Разграничение компетенции органов экологического надзора и прокуратуры в сфере охраны окружающей среды

РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО НАДЗОРА И ПРОКУРАТУРЫ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

С. Г. БЫВАЛЬЦЕВА, Л. А. БЕЛЫХ

Бывальцева С. Г., кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорской деятельности УрГЮА.

Белых Л. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права УрГЮА.

В статье рассматривается соотношение прокурорского надзора и государственного контроля в сфере охраны окружающей среды. Автор предлагает критерии разграничения компетенции прокуратуры и органов государственного экологического контроля.

Ключевые слова: органы прокуратуры, органы государственного экологического контроля, разграничение компетенции.

Differentiation of competence between agencies of state ecological control and the prosecutor's office in the sphere of environment S. G. Byvaltseva, L. A. Belykh

The article considers the issues of correlation of procurator's supervision and control of state agencies in the sphere of environment. The author suggests the criterions of delimitation of powers between the public prosecutor's office and agencies of state ecological control.

Key words: prosecutorial authorities, agencies of state ecological control, delimitation of powers.

Необходимым условием для реализации экологического законодательства является наличие соответствующего механизма, обеспечивающего претворение в жизнь правовых предписаний и защиту экологических прав и свобод граждан. Значительную роль в этом механизме играют органы прокуратуры и органы экологического надзора (контроля). При этом важно разграничивать полномочия прокуратуры и органов, осуществляющих экологический надзор (контроль), поскольку подмена государственных органов, в чью компетенцию входит контроль (надзор) за исполнением действующего законодательства, может привести к тому, что реализация прокуратурой обязанностей, которые реально могли бы осуществить сами эти органы, снижает эффективность усилий прокуратуры в решении присущих только ей задач. На это, в частности, указывает Закон "О прокуратуре Российской Федерации". В п. 2 ст. 21 Закона указано, что "при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы", а в п. 2 ст. 26 закреплено положение о том, что органы прокуратуры не должны подменять государственные органы и должностные лица, осуществляющие контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В экологической, так же как и в социально-экономической, сфере проблема разграничения надзора прокуратуры и контроля (надзора) иных государственных органов проявляется наиболее остро, т. к. именно в этих сферах, наряду с законами, соответствующие отношения регулируются множеством подзаконных актов, ведомственных нормативов и инструкций, нередко противоречащих друг другу. Прокурорам необходимо действовать тогда, когда полномочий существующих органов экологического надзора (контроля) недостаточно или они по каким-либо причинам их не применяют либо когда совершены серьезные правонарушения, представляющие угрозу жизни и здоровью людей и затрагивающие интересы большого количества населения. Если прокурор получил информацию о нарушении законодательства об охране окружающей среды, для начала необходимо выяснить, известно ли органам государственного экологического надзора о совершенном нарушении, предпринимаются ли в связи с этим ими какие-либо действия или намерены ли они их предпринять. В том случае, если эти органы приняли соответствующие меры либо проводят проверку, прокурор должен потребовать предоставления ему информации о результатах предпринятых действий, а проведение проверки взять под свой контроль <1>. -------------------------------- <1> См.: Винокуров Ю., Сугробов А. С. Деятельность прокуратуры в сфере охраны окружающей среды. М., 1992. С. 13.

При поступлении сведений о нарушении законодательства об охране окружающей среды в органы прокуратуры прокурор решает вопрос, какой орган должен проводить проверку полученной информации. Если нет необходимости проведения проверки непосредственно прокуратурой, прокурорам следует стремиться поручать ее проведение контролирующим органам. Это связано с тем, что вышеуказанные органы специализируются в определенных сферах (органы санитарно-эпидемиологического надзора следят за соблюдением санитарных норм и правил, органы по контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов - за соблюдением норм и правил, касающихся охраны и использования рыбных ресурсов, и т. п.) и, соответственно, располагают квалифицированными специалистами, компетентными в данных вопросах, определенными техническими средствами, методиками (например, методиками определения содержания вредных веществ в атмосфере, воде, грунте, определения их концентрации и распространенности и пр.). Для того чтобы не происходило подмены прокуратурой органов государственного экологического надзора (контроля), необходимо разграничивать их компетенцию и в связи с этим понятия "надзор", который, собственно, является прерогативой прокуратуры, и "контроль", который осуществляется органами государственного контроля. Ситуация осложняется тем, что Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г., регулируя деятельность вышеуказанных органов, именует ее государственным экологическим надзором (ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды") <2>. Вместе с тем, например, в Постановлении Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" говорится о том, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль) <3>. Аналогичные нормы содержатся в положениях, регулирующих деятельность других специализированных государственных органов. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <3> Собрание законодательства РФ. 2004. N 32. Ст. 3347

Отсутствует единство терминологии по данному вопросу и в самом Федеральном законе "Об охране окружающей среды". Так, в ст. 1 Закона говорится о контроле в области охраны окружающей среды (экологический контроль) как о системе мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а в ч. 1 ст. 65 этого же Закона аналогичное по смыслу, но более подробное определение характеризует экологический надзор. Кроме того, толкование понятий "контроль" и "надзор" практически одинаково - "наблюдение с целью проверки за кем-нибудь" <4>. -------------------------------- <4> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1982. С. 259, 331.

В научной литературе также нередко допускается смешение этих понятий. Е. В. Шорина рассматривает прокуратуру как орган контроля, говоря о том, что прокуратура занимает особое место в системе органов контроля <5>. С. А. Авакьян и Г. В. Барбашев рассматривают прокурорский надзор как составляющую общего контроля <6>. По мнению В. В. Клочкова, прокуратура является как бы системообразующим ядром государственного контроля (надзора). Осуществляя надзор за исполнением законов органами контроля (надзора), она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, очищению этих органов от недобросовестных и коррумпированных чиновников, нейтрализации воздействия на них криминализированных структур <7>. -------------------------------- <5> См.: Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления. М., 1981. С. 110 <6> См.: Авакьян С. А., Барбашев Г. В. Советы и совершенствование деятельности местных контрольных органов // Вестник МГУ. Сер. "Право". 1984. N 1. С. 14. <7> См.: Клочков В. В. Методологические вопросы организации и деятельности прокуратуры // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. М., 1994. С. 6 - 7.

Прокуратура, несомненно, занимает особое место в системе государственных органов, обеспечивающих соблюдение экологического законодательства и защиту прав граждан на благоприятную окружающую среду. Это обусловлено спецификой ее организации и деятельности, в частности независимостью прокуратуры от иных государственных органов, единством и централизацией органов прокуратуры и наличием у нее больших возможностей по выявлению нарушений закона и прав граждан и реагированию на эти нарушения. Среди государственных органов, реализующих свои полномочия в сфере охраны окружающей среды, можно выделить органы общей компетенции и специально уполномоченные государственные органы в области экологического надзора (контроля). Органы общей компетенции, к которым можно отнести Президента Российской Федерации, представительные и исполнительные органы власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления, в сфере охраны окружающей среды определяют основные направления экологической политики, планируют природоохранную деятельность в целом. Среди направлений их деятельности можно назвать утверждение экологических программ, принятие нормативных актов в области охраны окружающей среды, утверждение порядка взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. В число их функций входит также экологическое образование и формирование экологической культуры, организация международного сотрудничества и другие. К специально уполномоченным органам в области природопользования и охраны окружающей среды можно отнести: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, подведомственные Министерству Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральную службу по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию; Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, подведомственные Министерству Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральное агентство по рыболовству; Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральное медико-биологическое агентство; Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. Среди функций этих специально уполномоченных органов можно назвать: нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности; государственный (контроль) надзор в сфере природопользования и охраны окружающей среды; организацию и проведение государственной экологической экспертизы; организацию и проведение мониторинга поднадзорных объектов; обеспечение населения экологической информацией и другие. Следует отметить, что не все вышеуказанные органы наделены функцией контроля за соблюдением требований экологического законодательства. Так, в п. 7 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 <8>, указано, что Федеральное агентство по недропользованию не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Контроль и надзор за соблюдением требований законодательства в области охраны окружающей среды осуществляется преимущественно Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, хотя проверку соблюдения экологического законодательства в некоторых сферах осуществляют и другие органы, в частности Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства <9>. -------------------------------- <8> Собрание законодательства РФ. 2004. N 26. Ст. 2669. <9> Собрание законодательства РФ. 2004. N 28. Ст. 2899.

Надзор прокуратуры и контроль (надзор) специализированных государственных органов различается по следующим основным критериям. 1. Контроль (надзор) специализированных органов экологического надзора касается определенных областей производственной, хозяйственной и иной деятельности, связанных с исполнением какого-либо конкретного законодательства. Так, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в сфере охраны окружающей среды контролирует соблюдение только санитарно-эпидемиологического законодательства. Прокуратура же при осуществлении надзора таких ограничений не имеет. Органы прокуратуры полномочны проверять исполнение законодательства в любой сфере. Более того, прокуратура надзирает за соблюдением законодательства, регулирующего деятельность самих контролирующих органов. И это тем более актуально, так как органы государственного экологического надзора нередко сами допускают правонарушения или не всегда должным образом реагируют, когда это необходимо. Около половины незаконных правовых актов выявляется прокуратурой именно в органах государственного экологического надзора. Проверки, проводимые в этих органах, показывают, что наиболее типичными правонарушениями являются: - использование не в полной мере предоставленных законом полномочий по устранению правонарушений; - отсутствие должной оперативности в реагировании на выявленные нарушения законодательства об охране окружающей среды и экологических прав граждан; - невыполнение требований законодательства о направлении по подведомственности материалов для привлечения виновных в экологических правонарушениях к установленной законом ответственности. 2. Прокуратура осуществляет проверку исполнения только законов, а органы государственного контроля (надзора) - исполнение законов и подзаконных актов. Так, в частности, в Положении "О Федеральной службе по надзору в сфере природопользования", утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400, указано, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) (п. 5.1.14 Положения) <10>. -------------------------------- <10> Собрание законодательства РФ. 2004. N 32. Ст. 3347

Словари понятие "законодательство" определяют как "общность и дух всех постановлений, законов страны" <11>, "совокупность всех правовых норм, действующих в данном государстве" <12>. В научной литературе под законодательством в широком смысле понимается совокупность законов и подзаконных актов <13>. Закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в ст. 2 указывает, что законодательство в области охраны окружающей среды состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Таким образом, можно сделать вывод, что органы государственного экологического надзора (контроля) осуществляют проверку исполнения как законов, так и подзаконных актов. -------------------------------- <11> Даль В. Толковый словарь. М., 1998. Т. 1. С. 1470. <12> Большой энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. М., 2000. С. 409. <13> Мелехин А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2007. С. 243.

Что касается прокуратуры, то ч. 1 ст. 21 Федерального закона о прокуратуре определяет в качестве предмета прокурорского надзора соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение только законов, не включая в предмет надзора подзаконные акты. 3. Надзор за исполнением законов является основной функцией прокуратуры. Для органов контроля эта функция не является основной. Так, даже такой специализированный контролирующий орган, как Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, помимо контроля за соблюдением требований законодательства в области охраны окружающей среды осуществляет свыше 10 различных функций, в числе которых такие, например, как организация и проведение государственной экологической экспертизы, выдача в установленном порядке разрешений на ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию зоологических коллекций и др. Таким образом, очевидно, что, несмотря на определенное сходство, надзор органов прокуратуры и контроль органов государственного экологического надзора (контроля) имеют существенные различия, вследствие же отсутствия в законодательстве единства терминологии происходит смешение данных понятий, что затрудняет правоприменение. В связи с этим представляется, что деятельность органов экологического надзора должна именоваться экологическим контролем (как она именовалась ранее в ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и именуется в настоящее время в ряде экологических нормативных актов).

Название документа