов, при этом полномочия, относящиеся к сферам, регулируемым другими федеральными законами, включены исходя из их природоохранной направленности (компетенция в сфере управления использованием природных ресурсов находится за рамками данного законопроекта). Сформулированы принципы муниципального экологического контроля, которые в совокупности с перечнем полномочий органов местного самоуправления составляют основу регионального правового регулирования охраны окружающей среды на муниципальном уровне, предполагающую дальнейшее ее развитие самими муниципальными образованиями (принятие положений о муниципальном экологическом контроле и других документов). С соблюдением общих положений (ст. 1.1, 1.3, 2.1 КоАП РФ, ст. 25 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") сформулирован ряд составов правонарушений в качестве оснований наступления административной ответственности. Административная ответственность наступает за нарушение запретов, установленных законом, прав граждан и общественных объединений, закрепленных соответствующей статьей закона, а также за: превышение нормативов вредного воздействия на окружающую среду, установленных органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий; нарушение правового режима особо охраняемых природных территорий регионального или местного значения, а также несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны; незаконное изъятие или перевод в другую категорию земельных участков, отнесенных к особо охраняемым территориям регионального или местного значения; нарушение установленных органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления правил содержания зеленых насаждений в городах и других поселениях; противоправное повреждение или уничтожение зеленых насаждений на территории городов и других поселений; сброс снега в водные объекты, на территорию прибрежных защитных полос, размещение снега вне специально отведенных мест; нарушение установленных органами местного самоуправления предельных сроков вывоза бытовых отходов и иного мусора, а также снега и льда; оставление бытовых отходов и иного мусора вне мусорных контейнеров и иных емкостей, предназначенных для их сбора; мойку транспортных средств на территории поселений вне специально установленных органами местного самоуправления мест, загрязнение территории, связанное с ремонтом и хранением транспортных средств; уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных, растений или грибов, редких наземных сообществ или гидробиоценозов, занесенных в Красную книгу субъекта Российской Федерации, а равно действия (бездействие), которые могут привести к гибели, деградации, сокращению численности либо нарушению среды обитания таких объектов; добывание, сбор, содержание, приобретение, продажу, перевозку либо пересылку занесенных в Красную книгу субъекта Российской Федерации редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных, растений или грибов, редких наземных сообществ или гидробиоценозов, а также их продуктов, частей и дериватов без надлежащего на то разрешения или с нарушением условий, предусмотренных разрешением, либо с нарушением иного установленного порядка; пользование природными ресурсами с нарушением правового режима территорий традиционного природопользования регионального и местного значения; вывоз природных объектов с территории субъекта Российской Федерации без лицензий (разрешений) на их добычу или иное извлечение из природной среды, если такие лицензии (разрешения) обязательны; нецелевое использование налоговых льгот, предоставленных для стимулирования природоохранной деятельности; ограничение доступа общественности к сведениям о содержании и выполнении региональных и муниципальных экологических программ, о деятельности областных и муниципальных органов власти в сфере охраны окружающей среды, о размерах и структуре бюджетных расходов на охрану окружающей среды, об экологически обусловленной заболеваемости населения; допуск лиц, не имеющих необходимой подготовки, к выполнению работ, которые требуют соответствующих экологических знаний; непринятие мер по устранению негативных экологических последствий совершенного экологического правонарушения; создание необоснованных препятствий должностным лицам при проведении ими мероприятий по муниципальному экологическому контролю; невыполнение предписания об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, выданного должностным лицом, осуществляющим муниципальный экологический контроль. Приведенный перечень разработан на основе права субъекта Российской Федерации устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Кроме того, в него включены еще два состава для ликвидации пробела федерального закона - КоАП РФ. Так, ст. 8.1 КоАП РФ не устанавливает ответственность за нарушение экологических требований при выводе объектов из эксплуатации, в связи с чем не вполне согласуется со ст. 39 Федерального закона "Об охране окружающей среды", поэтому в проекте закрепляется ответственность за нарушение федерального требования в области охраны окружающей среды при выводе из эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов. Это сделано руководствуясь общими правилами формирования регионального законодательства по сфере совместного ведения, в частности признаваемой за субъектами РФ возможностью урегулирования пробелов федерального законодательства <*>. Аналогично устанавливается ответственность за самовольную маркировку продукции и услуг, реализуемых на потребительском рынке, знаками соответствия экологическим требованиям. Речь идет о нарушении в сфере добровольной сертификации, в то время как КоАП РФ в ст. 19.19, 15.12 регулирует ответственность за нарушение правил обязательной сертификации и за выпуск или продажу подлежащих маркировке товаров и продукции без маркировки. -------------------------------- <*> В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях" отмечалось, что законом субъекта РФ не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. Однако это не исключает права субъекта РФ установить такую ответственность в целях устранения очевидного пробела.

Законопроект содержит комплекс мер экономического характера, призванных стимулировать соблюдение хозяйствующими субъектами установленных обязанностей по сокращению их вредного воздействия на окружающую среду, в основе которых - предоставление льгот по внесению платы за негативное воздействие и по уплате налога на прибыль (снижение ставки). Может обсуждаться целесообразность введения льгот по налогу на имущество в части освобождения от налогообложения основных фондов (средств) природоохранной направленности - очистного оборудования и сооружений. При установлении налога на имущество законами субъектов Российской Федерации могут предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиками (п. 2 ст. 372 НК НФ). К правовым основаниям таких предложений относятся нормы Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ. В соответствии со ст. 59 БК РФ законодательные (представительные) органы субъектов РФ вводят региональные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с налоговым законодательством РФ в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов РФ о бюджете. Согласно п. 3 ст. 12 НК РФ законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения. Представительными органами муниципальных образований (законодательными органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) законодательством о налогах и сборах в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения (п. 4 ст. 12 НК РФ). Формальное закрепление положений о льготах должно быть произведено в актах налогового законодательства, поскольку согласно НК РФ (п. 3 ст. 56) льготы по региональным и местным налогам устанавливаются НК РФ и (или) соответственно законами субъектов Российской Федерации о налогах и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах. Установлены гарантии эффективного финансирования региональных целевых программ по охране окружающей среды и иных природоохранных мероприятий: во-первых, такое финансирование должно осуществляться в объеме не менее трех процентов от фактических доходов регионального бюджета; во-вторых, на эти цели должно использоваться не менее девяноста процентов платы за негативное воздействие на окружающую среду, поступающей в бюджет субъекта РФ; в-третьих, в качестве правовой формы аккумулирования денежных средств и обеспечения целевого финансирования предлагается образовать целевой бюджетный экологический фонд субъекта РФ. В дальнейшем может быть развито то направление экономического стимулирования, которое связано с использованием земли и земельным законодательством: согласно п. 8 ст. 13 ЗК РФ в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах. Регулируется обязанность руководителей, иных должностных лиц и специалистов органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также руководителей, иных должностных лиц и специалистов предприятий, находящихся в региональной собственности или в ведении региональных органов власти, иметь необходимую экологическую подготовку. Введены дополнительные экологические права, существенно усиливающие позицию граждан и общественных объединений, основным направлением деятельности которых является охрана окружающей среды: обращаться в органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления с предложениями об организации взаимодействия в целях предупреждения и пресечения нарушений природоохранного законодательства; получать от хозяйствующих субъектов информацию о состоянии окружающей среды на территории их деятельности, о мерах по ее охране, а также данные производственного экологического контроля, необходимые для защиты прав граждан и экологических интересов населения. Общественные объединения, кроме того, наделяются правом обращаться в орган законодательной (представительной) власти субъекта РФ с законодательными инициативами по совершенствованию правового регулирования охраны окружающей среды (это право предоставляется конституциями, уставами субъектов РФ). Декларируется право граждан на свободный доступ к природным объектам, находящимся в областной и муниципальной собственности, с целью осуществления общего природопользования - для удовлетворения своих рекреационных, культурно-оздоровительных и эстетических потребностей, в том числе возможность бесплатно пребывать в городских лесах, садах, парках, скверах, на других территориях общего пользования, занятых зелеными насаждениями. В целях охраны здоровья населения запрещается пребывание граждан, а также сбор растений и грибов на территориях, подверженных химическому, радиационному или иному загрязнению. В проекте заложены условия для развития экологического аудита в регионах: содержится положение о поддержке такой деятельности, и, кроме того, экологический аудит встраивается в систему принятия решений о понижении платы за негативное воздействие на окружающую среду. Обозначены основы правового регулирования межрегионального сотрудничества в охране окружающей среды. В их развитие в перспективе было бы интересным обратиться к теме соглашений, заключение которых между субъектами Российской Федерации предположительно может быть полезным в целях сокращения загрязнений. Применение ряда норм законопроекта предполагает практическое применение некоторых современных достижений смежных отраслей знания - экономических оценок природных ресурсов, возможных негативных последствий хозяйственной деятельности, производимого улучшения состояния окружающей среды, а также оценок экологического риска, что будет способствовать принятию более обоснованных управленческих решений. Ряд положений проекта, в особенности те, которые ужесточают требования федерального законодательства, может быть дискуссионным. Применительно к ним существует соответствующая аргументация <*>. -------------------------------- <*> См. об этом: Васильева М. И. Правовые проблемы организации управления в сфере охраны окружающей среды. М.: ЦЭПР, 2004. С. 36 - 40.

Разумеется, вносимые предложения имеют примерный, ориентировочный характер. Решение о введении дополнительных запретов и ограничений в целом или в части, равно как и мер экономического стимулирования, сопряженных в конечном счете с перераспределением бюджетных средств в пользу охраны окружающей среды за счет уменьшения финансирования иных актуальных направлений развития региона, должно приниматься на основе оценки их необходимости или целесообразности, учитывающей как сложившуюся экологическую ситуацию, масштабы деградации окружающей среды и экологически обусловленной заболеваемости населения, так и задачу создания условий для привлечения инвестиций, а также и другие факторы. Предлагаемый проект Модельного закона об охране окружающей среды субъекта Российской Федерации может быть взят за основу <*> и адаптирован применительно к условиям и потребностям конкретного региона. -------------------------------- <*> Текст законопроекта размещен на сайте: www. ecopolicy. ru.

Название документа