Государственное управление как эколого-правовая категория

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ЭКОЛОГО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ

М. М. БРИНЧУК

Бринчук М. М., руководитель Центра эколого-правовых исследований Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.

Управление - одна из основных категорий права, в том числе экологического права. При том что эта категория, особенно категория "государственное управление", в экологическом праве является всеми используемой, одной из важнейших по потенциалу, стоящей в каких-то отношениях в одном ряду с категориями "право" и "законодательство", в современной науке она воспринимается совсем не однозначно. Вопрос определенности выражения понятий в праве и их адекватного восприятия весьма актуален. Еще французский философ Декарт говорил: "Употребляйте правильно слова, и вы избавите мир от половины недоразумений". Как пишет профессор И. Л. Бачило, "по проблемам управления, и государственного управления в том числе, существует огромная литература. Однако за последнее десятилетие сам термин "государственное управление" подвергся остракизму, и многое уже осмысленное в этой области не получило развития и адаптации к новым условиям" <*>. -------------------------------- <*> Исполнительная власть России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004. С. 60.

Не вдаваясь в суть "уже осмысленного", но "не получившего развития и адаптации к новым условиям", обратим внимание на позицию И. Л. Бачило на сущность государственного управления. Государственное управление она определяет как "организованное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами. Различают государственное управление в широком и узком смысле. Государственное управление в широком смысле осуществляют все органы государственной власти; в узком смысле оно определяется как деятельность органов исполнительной власти. Применительно к этим двум аспектам государственного управления реализуются структурные, функциональные, институциональные механизмы организационного влияния на состояние и направления развития страны, состав и содержание которых определяются конституцией государства" <*>. Соответственно в Российской Федерации государственное управление в широком смысле реализуется в процессе деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, органов судебной власти РФ, органов местного самоуправления (в пределах переданных им полномочий государственной власти). В узком смысле "государственное управление" рассматривают как деятельность органов исполнительной власти <**>. -------------------------------- <*> Юридическая энциклопедия / Под общей ред. академика Б. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2001. С. 208. <**> См.: Там же. С. 208.

Вне правовой, и в частности эколого-правовой, науки имеется множество определений понятия управления. Так, под управлением в обществе понимается деятельность по организации поведения людей, путем воздействия на их волю и сознание <*>. С точки зрения теории управления "управлять человеком - это значит, прежде всего, определить... его социальную роль" <**>. -------------------------------- <*> См.: Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат, 1977. С. 58 - 59. <**> Афанасьев В. Г. Указ. соч. С. 207.

В недавно защищенной докторской диссертации по вопросам государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды по поводу сущности данной категории говорится следующее: "Экологическое управление как способ воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества и природы, имеет своей задачей их упорядочение, координацию и развитие для достижения определенной цели, именно поддержание оптимального состояния окружающей среды, ее оздоровление, рациональное использование природных ресурсов и в конечном счете создание благоприятных условий для жизнедеятельности людей". Сознаюсь, совершенно не понимаю, не воспринимаю управление как средство "упорядочения, координации и развития" общественных отношений, складывающихся в сфере взаимодействия общества и природы. Еще одно определение: "Под управлением природопользованием я понимаю целенаправленное воздействие на деятельность по извлечению полезных свойств природной среды, необходимых для удовлетворения потребностей населения и сохранения окружающей природной среды, с целью упорядочения этой деятельности, совершенствования и развития" <*>. -------------------------------- <*> Колдашева Е. В. Информационные проблемы управления и права в сфере природопользования // Современные проблемы права и управления в сфере природопользования. Научные труды МНЭПУ. М.: Изд-во МНЭПУ, 2000. С. 28.

Из этого определения также не видна суть управления. В науке экологического права об управлении говорится в разных контекстах. Так, высказываются суждения о выделении отношений по управлению использованием природных ресурсов и охране окружающей среды как самостоятельной группы в предмете экологического права. В какой степени такое суждение обоснованно? При характеристике структуры экологического права управление природопользованием и охраной окружающей среды в некоторых работах оценивается как правовой институт данной отрасли. Есть ли для этого основания, если да, то какие правовые нормы образуют такой институт? Оценивая выраженную в учебниках автора данной статьи позицию о структуре экологического права, один из авторитетных и старейших российских ученых в экологическом праве пишет: "Наряду с нормами по организации управления Вы называете экологическое нормирование, эколицензирование, т. е. эти нормы отрываете от норм по организации управления и считаете их самостоятельными группами норм. Мне кажется, что институты нормирования, лицензирования, ОВОС, экоэкспертизы и другие подобные входят в структуру более крупной общности - экоуправления и должны рассматриваться в рамках темы экоуправления". В какой степени такая позиция обоснованна? Ответы на поставленные вопросы можно найти лишь на основе понимания сути исследуемой категории - "управление" или "государственное управление". В литературе по административному праву, когда определяется понятие управления, также не всегда удается понять его суть. К примеру, управление - это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления <*>. Не зная субъекта государственного управления, трудно сориентироваться по данному определению в сущности деятельности, которая называется управлением. Парламент тоже осуществляет целенаправленный и постоянный процесс воздействия. Но является ли Федеральное Собрание РФ субъектом управления? И какие цели преследуются воздействием на объект управления? -------------------------------- <*> См.: Старилов Ю. Н. Административное право. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. университета, 1998. С. 138.

В одном из современных учебников по экологическому праву содержится такое определение: "Государственное управление в сфере экологии - это организующая деятельность компетентных органов по практическому осуществлению целей и задач, связанных с охраной окружающей среды" <*>. Тут же с учетом данного определения говорится о том, что государственное управление в сфере экологии наряду с другими органами осуществляется органами прокурорского надзора, судами <**>. -------------------------------- <*> Экологическое право. Учебник / Под ред. д. ю.н. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева. М., 1997. С. 180. <**> См.: Экологическое право. Учебник / Под ред. д. ю.н. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева. М., 1997. С. 180.

По этому поводу профессор О. Л. Дубовик пишет: "В литературе встречается ошибочное утверждение, что государственное управление в области экологии осуществляют органы представительной (законодательной)... судебной власти, что суды и прокуратура осуществляют управление в данной области посредством правоприменения" <*>. -------------------------------- <*> Дубовик О. Л. Экологическое право. М., 2003. С. 206.

Возвращаясь к призыву Декарта употреблять правильно слова, что в равной мере актуально и в наше время для избавления мира от недоразумений, применительно к управлению для меня встает вопрос о целесообразности и оправданности в наше время его широкого и узкого смыслов <*>. Вероятно, во времена, когда, хотя "вся власть принадлежала Советам", в структуре государства выделялись и исполнительно-распорядительные органы, подчиненные Советам, широкий и узкий смысл был оправданным, потому что был удобным. Удобным в том числе с учетом самой сущности той власти. -------------------------------- <*> В науке экологического права и некоторые другие категории воспринимаются, толкуются в широком и узком смыслах. Например, сама категория экологического права, экологические права. Если бы в русском языке было ограниченное количество слов, то это обстоятельство предопределяло бы необходимость использовать их в разных по размерам смыслах. Но при имеющемся его богатстве, думаю, применительно к каждому явлению, в частности в правовой сфере, следовало бы употреблять уместные однозначные термины.

В контексте права посредством "правильного употребления слов" достигается важнейшая цель однозначного, определенного формулирования и восприятия нормы и ее эффективной реализации. То, что мы называем государственным управлением в широком смысле, по моему мнению, есть не что иное, как осуществление государственной власти. Категория "осуществление государственной власти" неоднократно употребляется в Конституции РФ. Например, в ст. 11 говорится: государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Если в законодательстве употребляется категория, синонимичная "государственному управлению в широком смысле", то в чем можно видеть особенное значение "государственного управления в широком смысле"? Какую особенную правовую нагрузку этот широкий смысл может нести? Я его не вижу. Представляется, что категория "государственное управление" в современном российском праве обрела определенность, наполнилась конкретным содержанием в сравнении с предшествующим периодом, когда "вся власть принадлежала Советам". Определенность государственного управления наступила с момента закрепления в Конституции РФ принципа разделения властей: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10). Именно в конституционном закреплении принципа разделения властей можно видеть то "новое условие" наполнения государственного управления конкретным содержанием, о котором писала профессор И. Л. Бачило. Назвал бы его новым существенным условием, которое не может быть не принято во внимание при определении государственного управления. Принцип разделения властей - одно из достижений человеческой мысли, внедренной в практику организации и осуществления деятельности государства, имеющий главной целью обеспечение ее эффективности. Разделение властей является одним из главнейших демократических принципов, направленных на предотвращение узурпации государственной власти и использования ее в ущерб публичным интересам <*>. "Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга. Возможен такой государственный строй, при котором никого не будут принуждать делать то, к чему его не обязывает закон, и не делать того, что закон ему дозволяет" <**>, - так писал Ш. Монтескье, который наиболее полно и последовательно развил концепцию разделения властей. -------------------------------- <*> См.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 71. <**> Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 289.

Принцип разделения властей в правовом государстве есть не что иное, как разделение труда применительно к основным функциям деятельности государства: правоустановительной, правореализаторской и правозащитной. Благодаря устанавливаемой в законодательстве, прежде всего в Конституции, системе "сдержек и противовесов" создается возможность не только установления условий для эффективного осуществления власти, но и сведения к минимуму ошибок в той или иной государственной деятельности. Разделение властей обеспечивает рациональное и оптимальное функционирование государственных органов. Система "сдержек и противовесов" создается не только за счет распределения государственных функций, но и путем установления в Конституции РФ возможных воздействий одной ветви власти на другую, осуществления взаимного контроля, вплоть до применения ответственности, а также участия в выполнении функций другой ветви одновременно с иными федеральными структурами <*>. -------------------------------- <*> См.: Тиунова Л. Б. Разделение властей в Российской Федерации: Конституционная модель // Правоведение. 1996. N 4. С. 46.

В конечном счете при проявлении политической воли государства последовательная реализация принципа разделения властей позволяет обеспечить эффективное решение задач охраны окружающей среды и рационального природопользования. Во всяком случае, более эффективное, чем то, что мы наблюдаем. По вопросу "управления государственными делами" в контексте принципа разделения властей Ю. А. Тихомиров справедливо пишет: "Управление государственными делами, подвижными и противоречивыми, требует "участия" многих субъектов права. Едва ли можно абсолютизировать принцип разделения властей" <*>. "Государство следует рассматривать не как сумму элементов (признаков), а в качестве сложной социальной системы с ее внутренними связями" <**>. "Системный подход предполагает взаимодействие органов исполнительной власти с президентскими, судебными и муниципальными структурами. Возникает вопрос: чем руководствоваться? Принципом разделения властей или принципом субсидиарности об их взаимодополняемости? Думается, реализация обоих принципов требует больших усилий и согласованности действий всех уровней публичной власти, добавим - и общественных объединений" <***>. -------------------------------- <*> Тихомиров Ю. А. Современная теория административного права // Государство и право. 2004. N 11. С. 11. <**> Тихомиров Ю. А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. N 4. <***> Тихомиров Ю. А. Современная теория административного права // Государство и право. 2004. N 11. С. 13.

Моя позиция о понимании государственного управления лишь в упоминаемом выше узком смысле и в контексте принципа разделения властей находит отражение в действующем экологическом законодательстве: государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти. Так, Федеральным законом от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" <*> определяются органы, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды. Согласно ст. 8 государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации". -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

В соответствии со ст. 71 Водного кодекса РФ <*> государственное управление в области использования и охраны водных объектов осуществляют Правительство Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4471.

Согласно ст. 4 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" <*> (в ред. Федеральных законов от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ) государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется Правительством РФ непосредственно или через федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.

Статья 3 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" <*> устанавливает: государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляются Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона "О животном мире" <*> государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

Таким образом, в экологическом законодательстве доктринальное понятие государственного управления воспринимается в узком смысле - как деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти, что вполне согласуется с конституционным принципом разделения властей. Интересно обратить внимание на практику законодательного регулирования государственного управления в исследуемой сфере до закрепления этого принципа в Конституции 1993 г. Статья 8 Водного кодекса РСФСР (в ред. Указа Президиума ВС РСФСР от 12 марта 1980 г.) <*> предусматривала: согласно Основам водного законодательства Союза ССР и союзных республик государственное управление в области использования и охраны вод в РСФСР осуществляется Советом Министров СССР, Советом Министров РСФСР, Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов, а также специально уполномоченными на то государственными органами по регулированию использования и охране вод непосредственно или через бассейновые (территориальные) управления и иными государственными органами в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР. -------------------------------- <*> Свод законов РСФСР. Т. 4. М.: Юридическая литература, 1985. С. 183.

Очевидно, что в Водном кодексе РСФСР реализован узкий подход к доктринальному пониманию государственного управления. По-иному этот вопрос был решен в более позднем Законе - Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. <*> -------------------------------- <*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457.

Согласно ст. 70 этого Закона государственный экологический контроль в Российской Федерации осуществляется Верховным Советом Российской Федерации, Верховными Советами республик в составе Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Советами Министров республик в составе Российской Федерации, Советами народных депутатов автономной области и автономных округов, краевыми, областными, местными Советами народных депутатов, а также специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Государственный экологический контроль - одна из функций государственного управления охраной окружающей среды. Законодатель в 1991 г. в число субъектов государственного экологического контроля, т. е. государственного управления, включил наряду с исполнительными органами Верховный Совет Российской Федерации, Верховные Советы республик в составе Российской Федерации, Советы народных депутатов автономной области и автономных округов, краевые, областные, местные Советы народных депутатов, т. е. законодательные органы. Тем самым законодателем был реализован широкий подход к пониманию государственного управления. В то время вся власть принадлежала еще Советам. Позже в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", как обращалось внимание выше, был закреплен узкий подход. Из проведенного исследования напрашивается весьма важный для науки экологического права вывод: государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти. Сущность государственного управления сводится к исполнению норм права. С учетом этого можно определить понятие государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды как совокупность осуществляемых уполномоченными государственными органами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства. Таким образом, главное предназначение управления в исследуемой сфере и его сущность заключаются в обеспечении исполнения экологического законодательства. В процессе исполнения требований экологического законодательства достигаются многие важнейшие цели в сфере взаимодействия общества и природы. Обратим особое внимание, в частности, на следующее. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды играет важнейшую роль в формировании экологического права. Именно в процессе исполнения законодательства идет интенсивный процесс формирования реальных экологических правовых отношений. То есть идет интенсивный процесс формирования самого экологического права. Статичной норме закона государственное управление придает динамику, заставляет ее "работать". Из этих рассуждений напрашивается очевидный существенный вывод: эффективность управления природопользованием и охраной окружающей среды, особенно государственного управления, предопределяет эффективность всего экологического права. Чем полнее будет исполнено то или иное экологическое требование законодательства, тем эффективнее будет экологическое право. На эффективное осуществление государственного управления в рассматриваемой сфере ориентирует и Конституция РФ. Причем чрезвычайно важно, что это требуется в контексте конституционных экологических прав, прежде всего права каждого на благоприятную окружающую среду. Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Норма этой статьи определяет задачи управления. Они касаются того, что конституционные экологические права, в том числе право на благоприятную окружающую среду, "связывают" субъектов управления в их деятельности. Эти права "определяют... применение законов... деятельность... исполнительной власти...". Из данной конституционной нормы для всех субъектов экологического права вытекает обязанность исполнения требований экологического законодательства, прежде всего с целью обеспечения соблюдения права на благоприятную окружающую среду. В этом - их обязанность. На органы исполнительной власти возложена обязанность не только исполнять самим, но и требовать от всех других субъектов экологического права - предприятий, граждан - наиболее эффективно исполнять требования экологического законодательства, используя для этого все имеющиеся в государстве ресурсы. Эффективность управления природопользованием и охраной окружающей среды, т. е. исполнения экологических требований законодательства, в контексте ст. 18 Конституции определяется соблюдением права на благоприятную окружающую среду. Эффективное управление в данной сфере применительно к ст. 18 осуществляется посредством последовательной и эффективной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, о сохранении и восстановлении благоприятного состояния природы. Содержание государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется совокупностью функций, осуществляемых уполномоченными органами в данной сфере. Под функцией управления понимается постоянное или относительно постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования, необходимость осуществления которой вытекает прежде всего из законодательства. Так как государственное управление направлено на исполнение экологического законодательства, осуществление функций связано с осуществлением уполномоченными органами предусмотренных законодательством отдельных мер по природопользованию и охране окружающей среды. К таким функциям относятся: - подзаконное нормотворчество; - создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы; - координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; - экологическое планирование; - экологическое нормирование; - экотехническая регламентация; - экологическая стандартизация; - оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду; - экологическая экспертиза; - экологическое лицензирование; - экологическая сертификация; - экологический аудит; - экологический мониторинг (наблюдение за состоянием окружающей среды); - учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий на природу; - экологическое воспитание и образование; - экологический контроль; - разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды. Так как осуществление государственной власти как сложной социальной системы предполагает взаимодействие, о чем справедливо пишет Ю. А. Тихомиров, исполнительная власть в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды взаимодействует с президентскими, судебными и муниципальными структурами. Функция нормотворчества органов исполнительной власти по вопросам окружающей среды не ограничивается лишь исполнением многочисленных норм, предусмотренных экологическим законодательством. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы. Правительство достаточно активно реализует это право. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов: - Законности - означает, что функции управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями экологического законодательства в пределах компетенции того или иного государственного органа. - Комплексного (всестороннего) подхода в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, обусловленного объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в природе явлений. Он проявляется в том, что в рамках государственного управления реализуются все вытекающие из законодательства функции, в сфере государственного управления оказываются все природопользователи, призванные выполнять экологические требования, при принятии административных решений принимаются во внимание все виды вредных воздействий на состояние природы, ведется их учет. - Сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления в рассматриваемой сфере - проявляется в разных формах. В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Федерации в области управления водным фондом, но и инспекциями по регулированию использования и охране вод, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер. Например, деятельность Московско-Окской бассейновой инспекции охватывает территории Московской, Тверской, Калужской и Рязанской областей. Бассейновый принцип применяется также в организации государственного управления использованием и охраной рыбных запасов страны. Управления и инспекции рыбоохраны образованы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов. Управление использованием и охраной недр также осуществляется с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых. - Разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления. Проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов, не могут выполнять функции по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия экологического права в целом. Важность данного принципа осознана даже законодателем. Статья 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" запрещает совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов. - Наиболее эффективного исполнения требований законодательства об окружающей среде в рамках реально существующих экономических и иных возможностей. Этот принцип вытекает из положений Конституции РФ: из нормы ст. 18, в соответствии с которой права являются непосредственно действующими. Права (применительно к данному исследованию прежде всего право на благоприятную окружающую среду) определяют "применение законов", "деятельность исполнительной власти" из нормы о том, что бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц может быть обжаловано в суд (ст. 46). С этим принципом связано также установленное в ст. 53 Конституции право каждого на возмещение государством вреда, причиненного бездействием органов государственной власти или их должностных лиц. По поводу поставленного в начале статьи вопроса об управлении природопользованием и охраной окружающей среды как правовом институте экологического права считаю такую позицию правомерной. Однако принципиальным при этом является вопрос о нормах, которые могут образовывать такой правовой институт. По-моему, можно выделить три группы норм, регулирующих управление: а) регулирующие отношения по созданию органов (государственного) управления. К таковым можно отнести, к примеру, нормы Указа Президента РФ "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" от 20 мая 2004 г.; б) регулирующие компетенцию органов государственного управления. Например, нормы, предусмотренные Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370, или Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401; в) регулирующие порядок осуществления государственного управления. Имеется ряд нормативных правовых актов, регулирующих такой порядок. Например, Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. N 545 (с изм. и доп. от 16 июня 2000 г.), или Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698. Что касается управления природопользованием и охраной окружающей среды как самостоятельной группы отношений в предмете экологического права, то представляется, что с учетом сущности данной категории оснований для этого нет. Как нет и потребностей. В предмет нашей отрасли права традиционно включаются отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. По своей сути управление направлено на исполнение законодательных требований по природопользованию и охране природы. Тем самым в рамках признанного предмета экологического права вполне реализуется и управление.

* * *

В данной научной статье выражен субъективный взгляд работника науки на актуальный вопрос. Для установления истины по сути управления как правовой категории желательно продолжение дискуссии. В процессе такой дискуссии правоведам важно договориться о государственном управлении без широкого и узкого смыслов.

Название документа