Проблемы применения земельного законодательства Российской Федерации
(Калинин Н.)
("Хозяйство и право", 2006, N 2)
Текст документа
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. КАЛИНИН
Н. Калинин, заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам, государственный советник Российской Федерации 1-го класса, почетный землеустроитель России.
Процедура оформления возникновения, изменения, перехода и прекращения прав на землю регламентируется Земельным кодексом РФ, Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" и Федеральным законом "О землеустройстве".
К концу 2001 года, когда перечисленные Федеральные законы стали применяться в общей связке, у граждан было во владении 44 млн. земельных участков, в том числе:
фермерские хозяйства - 0,3;
личные подсобные хозяйства - 15,9;
садовые участки - 14,6;
огородные участки - 4,6;
приусадебные участки - 6,4;
дачные участки - 0,1;
гаражные участки - 3,1.
Надо иметь в виду, что в это число входят 29,4 млн. земельных участков, предоставленных гражданам до 1991 года, то есть до начала земельной реформы по правилам Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 года, когда в законодательстве еще не была предусмотрена частная собственность на землю, и 8,7 млн. земельных участков, предоставленных гражданам в период с 1991 до 2001 года, то есть по нормам Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 года.
Многие из данных земельных участков до настоящего времени не поставлены на государственный кадастровый учет в соответствии с требованиями Федерального закона "О государственном земельном кадастре", по ним не проведено межевание границ в соответствии с требованиями Федерального закона "О землеустройстве" и, соответственно, не осуществлена государственная регистрация прав согласно требованиям Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", так как перечисленные Федеральные законы приняты позднее получения гражданами указанных земельных участков.
Кроме того, эти земельные участки в соответствии со ст. 20 и 21 Земельного кодекса РФ разрешено приватизировать бесплатно, заплатив только за оформление документов (геодезические работы по определению координат границ, постановка на кадастровый учет, государственная регистрация прав на землю).
Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (п. 9 ст. 3) признал, что государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон), имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП).
Таким образом, законодатель декларативно признал действительными все ранее выданные документы, удостоверяющие права на землю:
государственные акты на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей, которые выдавались до 24 декабря 1993 года, то есть до принятия Указа Президента РФ N 2287;
свидетельства на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей, которые выдавались в конкретном регионе до вступления в действие Закона;
постановления правления колхоза или приказы директора совхоза о предоставлении гражданам земельных участков, которые можно было принимать до 25 апреля 1991 года, то есть до принятия нового Земельного кодекса РСФСР;
книжки садовода, огородника или дачника, которые выданы правлениями этих объединений граждан до 25 апреля 1991 года;
выписки из записей в нехозяйственных книгах, которые велись по приусадебным участкам в населенных пунктах до 25 апреля 1991 года.
В настоящее время права на землю удостоверяются Свидетельством о государственной регистрации прав, выдаваемым учреждениями юстиции (регистрационными палатами), которое фактически и является единственным документом, на основании которого разрешается осуществлять сделки с земельным участком, в том числе продавать, дарить, обменивать, сдавать в аренду и залог, передавать по наследству, устанавливать сервитут, добровольно отказаться от земельного участка и т. д.
Дело в том, что согласно п. 2 ст. 6 Закона государственная регистрация возникшего до введения в действие данного Федерального закона права на объект недвижимого имущества требуется при государственной регистрации осуществленного после введения в действие этого Федерального закона перехода данного права или совершения сделок с объектом недвижимого имущества.
Таким образом, чтобы продать, подарить, сдать в аренду и т. д. земельный участок, не зарегистрированный в регистрационной палате, необходимо сначала заменить старые документы о правах на земельный участок на новые документы путем регистрации в регистрационной палате ранее возникших прав на землю.
Это же требование повторено в абз. 3 п. 2 ст. 13 Закона.
Для этого необходимо посетить несколько раз (везде заявительный порядок получения справок и документов) органы Роснедвижимости, БТИ, архитектуры, землеустройства, кадастровые и регистрационные палаты, нотариальные конторы, органы местного самоуправления. Все эти организации ведут прием граждан в разные дни недели и не чаще одного-двух раз в неделю.
В результате на оформление одного земельного участка уходит не менее 6 месяцев, в течение которых не менее 30 рабочих дней необходимо провести в очередях, а также оплатить перечисленным структурам их услуги в размере 15 - 20 тыс. рублей.
Такая усложненная и дорогостоящая процедура перерегистрации прав на земельный участок, предоставленный гражданину на законных основаниях в соответствии с законодательством, действовавшим в прошлом столетии, вызывает справедливые упреки в адрес законодателей.
Не случайно в 2005 году впервые за весь период ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ в Послание был включен вопрос о земельных отношениях, конкретно - в части обязательного упрощения порядка легализации принадлежащих гражданам земельных участков.
Данная проблема может быть решена только путем внесения поправок в ряд законов, упрощающих порядок легализации прав на земельные участки. Для этого необходимо:
1. В ст. 17 ФЗ "О землеустройстве" признать, что описание местоположения границ земельных участков можно составлять без определения их координат, если эти границы совпадают с границами имеющихся на местности ориентиров (дороги, улицы, проезды, защитные лесные насаждения, реки, ручьи, каналы, линейные и другие подобные объекты), которые отражены в сведениях государственного земельного кадастра. Для этого можно использовать генеральные планы поселений и городских округов, проекты организации и застройки территорий садоводческих, огороднических, дачных объединений граждан, документацию по планировке территорий для размещения объектов индивидуального жилищного и гаражного строительства при наличии картографических материалов.
В случае споров о границах земельных участков, определенных в упрощенном порядке, местоположение их границ должно закрепляться межевыми знаками с определением их координат. Такая поправка в ФЗ "О землеустройстве" была принята 18 июля 2005 года N 87-ФЗ и вступила в действие с 30 июля 2005 года.
2. Статью 19 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" дополнить положением о проведении кадастрового учета земельных участков на основании имеющихся у граждан государственных актов, свидетельств, выписок из нехозяйственных книг, книжек садовода, а при их отсутствии (и только при отсутствии) выписок из принятых решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, правления колхоза, директора совхоза и руководства других юридических лиц о предоставлении гражданам земельных участков.
3. Главу IV Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" дополнить новой статьей, в которой установить минимальный перечень документов, необходимых для проведения государственной регистрации ранее возникших прав на земельные участки, а именно:
заявление о государственной регистрации прав;
документ об уплате государственной пошлины;
документ, удостоверяющий личность правообладателя земельного участка или уполномоченного им на то лица, при наличии у него нотариально удостоверенной доверенности;
правоудостоверяющий документ на земельный участок (государственный акт, свидетельство, выписка из похозяйственной книги, книжка садовода и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам), а при их отсутствии - правоустанавливающий документ (выписка из принятых решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, правления колхоза, директора совхоза и руководства других юридических лиц о предоставлении гражданам этих земельных участков);
свидетельство о праве на наследство (в случае наследования);
выписка из кадастрового плана земельного участка, удостоверенная органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра, с указанием перечня зданий, строений и сооружений, возведенных на земельном участке (наличие технического паспорта на строение необязательно);
данные о границах и размерах земельного участка, определенные с учетом фактически используемой площади земельного участка на основании сведений, предоставленных органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра, или на основании заявления правообладателя земельного участка, подтвержденного актом согласования границ с правообладателями соседних земельных участков и (или) органом местного самоуправления.
Такой короткий список документов запрещает истребовать у заявителя представление справок из БТИ и органов архитектуры о паспортных данных на здания, строения и сооружения, имеющиеся на земельном участке. Достаточно указать их перечень. Упрощается порядок удостоверения площади земельного участка. Достаточно заявления о фактической площади, подтвержденного актом согласования границ с правообладателями соседних земельных участков и органом местного самоуправления.
4. В ст. 53 Земельного кодекса РФ упростить условия и порядок отказа лица от права на земельный участок. Действующая редакция требует сначала перерегистрировать старые документы на новое свидетельство о государственной регистрации прав (после оплаты за межевание земельного участка, постановку на кадастровый учет и государственную регистрацию прав) и только затем разрешает от них отказаться. Это требование практически заблокировало добровольный отказ от лишней земли и ее нельзя повторно предоставить желающим гражданам и юридическим лицам.
Целесообразно признать, что отказ от земельного участка, не поставленного на государственный кадастровый учет и не прошедшего государственную регистрацию прав, осуществляется на основании письменного заявления его правообладателя в административном порядке. Когда этот земельный участок будет предоставляться другому лицу, его регистрация будет осуществляться с соблюдением требований законодательства.
5. В Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" внести две поправки:
а) устранить пробел в законодательстве о цене приобретения в собственность сельскохозяйственных угодий и несельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, находящихся у сельскохозяйственных организаций и фермеров на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения;
б) признать, что коллективно-совместная собственность и коллективно-долевая собственность, которые были установлены в Земельном кодексе РСФСР от 25 апреля 1991 года, соответствуют общей совместной и общей долевой собственности, закрепленной Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 года.
6. В ст. 13 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" уточнить порядок признания отсутствия возражений от участников долевой собственности по границам земельного участка при выделении земельного участка одним из участников долевой собственности в счет своей земельной доли. На практике регистрационные палаты требуют представления протокола общего собрания участников долевой собственности, провести которое затруднительно.
Кроме того, нет необходимости в дорогостоящей процедуре определения рыночной стоимости выделяемого земельного участка в счет земельной доли и остающегося в долевой собственности земельного участка.
Целесообразно предоставить общему собранию участников долевой собственности при утверждении границ земельного массива, предназначенного для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей, право заранее определить количество и размер выделяемых земельных участков по каждому полю севооборота, площадь которых больше или меньше площади, указанной в документах, удостоверяющих право на земельную долю, если увеличение или уменьшение площади образуемого земельного участка осуществляется в пределах кадастровой стоимости, установленной для сельскохозяйственных угодий, на которых образуется данный земельный участок.
7. Отменить Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" и вместо него ввести поправки в ст. 17, 18 и 19 Земельного кодекса РФ, согласно которым разграничение государственной собственности произойдет в силу этих поправок с момента их вступления в силу. В этих статьях следует определить конкретный перечень земельных участков, которые признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъектов Российской федерации и муниципальной собственностью в силу закона.
Действующая процедура разграничения государственной собственности сложна, длительна и дорого стоит. Так, землеустроительное дело по каждому земельному участку (в России около 80 млн. участков) даже при отсутствии споров между уровнями органов власти и при наличии всех необходимых документов в среднем занимает 9 месяцев, в течение которых это дело в трех экземплярах пересылается по инстанциям шесть раз и по нему должно приниматься распоряжение Правительства РФ. Сохранение существующего порядка затянет разграничение государственной собственности минимум на 20 лет и, следовательно, весь этот период будет сохраняться неразбериха с правомочностью органов публичной власти по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности.
8. В процессе реализации Земельного кодекса РФ выявлена необходимость ликвидации неточности изложения норм закона и возможности их неоднозначного толкования, что требует внесения ряда редакционных правок без изменения концептуальных положений закона.
По указанным вопросам завершается подготовка проектов федеральных законов и они будут рассмотрены Государственной Думой на весенней сессии в 2006 году.
Название документа