Правовое регулирование прекращения права пользования недрами по вине недропользователя (требования законодательства о принудительном прекращении права пользования при наличии вины пользователя недр)

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ ПО ВИНЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЯ (ТРЕБОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРИНУДИТЕЛЬНОМ ПРЕКРАЩЕНИИ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИ НАЛИЧИИ ВИНЫ ПОЛЬЗОВАТЕЛЯ НЕДР)

М. В. ДУДИКОВ

Дудиков М. В., кандидат юридических наук.

По данным научных источников, продукция горной промышленности лежит в основе почти 97% получаемой электрической и тепловой энергии <*>. Следовательно, процесс рационального и комплексного недропользования существенно влияет на промышленный потенциал государства и обеспечивает его экономическую и сырьевую безопасность, что, в свою очередь, влияет на функционирование энергетической системы страны. В соответствии с ч. 1 ст. 35 Закона Российской Федерации "О недрах" одной из основных задач государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение рационального использования минерально-сырьевой базы и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации. -------------------------------- <*> Трубецкой К. Н., Краснянский Г. Л., Курский А. Н., Панфилов Е. И. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра. М., 2000. С. 5.

С целью реализации таких задач законодательством предусмотрены меры воздействия, побуждающие пользователей недр соблюдать условия пользования участками недр. Наиболее действенной мерой такого воздействия является прекращение права пользования недрами. Очевидно, что эти меры невыгодны субъекту предпринимательской деятельности из-за потери прибыли из основного источника своей коммерческой деятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 20 (п. 1, 2, 3, 5, 8) Закона Российской Федерации "О недрах" право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, при наличии вины пользователя недр в случаях: 1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами (п. 1) (при наличии вины предприятия); 2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (п. 2); 3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами (п. 3); 4) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (п. 5); 5) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, или представления недостоверной информации (п. 8) (пункт дополнительно включен с 11 сентября 2001 г. Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ). При несогласии пользователя недр с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке. Закон Российской Федерации "О недрах" устанавливает внесудебное прекращение права пользования участками недр в случае выявления нарушений. Это обусловлено тем, что пользователи недр воздействуют исключительно на государственную собственность - недра (ст. 1.2 этого Закона), которая обеспечивает в первую очередь публичный интерес. На публичный характер таких объектов, как участки недр, неоднократно справедливо указывалось ведущими учеными в области права <*>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Б. Д. Клюкина "Законодательная база горного права РФ: современные проблемы и пути совершенствования" включена в информационный банк согласно публикации - "Экологическое право", 2002, N 3. ------------------------------------------------------------------ <*> Клюкин Б. Д. Законодательная база горного права РФ: современные проблемы и пути совершенствования. М.: Информационное издание "Нефтегаз, энергетика и законодательство", 2001 - 2002. С. 11; Клюкин Б. Д. О совершенствовании права собственности на недра. Проблемы горного и экологического права в нефтегазовом комплексе. Научные труды кафедры горного права РГУ нефти и газа им. И. М. Губкина. Вып. 1. С. 22; Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность, перспективы развития и т. д.

Действительно, в соответствии с нормами ст. 1.2 недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. При этом участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Кроме этого, недропользование, как правило, невозможно без применения потенциально опасных технологий. Такая деятельность связана с повышенным экологическим риском, а также опасностью для населения и работающих на объекте недропользования людей, что согласуется с нормами ст. 8 Закона Российской Федерации "О недрах". Согласно этой статье пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды. Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде. Возможность прекращения права пользования недрами Законом Российской Федерации "О недрах" возложена на органы, предоставляющие такое право. В п. 17 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-1, указаны условия признания лицензий на пользование недрами недействительными. Однако в рамках этой статьи, по-видимому, не имеет смысла рассматривать проблемы, связанные с условиями признания таких лицензий недействительными. Такое утверждение базируется на том, что объектом исследования настоящей работы является прекращение надлежащим образом полученного права пользования недрами. Нормы, предусматривающие требования о прекращении пользования недрами, содержатся также в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". Действительно, согласно п. 1 ст. 4 этого Закона среди объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности отмечены недра. На основании ст. 34 этого Федерального закона нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписаниям уполномоченных органов исполнительной власти. При этом прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда. Норма ст. 34 упомянутого Закона создает коллизию с нормой ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации "О недрах", в соответствии с которой право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию. Однако известно, что если расходятся общий и специальный акты одного уровня, то применяется специальный. Следовательно, в данном случае при прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами должны применяться нормы Закона Российской Федерации "О недрах", что соответствует ст. 56 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Согласно этой статье при нарушении требований в области охраны окружающей среды деятельность, осуществляемая с нарушением указанных требований, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. При этом ст. 46 этого Федерального закона полностью посвящена требованиям в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки. Порядок досрочного прекращения права пользования недрами указан в ст. 21 Закона Российской Федерации "О недрах". Требованиями этой статьи установлено, что в случаях, предусмотренных п. 2, 3 и 5 ч. 2 ст. 20 данного Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения. При досрочном прекращении права пользования недрами ликвидация или консервация предприятия производится в порядке, предусмотренном ст. 26 этого Закона. В соответствии с частью шестой ст. 21 расходы на консервацию и ликвидацию предприятия несет пользователь недр, если пользование недрами прекращено по причинам, изложенным в п. 1 (при наличии вины предприятия), 2 и 3 ч. 2 ст. 20 упомянутого Закона. Однако согласно ст. 21 этого Закона в случае, если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление или ограничение права пользования недрами, устранены, это право может быть восстановлено в полном объеме. Приведенным нормами Закона Российской Федерации "О недрах" корреспондирует п. 15 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-1. Далее, п. 4 ст. 88 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. При этом в соответствии со ст. 45 - 47 этого Кодекса одним из оснований принудительного прекращения права пользования земельным участком является использование этого участка, которое приводит к значительному ухудшению экологической обстановки. Несмотря на наличие системы норм, регулирующих прекращение права пользования недрами при наличии вины пользователя недр по причинам, связанным с процессом недропользования, очевидны пробелы в законодательстве. Действительно, на практике контрольными органами отмечены многочисленные нарушения. Однако применить санкции в виде лишения права пользования недрами практически невозможно. Как справедливо отмечено в литературе <*>, изъять лицензию у недропользователя можно только на основании п. 5 ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации "О недрах". Согласно этому пункту право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случае, если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" (рук. авт. колл. С. А. Боголюбов) включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 1999, NN 4, 5. ------------------------------------------------------------------ <*> Боголюбов С. А., Бабкина К. А., Горкина И. Д., Жариков Ю. Г., Кацман Ю. Е., Крассов О. И., Краюшкина Е. Г., Сыродоев Н. А., Шейнин Л. Б. Комментарий Федерального закона "О недрах". М., 2001. С. 187.

В этом случае нет необходимости решать проблемы, связанные с консервацией горных выработок и компенсацией пользователю участком недр стоимости технологического оборудования, необходимого для поддержания участка недр в стабильном состоянии. В остальных случаях при досрочном прекращении права пользования недрами органами, предоставившими лицензию, при наличии вины пользователя недр возникают проблемы сохранности горных выработок и, следовательно, месторождения в целом при прекращении процесса воздействия на участок недр. При этом выводятся из рабочего состояния все технологические системы, в том числе и те, которые отвечают за соблюдение технического режима сохранности месторождения (откачивающее оборудование, системы крепежей, механизмы, обеспечивающие изоляцию пластов, и т. д.). Это обусловлено тем, что перечисленное имущество является собственностью недропользователя, а право пользования участком недр, на котором это имущество расположено, у него отсутствует. Кроме этого, в большинстве случаев у пользователя недр, как правило, отсутствуют средства на мероприятия, обеспечивающие сохранность такого месторождения, и стимулы, побуждающие его создавать фонд на эти мероприятия. Следовательно, расходы по ликвидации или консервации горных выработок несет на себе государство. Также отсутствует порядок, регламентирующий передачу необходимого для этого оборудования. Инвентаризация МПР России всех выданных лицензий на пользование недрами показала, что недропользователи держат каждое второе месторождение в законсервированном состоянии <*>. Понятно, что бюджеты различных уровней при этом будут недополучать средства. Это связано с тем, что в соответствии с п. 1 ст. 336 Налогового кодекса Российской Федерации объектом налогообложения являются полезные ископаемые, добытые из недр. -------------------------------- <*> Вестник топливно-энергетического комплекса. 2002. N 1. С. 7.

Отсутствует урегулированная правом возможность применения санкций в виде лишения права пользования недрами за необоснованную консервацию месторождений, предусмотренных ч. 1 п. 15.11 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-1. Согласно норме этой части при изменении условий, связанных с реализацией добываемого минерального сырья, владелец лицензии может временно приостановить работы и в установленном порядке законсервировать или ликвидировать горнодобывающее предприятие, письменно уведомив об этом орган управления государственным фондом недр или его территориальное подразделение. Время консервации включается в общий срок действия лицензии. В случае длительного периода консервации горнодобывающего предприятия или нарушения условий этой консервации, могущего привести к порче месторождения полезного ископаемого, орган управления государственным фондом недр или его территориальное подразделение могут аннулировать выданную лицензию и предоставить ее в установленном этим Положением порядке новому владельцу. По-видимому, пользователь участком недр может держать лицензию, не разрабатывая этот участок, так как законодательством длительность периода консервации не регламентирована. Такая тенденция обусловлена тем, что для компаний, деятельность которых связана с добычей минерального сырья, характерен процесс капитализации за счет прироста разведанных запасов такого сырья. При этом месторождения выводятся из хозяйственного оборота, и государство не получает доход от использования своей собственности. Получается ситуация, когда государство не может изъять такую лицензию из-за невозможности использования технологического оборудования - объектов обустройства месторождения, которые принадлежат пользователю недр, для поддержания геологической системы месторождения в стабилизированном состоянии. В соответствии с ч. 2 ст. 21 Закона Российской Федерации "О недрах" владелец лицензии на пользование недрами должен выполнить все обязательства, определенные в лицензии на случай досрочного отказа от прав, до установленного срока прекращения права пользования недрами. При невыполнении владельцем лицензии указанных обязательств органы, предоставившие лицензию, имеют право взыскать сумму ущерба от их невыполнения в судебном порядке. В ст. 51 этого Закона указано на необходимость возмещения вреда, причиненного государству в результате деятельности пользователя недр, виновного в выборочной отработке богатых участков месторождений полезных ископаемых, а также иных действиях, которые привели к порче месторождения или созданию условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами, за счет собственных средств пользователя недр. Кроме этого, той же статьей предусмотрено, что подлежит возмещению также вред, причиненный государству в случае, если участок недр не передан в пользование. Очевидно, что указанные в ст. 21 и 51 случаи не предусматривают санкций за консервацию месторождения по конъюнктурным мотивам. Как было упомянуто ранее, при изъятии лицензии одной из достаточно серьезных проблем является сохранность месторождения в случае начала работ на участке недр. Неразрешимой на сегодняшний день другой проблемой является передача объектов обустройства такого месторождения, включающего системы стабилизации геодинамических процессов, в результате изменения технологическими выработками сложной системы сплошного массива горных пород. Очевидна связь этих двух упомянутых проблем, наличие которых создает значительные неудобства, а часто и невозможность применения норм изложенных в п. 1, 2, 3, 8, а иногда и п. 5 ч. 2 ст. 20, Закона Российской Федерации "О недрах" в случае нарушения условий пользования недрами. Такие же проблемы будут возникать и в случае применения ст. 8 этого Закона. Такое утверждение базируется на одной из специфик пользования недрами, которая не получила своего отражения в законодательстве Российской Федерации о недрах. Эта специфика обусловлена тем, что при прекращении технологического процесса недропользования неблагоприятное воздействие на недра как на элемент комплексной системы окружающей среды значительно усиливается. Не решает проблему применение ст. 21.1 Закона Российской Федерации "О недрах". На основании этой статьи в случае, если в интересах рационального использования и охраны недр приостановление добычи полезных ископаемых нецелесообразно или невозможно, органы, досрочно прекратившие право пользования соответствующим участком недр, до принятия в установленном порядке решения о новом пользователе недр могут предоставить право краткосрочного (до одного года) пользования таким участком недр юридическому лицу (оператору) с оформлением соответствующей лицензии в порядке, установленном этим Законом. При этом частью второй этой статьи установлено, что между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях (статья дополнительно включена с 13 января 2000 г. Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ). Невозможность решения проблемы применением ст. 21.1 обусловлена тем, что диспозитивная норма части второй указывает на право пользователя недр по передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, временному оператору. Следовательно, передача такого имущества не является обязанностью пользователя недр. Следует согласиться с указанными в литературе <*> некоторыми другими недостатками норм, регулирующих принудительное прекращение права пользования недрами при наличии вины пользователей недр. К таким недостаткам относятся следующие. -------------------------------- <*> Природно-ресурсные ведомости. 2001. N 37. С. 3

1. Отсутствуют экономические и административные меры воздействия на недропользователей, нарушающих законодательство о недрах. 2. Не разработан четкий порядок досрочного прекращения права пользования недрами в части передачи основных фондов, геологической информации, материальных ценностей. 3. Не решен вопрос воздействия на недропользователей, имеющих сложную инфраструктуру, в том числе трубопроводы, жилищный фонд и т. д. "Более того, возможность избежать наказания за выявленные нарушения фактически заставляет совершать их дальше" (там же). На недостатки природно-ресурсного законодательства в части санкций за нарушения указано также в работах Б. Д. Клюкина, Г. Е. Быстрова, И. О. Красновой, О. Л. Дубовик, А. Э. Жалинского и др. <*>. -------------------------------- <*> Клюкин Б. Д. Формирование горного законодательства России // Дело и право. 1994. N 12. С. 23 - 24; Быстров Г. Е., Краснова И. О. Лицензирование пользования недрами // Закон. 1994. N 6. С. 74 - 77; Дубовик О. Л., Жалинский А. Э. Причины экологических преступлений. М., 1988.

Отмечены также неоднократные обращения глав администраций субъектов Российской Федерации с просьбами разработать законодательные нормы, позволяющие безостановочный переход права пользования недрами от неэффективного недропользователя к новому, при изъятии лицензии на пользование недрами. Или другой пример несовершенства законодательного регулирования прекращения права пользования недрами. Как известно, законодательством Российской Федерации о недрах установлены требования к субъектам предпринимательской деятельности - пользователям недр. Такие требования изложены в ст. 9 Закона Российской Федерации "О недрах". В соответствии с этой статьей пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами. Далее, согласно этой же статье в случае если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности или заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами. При этом пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов могут быть только юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации и имеющие разрешения (лицензии), выданные уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти, на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов. Требования к претендентам на получение права пользования недрами изложены также в п. 3 и 4 ст. 14 Закона Российской Федерации "О недрах". На основании этих пунктов отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона может последовать в следующих случаях (абзац дополнен с 13 января 2000 г. Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ): заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ (п. 3); если в случае предоставления права пользования недрами данному заявителю не будут соблюдены антимонопольные требования (п. 4 в редакции, введенной в действие с 17 февраля 1999 г. Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ). Определенные требования установлены также при переходе права пользования недрами в случаях, установленных абз. 6 ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах". Согласно нормам этого абзаца при переходе права пользования участком недр в случае, если юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, дополнительно установлены следующие требования. 1. Новому юридическому лицу передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах лицензионного участка. 2. Имеются необходимые разрешения (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием. 3. Доля прежнего юридического лица - пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр составляет не менее половины уставного капитала нового юридического лица. По перечисленным выше требованиям, изложенным в ст. 9, 14 и 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах", не установлены основания прекращения права пользования недрами в случае нарушения этих требований после получения такого права. На самом деле практически субъект предпринимательской деятельности, получив право пользования недрами и становясь субъектом права пользования недрами, может вносить любые изменения в учредительные документы, а также осуществлять любые действия, в том числе противоречащие указанным выше требованиям. На практике уже известны многочисленные случаи изменений соотношения долей в уставном капитале нового юридического лица сразу после перехода права пользования участками недр и переоформления лицензии на пользование недрами в случае, предусмотренном абз. 6 ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах". Можно возразить автору настоящей статьи, указав на наличие нормы п. 4 ч. 1 ст. 20 этого Закона, на основании которой право пользования недрами прекращается в случае переоформления лицензии с нарушением условий, предусмотренных ст. 17.1 Закона (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ). Однако очевидно, что норма этой статьи указывает на нарушение условий в процессе переоформления лицензии, а не после удостоверения права пользования недрами новому пользователю недр, получившему это право в результате перехода такого права. Кроме этого, ничто не мешает субъекту предпринимательской деятельности - пользователю недр изменить свою специальную правоспособность, внеся соответствующие изменения и (или) дополнения в учредительные документы (особенно такие случаи встречаются среди некоторых предприятий железнодорожного транспорта при добыче подземных вод). Понятно, что при изменении профиля деятельности предприятия, основания прекращения права пользования недрами в законодательстве о недрах отсутствуют. Отмечены также случаи продажи, передачи в результате залоговых операций и иные способы отчуждения оборудования, обеспечивающего процесс недропользования. В результате возникает ситуация, когда лицензия на право пользования недрами находится у одного лица, а оборудование, обеспечивающее процесс недропользования и поддержания месторождения в стабилизированном состоянии, - у другого. Данные обстоятельства указывают на отсутствие правового механизма регулирования отношений при поддержании месторождения в должном, стабилизированном состоянии в случае прекращения права пользования недрами. Анализируя некоторые из пунктов ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации "О недрах", необходимо отметить следующее. Применение нормы п. 2 ч. 2 этой статьи, согласно которой право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии вызывает много проблем. Аналогичная норма указана в пп. 2 п. 15.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами. Действительно, непонятно, о каких "существенных" условиях говорится в этом пункте. В научных работах указывается на то, что "существенные условия лицензии закреплены в статье 12 Закона" <*>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" (рук. авт. колл. С. А. Боголюбов) включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", NN 4, 5, 1999. ------------------------------------------------------------------ <*> Боголюбов С. А., Бабкина К. А., Горкина И. Д., Жариков Ю. Г., Кацман Ю. Е., Крассов О. И., Краюшкина Е. Г., Сыродоев Н. А., Шейнин Л. Б. Комментарий Федерального закона "О недрах". М., 2001. С. 184.

Однако в соответствии с ч. 2 ст. 12 Закона Российской Федерации "О недрах" лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия... а также может дополняться иными условиями, не противоречащими этому Закону (часть в редакции, введенной в действие с 17 февраля 1999 г. Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ). Не совсем понятно, будут ли эти условия существенными. Тем более на практике в условиях лицензии (часто называемыми лицензионными соглашениями) понятие "существенные условия" не применяется. Следовательно, все условия, которые указаны в лицензии, а также согласно ч. 1 ст. 11 Закона Российской Федерации "О недрах" текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами, представляются существенными условиями. Или иначе, другими словами, несущественных условий лицензия на пользование недрами не содержит. Проблематично определять критерий "существенность" на примере, когда в условиях пользования участком недр установлена добыча 100 тонн условного сырья, а на день отчетности добыто только 99,99 тонн. В результате, если придерживаться формальных признаков, лицензию необходимо изъять. Однако изъятие лицензии невыгодно в первую очередь государству по причинам, которые были рассмотрены ранее в этой статье. По мнению автора, выделять в условиях пользования недрами существенные условия в отдельный блок нецелесообразно, так как в противном случае практически другие условия можно несанкционированно нарушать. Непонятно также толкование редакции п. 3 ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации "О недрах". На основании этого пункта право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случае систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" (рук. авт. колл. С. А. Боголюбов) включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", NN 4, 5, 1999. ------------------------------------------------------------------ В этом случае следует согласиться с авторами, которые указывают на соблюдение требований по безопасному ведению работ, порядка разработки месторождений полезных ископаемых и т. д. Нарушение этих правил означает, что пользователь недр не выполняет природоохранных мероприятий, не соблюдает технологические схемы переработки минерального сырья, разрабатывает месторождение с нарушением утвержденных технических проектов и т. д. (Более подробно см.: Боголюбов С. А., Бабкина К. А., Горкина И. Д., Жариков Ю. Г., Кацман Ю. Е., Крассов О. И., Краюшкина Е. Г., Сыродоев Н. А., Шейнин Л. Б. Комментарий Федерального закона "О недрах". М., 2001. С. 184.) Следует к этому добавить только то, что норма этого пункта указывает на нарушение технических норм и правил. Однако целесообразно заострить внимание на понятии "систематическое нарушение", которое используется в данной норме. Как известно из научной литературы, деяния совершаемые систематически, состоят из ряда одинаковых действий, наказуемых при их повторении три и более раз <*>. Очевидно, что оценка критерия одинаковости будет являться спорной при нарушении технико-технологических нормативов. -------------------------------- <*> Уголовное право Российской Федерации. Общая часть / Под ред. Б. В. Здравомыслова. С. 273 - 274.

Вызывает неопределенность отсутствие в Законе Российской Федерации "О недрах" требования о фиксации оснований прекращения права пользования недрами как юридических фактов, указанных в п. 8 ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации "О недрах" в виде соответствующих решений уполномоченных органов. Такая фиксация представляет собой документальное закрепление прекращения права пользования недрами в виде соответствующего решения уполномоченных органов.

Выводы

1. Необходима разработка норм, регулирующих отношения, возникающие при передаче оборудования, обеспечивающих процесс недропользования, в случае прекращения права пользования недрами по основаниям, предусмотренным в п. 2, 3, 8, а в некоторых случаях и п. 1 и 5 ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации "О недрах" в случае нарушения условий пользования недрами. Это же относится и к п. 15.11 Положения о порядке лицензирования пользования недрами. Имеет смысл обратиться к опыту решения такой проблемы нормами дореволюционного законодательства. Пункты 275, 285, 286, 322, 374, 375, 754, 794 и т. д. Устава горного Российской империи регулируют передачу горного оборудования. В современном зарубежном законодательстве установлена обязанность по передаче имущества, обеспечивающего процесс недропользования. (Более подробно см.: Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М., 2000. С. 87, 90, 131 и т. д.) 2. Целесообразно законодательно установить основание прекращения права пользования недрами в случае, если недропользователь перестал удовлетворять требованиям, установленным законодательством о недрах. Например, изменил свою специальную правоспособность или лишился оборудования, без которого невозможен процесс недропользования. Целесообразно обратиться к положительному опыту регулирования таких ситуаций зарубежным законодательством. Например, согласно п. 1 ст. 18 Горного закона ФРГ право пользования недрами и лицензия, удостоверяющая это право, "подлежат отмене, если впоследствии возникают обстоятельства, которые должны были бы привести к отказу в их выдаче" (там же. С. 206, 295). Очевидно, что учет такого положительного опыта позволит исключить коллизии и неопределенности в правовом регулировании прекращения права пользования недрами в законодательстве Российской Федерации. Действительно, возникающие обстоятельства, которые должны были привести к отказу в выдаче лицензии на пользование недрами, априори являются нарушением. 3. Следует законодательно установить требование о формировании пользователем недр средств, необходимых для ликвидационных, консервационных и рекультивационных работ, на специальных счетах. 4. Необходимо на уровне подзаконного акта органа управления государственным фондом недр закрепить толкование указанного в пп. 2 ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации "О недрах" и пп. 2 п. 15.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами понятия "существенные условия лицензии". С одной стороны, можно исходить из аналогичного гражданско-правового определения этого понятия (существенные условия договора). А именно - в соответствии с ч. 2 п. 1 ст. 432 Гражданского кодекса Российской Федерации существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Однако, с другой стороны, учитывая особенности недропользования, этого недостаточно, так как на практике в лицензиях не выделяются существенные условия пользования недрами, и поэтому определить, какие из них существенные, достаточно сложно. По мнению автора, следует руководствоваться следующим. Предоставляя право пользования недрами, государство преследует цель - получение прибыли в результате рационального использования природного ресурса в соответствии с условиями, указанными в лицензии. В результате нарушения таких условий государство терпит убытки из-за неполучения средств в бюджет, а также проведения восстановительных мероприятий. Очевидно, что эти убытки должны быть недропользователем компенсированы либо в денежной форме, либо соответствующими мероприятиями, согласованными с органами, принимающими решение о прекращении права пользования недрами. В случае невозможности возмещения недропользователем таких убытков право пользования недрами должно быть прекращено по основаниям, указанным в пп. 2 ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации "О недрах" и пп. 2 п. 15.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами. А именно - целесообразно лишать права пользования этим участком недр не на основании факта нарушения, а в случае невозможности возмещения причиненных убытков в связи с фактом такого нарушения. Например, как было упомянуто ранее, в соответствии с п. 1 ст. 336 Налогового кодекса Российской Федерации объектом налогообложения являются полезные ископаемые, добытые из недр. Следовательно, в случае невыполнения условий пользования недрами в части снижения уровня добычи полезного ископаемого по вине недропользователя этот пользователь недр должен возместить недополучение средств в бюджеты в результате такого нарушения. Возмещение убытков позволит избежать консервации месторождений также по конъюнктурным соображениям, а также защитит права недропользователя на продолжение коммерческой деятельности на участке недр. По мнению автора настоящей работы, возможно в принципе исключение понятия "существенных". В этом случае все сказанное выше будет относиться к условиям лицензии в целом, а не только к существенным условиям. 5. "Согласно одному из базовых требований формальной логики введение нового понятия или термина допустимо лишь в случае, если уже невозможно обойтись существующим, что непременно предполагает соответствующее обоснование" <*>. Следовательно, в связи с проблемами применения п. 3 ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации "О недрах" в части толкования "систематическое нарушение" целесообразно использовать понятие "неоднократное нарушение", которое, как указано в ст. 16 Уголовного кодекса Российской Федерации, предполагает два и более нарушения установленных требований. При этом эти нарушения не обязательно должны быть одинаковы. -------------------------------- <*> Новикова Е. В. Об экологических платежах по контракту на проведение операций по недропользованию и стабильности положения инвестора // Экологическое право. 2002. N 1. С. 39.

А именно - в связи с повышенным уровнем опасности горных работ необходимо установить, что право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случае неоднократного нарушения пользователем недр установленного технико-технологического режима недропользования. 6. Прекращение права пользования недрами по основаниям, связанным с нарушением прав недропользования, в том числе по основанию, предусмотренному п. 8 ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации "О недрах", должно быть оформлено решением органов, предоставивших это право. Надлежащее документальное оформление оснований прекращения права пользования недрами как юридических фактов имеет контрольное и информационное значение для управленческой деятельности органов, предоставивших это право в правоприменительной практике. В большинстве случаев прекращение такого права является юридическим фактом, имеющее правоустанавливающее значение (например, обязанность приведения природных объектов в первоначальное состояние). Напрашивается необходимость рассматривать такие юридические факты, как один из элементов фактического состава при прекращении права пользования недрами. Другим элементом должна быть фиксация этих юридических фактов, оформленная решением этих органов в виде совместного распоряжения.

Название документа