Проблемы приобретения субъектом предпринимательской деятельности права пользования участками недр при банкротстве предприятия - пользователя недр

ПРОБЛЕМЫ ПРИОБРЕТЕНИЯ СУБЪЕКТОМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ УЧАСТКАМИ НЕДР ПРИ БАНКРОТСТВЕ ПРЕДПРИЯТИЯ - ПОЛЬЗОВАТЕЛЯ НЕДР

М. В. ДУДИКОВ

Дудиков М. В., заместитель директора по правовым вопросам АНО "Аудит недропользования и консалтинг", кандидат юридических наук.

В соответствии с абзацем седьмым ч. 1 ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах" право пользования участками недр переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности в случае приобретения субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", имущества (имущественного комплекса) предприятия-банкрота (пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым недропользователю законодательством о недрах Российской Федерации. Порядок переоформления лицензии на пользование участками недр утвержден Приказом МПР России <*>. -------------------------------- <*> См.: Приказ МПР России от 19 ноября 2003 г. N 1026 "Об утверждении Порядка переоформления лицензий на пользование участками недр" // БНА ФОИВ. 2004. N 5.

Требования, которым должен соответствовать субъект предпринимательской деятельности - пользователь недрами, установлены ч. 3 ст. 9, ст. 14 Закона Российской Федерации "О недрах", а также п. 11.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами. В соответствии с этими требованиями претендент на получение права пользования участком недр должен представить доказательства того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами, а также опытом для эффективного и безопасного проведения работ, и представить наличие разрешений (лицензий) для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами или заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами. Согласно ст. 22 Закона "О недрах" к пользователям недр или привлекаемым ими для пользования недрами другим юридическим и физическим лицам предъявляются требования о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дипломом), на проведение соответствующего вида деятельности: геологической съемки, поисков, разведки, разных способов добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, других видов пользования недрами. Если пользователь не обладает этими требованиями, то на основании ст. 14 этого Закона ему будет отказано в приеме заявки на получение права пользования участком недр. А именно: отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона может последовать в случае, если заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ. Следовательно, эти требования должны быть соблюдены при покупке предприятия-банкрота. Кроме этого, необходимо согласие приобретателя имущества такого предприятия-банкрота на выполнение обязательств, перечисленных в условиях пользования участком недр, которые согласно ч. 2 ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах" пересмотру не подлежат. Это является ограничением для участников торгов, предусмотренных ст. 110 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)". Такое обстоятельство может вызвать конфликтные ситуации из-за того, что в Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве)" ограничений на участие в торгах при покупке предприятия-банкрота не предусмотрено. Далее, в соответствии с этим Федеральным законом с момента введения внешнего управления снимаются ранее принятые меры по обеспечению требований кредиторов: вводится мораторий на удовлетворение требований кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам должника (ст. 94). Мораторий на удовлетворение требований кредиторов распространяется на денежные обязательства и обязательные платежи, сроки исполнения которых наступили до введения внешнего управления (ст. 95). Из этого следует, что нормы ст. 94 и 95 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" исключают применение нормы п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации "О недрах". Согласно норме этого пункта право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии. Нормы ст. 94 и 95 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" исключают применение также п. 8 - 10 ч. 2 ст. 22 Закона Российской Федерации "О недрах" в части платежей при пользовании недрами, приведения участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, сохранности разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях и ликвидации в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию, как одно из условий пользования недрами. Кроме этого, толкование ст. 17.1 этого Закона дает возможность утверждать, что прежний пользователь недр, по-видимому, может не передать лицензию. Это связано с тем, что ч. 1 ст. 17.1, перечисляя случаи перехода права пользования участками недр, содержит прежде всего нормы диспозитивного характера. Следовательно, передача права пользования участками недр является правом прежнего пользователя недр, а не его обязанностью. При продаже предприятия как имущественного комплекса или его части могут быть перерывы в работе, а в ряде случаев и остановка всего комплекса или отдельных технологических линий. В связи с тем что деятельность организации - пользователя недр обусловлена технологическим воздействием на участок недр, а также функционированием технического комплекса, обеспечивающим сохранность этого участка, остановка его может привести к затоплению, обводнению месторождения, обрушению шахтных выработок и иным необратимым последствиям, способным причинить ущерб как самой организации, так и экономике страны в целом. Кроме того, не исключено в большинстве случаев возникновение необратимых процессов, которые будут являться причиной нанесения непоправимого вреда окружающей природной среде. Например, выбросы сероводорода, попадание углеводородных составляющих в подземные воды и т. п. Однако на практике нередко возникают ситуации, когда из-за ряда причин владелец предприятия - недропользователь вынужден прекращать или приостанавливать работы на месторождении. Между моментом, когда недропользователь прекращает работу, и до предоставления права пользования недрами другому субъекту предпринимательской деятельности проходит длительный отрезок времени. Случаи, когда пользователь недр не может продолжать работу, уже приобретают повсеместный характер. Следует отметить, что в настоящее время вопрос передачи права пользования недрами другому субъекту предпринимательской деятельности при вынужденном прекращении работ на участке недр не решен. Это обусловлено тем, что в соответствии с ч. 2 ст. 21.1 Закона Российской Федерации "О недрах" передача временному оператору имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, также является правом, а не обязанностью недропользователя. Очевидно, что указанная в ст. 17.1 Закона "О недрах" норма, регулирующая переход права пользования недрами в случае приобретения субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", имущества (имущественного комплекса) предприятия-банкрота (пользователя недр), в ряде случаев не может быть применена. Это связано с тем, что, руководствуясь действующим в настоящее время Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", невозможно соблюдение квалификационных требований. Следует также отметить, что некоторые нормы Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" также могут создать трудности применения ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах". Например, на основании п. 1 и 5 ст. 4 этого Закона добыча драгоценных металлов и драгоценных камней может осуществляться исключительно организациями, получившими в порядке, установленном этим Федеральным законом и другими федеральными законами, специальные разрешения (лицензии). Право юридических лиц осуществлять деятельность по добыче драгоценных металлов и драгоценных камней возникает с момента получения соответствующей лицензии и действует до прекращения ее действия. Учитывая то, что в соответствии с п. 2 ст. 131 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" из имущества должника, которое составляет конкурсную массу, исключаются права, основанные на лицензии на осуществление отдельных видов деятельности, отсутствие такого разрешения (лицензии) будет являться ограничением деятельности на участке недр, включая деятельность по поддержанию этого участка в стабилизированном состоянии. Далее, в соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и организациям, созданным без участия (прямого или косвенного) иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, должно принадлежать большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления организаций, осуществляющих деятельность по добыче алмазов на территории Российской Федерации. И кроме этого, согласно п. 4 той же статьи аффинаж драгоценных металлов могут осуществлять только организации в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации. Очевидно, что нормы ст. 4 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" также ограничивают перечень претендентов на получение права пользования недрами в соответствии с абзацем седьмым части первой ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах". В связи с этим как один из способов решения проблемы предлагается рассмотреть совмещение аукциона (конкурса) на получение права пользования недрами и аукциона по продаже имущества. Но при этом следует учесть, что продажа имущества недропользователя-банкрота и предоставление права пользования участком недр через процедуру конкурса или аукциона - два сложных в правовом и организационном отношении процесса, регулируемых двумя отраслями законодательства: гражданским и административным. Продажа имущества предприятия-банкрота регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)". Порядок продажи имущества предприятия-банкрота осуществляется в порядке, установленном ст. 110, 111 и 139 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", путем проведения открытых торгов в форме аукциона, а в случае, предусмотренном п. 7 ст. 195 этого Федерального закона, - конкурса. В соответствии с ч. 5 п. 7 ст. 110 этого Закона в случае, если предприятие не было продано в порядке, предусмотренном этим пунктом, порядок продажи предприятия на торгах устанавливается собранием кредиторов или комитетом кредиторов, в том числе посредством публичного предложения. Обобщенная схема продажи имущества должника в порядке, установленном этим Федеральным законом, выглядит следующим образом. После вступления в силу решения арбитражного суда о признании должника банкротом назначается арбитражный управляющий, который публикует сведения о признании должника банкротом. После проведения инвентаризации и оценки имущества, анализа финансового состояния и т. д. осуществляется продажа предприятия с заключением договора купли-продажи этого предприятия в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Получение права пользования участками недр регулируется нормами Закона Российской Федерации "О недрах", Положением о порядке лицензирования пользования недрами. В основе всей процедуры предоставления недр в пользование лежат решения уполномоченных органов, предусмотренные ст. 10.1 Закона Российской Федерации "О недрах". В общем виде эта процедура выглядит следующим образом. На основании решений, указанных в упомянутой статье Закона Российской Федерации "О недрах", соответствующих органов осуществляется проведение конкурсов или аукционов на право пользования участками недр. Согласно ч. 1 ст. 13.1 этого Закона принятие решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, о составе и порядке работы конкурсных и аукционных комиссий, а также определение порядка и условий проведения таких конкурсов или аукционов в отношении каждого участка недр или группы участков недр, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами, а в отношении каждого участка недр или группы участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации - Правительством Российской Федерации. В соответствии с частями третьей и четвертой этой статьи основными критериями для выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются научно-технический уровень программ геологического изучения и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей природной среды, учет интересов национальной безопасности Российской Федерации. Основным критерием для выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр. Затем после утверждения результатов таких конкурсов или аукционов, которое принимается органами, предоставляющими право пользования участками недр, в соответствии со ст. 10.1 Закона "О недрах" осуществляется выдача лицензии на пользование участками недр согласно ст. 13 этого Закона. Совмещение аукциона (конкурса) на получение права пользования недрами и аукциона по продаже имущества возможно с учетом следующих положений: 1. Аукцион (конкурс) на право пользования недрами и аукцион (конкурс) по продаже имущества представляют собой раздельные процедуры, регулируемые нормами разных отраслей права. 2. Указанные выше аукционы (конкурсы) можно совместить по времени и организационно, но решения по каждому из них должны приниматься раздельно. 3. Аукцион на право пользования недрами целесообразно заменить на конкурс, что дает возможность при равенстве показателей допустить ко второй аукционной части конкурса (торгов) двух и более претендентов, отвечающих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации о недрах; вторую, аукционную, часть провести с целью продажи имущества в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)". 4. Признать победителем конкурса на право пользования недрами собственника имущества, выигравшего аукцион по продаже имущества. 5. Обеспечение сохранения единого производственно-технологического комплекса горного предприятия в соответствии с его целевым назначением. 6. Приобретатель имущества должен взять на себя обязательства по выполнению условий пользования недрами, включая предлагаемые им улучшения таких условий при проведении конкурса на право пользования недрами. 7. В случае подачи одной заявки в соответствии с п. 7 ст. 110 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" повторные торги целесообразно не проводить, а продать имущество победителю конкурса на право пользования недрами. При этом в этот Федеральный закон необходимо внесение соответствующих изменений и дополнений. Такая целесообразность обусловлена следующими специфическими особенностями горных предприятий: а) наиболее тесная связь с природопользованием. Это выражено в том, что функционирование горного предприятия технологически связано с непосредственным антропогенным воздействием на невосполняемый, ограниченный относительно ресурса элемент геосистемы, повышенным экологическим риском и опасностью для людей. При этом в большинстве случаев прекращение такого воздействия или прерывание технологического процесса пользования участком недр даже на незначительный с точки зрения производственного цикла период времени приводит к порче, а в некоторых случаях гибели месторождения и необратимым экологическим последствиям. В связи с этим наиболее существенной представляется проблема прекращения права пользования участками недр; б) значительная часть крупных горных предприятий имеет градообразующий характер. В связи с этим социальная обстановка региона, включая мультипликативный эффект, зависит от функционирования таких предприятий. Следовательно, длительные перерывы в работе этих предприятий не выгодны ни государству, из-за потери налоговых поступлений в бюджеты различных уровней, ни недропользователю, из-за вложения средств на восстановительные мероприятия. Длительные перерывы также нецелесообразны для объекта отношений - участка недр по названным выше причинам. Предлагаемая схема совмещения аукциона (конкурса) на получение права пользования недрами и аукциона по продаже имущества предприятия-банкрота формализованно может выглядеть следующим образом. Сначала осуществляется процедура проведения конкурса на право пользования недрами, по результатам которой определяются претенденты на получение права пользования участками недр, имеющие конкурсные предложения, соответствующие требованиям законодательства Российской Федерации о недрах. Логично было бы предположить, что такие предложения должны по совокупности параметрических характеристик иметь природоохранное значение, а также соответствовать рациональному использованию и охране недр. В случае если предложения претендентов на получение права пользования недрами признаны равнозначными, среди таких претендентов проводится аукцион по продаже имущества в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)". В случае если в процессе проведения конкурса на право пользования недрами будет выявлен претендент, имеющий лучшие предложения по использованию участка недр, или в конкурсную комиссию будет подана только одна заявка на получение этого права с предложениями, соответствующими требованиям законодательства Российской Федерации о недрах, такие претенденты должны будут иметь право на покупку имущества. Далее, после принятия конкурсной комиссией решения о предоставлении права пользования недрами в соответствии с ч. 6 ст. 13.1 Закона Российской Федерации "О недрах" и утверждения этого решения согласно ст. 10.1 этого Закона имущественный комплекс предприятия-банкрота приобретается субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", с переходом права пользования недрами с переоформлением лицензии на пользование участками недр. Предлагаемый вариант схемы требует детализации и юридической проработки, но, по мнению автора, такая схема может служить основой попытки совмещения конкурса на право пользования недрами и аукциона по продаже имущества предприятия-банкрота, необходимого с целью эффективного недропользования. Выгоды государству от реализации предложенного варианта, при котором право пользования участками недр переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности в случае приобретения субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", имущества (имущественного комплекса) предприятия-банкрота (пользователя недр), очевидны. Во-первых, это позволит избежать безвозвратных потерь полезного ископаемого в недрах, а также вложенных средств. Следует заметить, что потеря запасов означает не только нерациональное использование невозобновляемых ресурсов, но и потерю предыдущих затрат на поиски, разведку и освоение этих запасов. Причем затраты, необходимые на вовлечение новых запасов, кратно превышают затраты на продолжение добычи из разведанных и обустроенных месторождений. Во-вторых, будут вновь введены в действие производственные мощности, центральным звеном которых являются бездействующие скважины и иные горные выработки. В-третьих, решатся многие проблемы региона, связанные с высвобождением большого количества работников в горно-разрабатывающей и смежных областях. А именно: налицо снижение социального напряжения, а также мультипликативный эффект. В-четвертых, будет благоприятствовать получению дополнительных налоговых поступлений в бюджеты различных уровней. Действительно, предлагаемый вариант позволит сохранить такие поступления. В-пятых, предлагаемый метод не потребует налоговых льгот и специальных налоговых режимов. В-шестых, позволит не останавливать технологический процесс добычи полезного ископаемого, остановка которого в большинстве случаев приводит к безвозвратной потере ресурсов недр. Предлагаемый способ решения проблемы выгоден также и субъектам предпринимательской деятельности - пользователям недр. Такая выгода обусловлена тем, что отсутствует необходимость вложения средств в обустройство месторождения, включая объекты инфраструктуры. В противном случае могут возникнуть ситуации, при которых покупателем оборудования обанкротившегося предприятия - пользователя недр окажется лицо, не отвечающее квалификационным требованиям и не имеющее финансовых средств не только разрабатывать месторождение, но и возможностей по надлежащему его содержанию. А это, как известно, может нанести существенный ущерб недрам и вследствие этого убытки государству как собственнику недр. Кроме этого, не подобающее содержание месторождения полезного ископаемого может привести к необратимым экологическим последствиям. В дальнейшем необходимо в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" внести поправки, которые предусматривают ограничения по составу участников торгов по продаже предприятия-банкрота (пользователя недр), а при проведении этих торгов к приобретателю такого имущества должны предъявляться требования, установленные в Законе Российской Федерации "О недрах". Тенденция основной концепции таких поправок должна быть такова, что перед продажей предприятия-банкрота следует провести конкурс на получение права пользования участками недр. В результате проведения этого конкурса выявляются такие субъекты предпринимательской деятельности, которые удовлетворяют квалификационным требованиям, установленным ч. 3 ст. 9, ст. 14, последней частью ст. 22 Закона Российской Федерации "О недрах", а также п. 11.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами. Очевидно, что в соответствии со ст. 16 Закона "О недрах" организационное обеспечение проведения такого конкурса должно возлагаться на федеральный орган управления государственным фондом недр. Это связано с тем, что горное предприятие имеет ряд особенностей, которые отличают его от других предприятий. На некоторые из таких специфических особенностей ранее уже было указано в этой работе, поэтому уже упомянутые целесообразно дополнить следующими особенностями: 1. Детерминация технологического процесса разработки месторождения. А именно: горное предприятие связано с участком недр не только как с основанием размещения самого технологического комплекса, но и как с производственно-экономическим базисным элементом самого этого предприятия. 2. Территориальная привязка предприятия. Горнодобывающее предприятие как имущественный комплекс, включающий в себя скважины, шахты, штольни и иное недвижимое имущество, а также оборудование, которое функционально обеспечивает технологическую систему пользования недрами, может строиться и функционировать только на самом месторождении полезного ископаемого. 3. Использование государственной собственности. В соответствии со ст. 1.2 Закона Российской Федерации "О недрах" недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. При этом участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Однако добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. 4. Как было отмечено выше, функционирование горного предприятия связано с воздействием на месторождение, которое представляет собой скрытый от субъектов отношений по использованию недр объект. То есть месторождение представляет собой комплекс различной информации. А именно: без информации нет месторождения. При этом эта специфическая информация, которая требует специальных геологических знаний, существенно отличается от информации об иных имущественных объектах. Участие федерального органа управления государственным фондом недр обусловлено также тем, что "законодательство и практика по несостоятельности - особая специальность. Работа в этой области требует не только специальных знаний по несостоятельности, но также понимания стандартов и практики..." <*>. -------------------------------- <*> Российско-британский семинар судей по вопросам банкротства // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2001. Специальное приложение к N 3.

Следует также внести изменения и дополнения в нормы ч. 2 ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах" и п. 4 Порядка переоформления лицензии на пользование участками недр, утвержденного Приказом МПР России от 19 ноября 2003 г. N 1026. Согласно этим нормам при переходе права пользования участком недр условия пользования этим участком, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат. Однако не исключены случаи, когда претендент на получение права пользования недрами предложит лучшие по сравнению с предыдущими условия. Следовательно, необходима норма, позволяющая пересматривать и изменять условия пользования участком недр при взаимном согласии уполномоченных органов государственной власти и недропользователя. Кроме этого, в целях исключения конфликтных ситуаций при применении упомянутых норм целесообразно внести изменения и дополнения в ст. 17.1 Закона, согласно которым при приобретении субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", имущества (имущественного комплекса) предприятия-банкрота (пользователя недр) передача права пользования недрами и переоформление лицензии должна быть не правом прежнего недропользователя, а его обязанностью.

Название документа