Федеральная государственная политика в сфере охоты и охотничьего хозяйства

ФЕДЕРАЛЬНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ОХОТЫ И ОХОТНИЧЬЕГО ХОЗЯЙСТВА <*>

М. Н. АНДРЕЕВ, Н. В. КРАЕВ, В. Н. КРАЕВА

Андреев М. Н., заведующий отделом экономики охотничьего хозяйства и охотничьего туризма ГНУ "Всероссийский научно-исследовательский институт охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б. М. Житкова Российской академии сельскохозяйственных наук", кандидат сельскохозяйственных наук.

Краев Н. В., заведующий отделом "Хозяйство и право" ГНУ "Всероссийский научно-исследовательский институт охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б. М. Житкова Российской академии сельскохозяйственных наук", старший научный сотрудник, кандидат юридических наук.

Краева В. Н., старший преподаватель экологического и природоресурсного права Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), научный сотрудник отдела "Хозяйство и право" ГНУ "Всероссийский научно-исследовательский институт охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б. М. Житкова Российской академии сельскохозяйственных наук", кандидат юридических наук.

В статье исследована федеральная государственная политика в сфере охоты и охотничьего хозяйства. В государственной политике природоохранная составляющая преобладает над пользовательской. Обосновывается необходимость принятия Стратегии развития охотничьего хозяйства России на долгосрочную перспективу с ясной государственной политикой, а также выработки соответствующих программ и мероприятий.

Ключевые слова: государственная политика, управление, стратегия, программы, цели, критерии, охота, охотничье хозяйство, охрана, воспроизводство, использование животного мира.

The article is devoted to the analysis of game reserve public policy which shows the following: protection of wildlife prevails over use of wildlife. The necessity of adapting a new long-term strategy of developing hunting and game management in Russia is given, coupled by a coherent public policy and elaboration of respective federal projects and measures.

Key words: public policy, management, strategy, projects, goals, criteria, hunting, game reserve, protection, reproduction, use of wildlife.

Государственная политика в сфере охоты и охотничьего хозяйства - специфическая часть общественных отношений, связанных с деятельностью по использованию, охране, воспроизводству охотничьих животных и среды их обитания. Она представляет собой объявленную государством систему целей, задач, принципов, приоритетов, решений, критериев и индикаторов, обеспечивающих устойчивое развитие охоты и охотничьего хозяйства, сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов. Государственную политику в сфере охоты и охотничьего хозяйства также можно охарактеризовать как комплекс осуществляемых органами государственной власти и согласованных с общественными институтами мероприятий, направленных на решение текущих и перспективных социальных, культурных, экономических и экологических задач в области использования и охраны охотничьих ресурсов, обеспечивающих удовлетворение соответствующих материальных и духовных потребностей нынешнего и будущего поколений. Особенность современного периода (с конца 1990-х годов) - отсутствие четко сформулированных государством целей, задач и приоритетов развития охоты и охотничьего хозяйства, неконкретность государственной политики в данной сфере. Основным законодательным актом, в соответствии с которым выстраивалась государственная политика, был Федеральный закон "О животном мире" <1>. В силу межотраслевого характера Закон о животном мире не решал проблемы формирования государственной политики в сфере охоты и охотничьего хозяйства, однако он прямо указывал, что соответствующие отношения должны регулироваться специальным федеральным законом и связанным с ним законодательством. Однако и после того, как был принят Федеральный закон "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2> (далее - Закон об охоте), основы государственной политики в сфере охоты и охотничьего хозяйства сформированы не были. Не решила эту проблему и утвержденная в 2013 г. Государственная программа Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов", включающая подпрограмму "Сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов" <3>. Цель программы совпадает с ее названием - сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов. Актуальные социально-экономические вопросы обеспечения устойчивого существования и использования объектов животного мира и среды их обитания в круг вопросов, решаемых программой, не входят. Такой подход не только не отвечает современным представлениям об обеспечении устойчивого развития, но и негативно влияет на возможность достижения поставленных в программе задач (снижения уровня браконьерства, усиления борьбы с волками, роста численности копытных и т. д.). -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462. <2> См.: Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735. <3> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 г. N 436-р "Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов" // СЗ РФ. 2013. N 13. Ст. 1601.

В то же время необходимость разработки федеральной государственной политики в сфере охоты и охотничьего хозяйства четко осознается в обществе. Не случайно в рассматриваемый период научными организациями и специалистами охотничьего хозяйства было предложено несколько вариантов документов стратегического развития охотничьего хозяйства России <4>. Однако Минсельхозу России, а в дальнейшем Минприроды России, которому были переданы в 2010 г. полномочия в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов, пока не удалось сформировать четкую, отвечающую изменившимся социально-политическим условиям государственную политику в данной сфере. По существу, о ее содержании и элементах можно судить лишь по отдельным фрагментам документов и решений, принимаемых на федеральном уровне, выступлениям руководителей и другим действиям. В отличие от ранее исследованного советского периода <5> нормативные правовые акты, в системном виде содержащие означенную политику, фактически отсутствуют. -------------------------------- <4> См.: Дежкин В. В. О проекте концепции охотничьего хозяйства СССР // Науч. конф. "Научно-технический прогресс - в практику перестройки охотничьего хозяйства". Тез. докл. М., 1988. С. 9 - 15; Дежкин В. В. Концептуальные основы охотничьего хозяйства // Охота и охотничье хозяйство. 1991. N 6. С. 6 - 9; Черекаев А. В., Сафонов В. Г., Андреев М. Н. и др. Концепция развития и научного обеспечения охотничьего хозяйства России // Труды ВНИИОЗ. 2000. N 1(51); Охотоведение. Экономика, организация, право. Киров, 2000. С. 7 - 16; Концепция развития охотничьего хозяйства Московской области. Разработана Институтом проблем экологии и эволюции им. А. Н. Северцова под руководством доктора биологических наук А. А. Данилкина // Зеленый мир. 2000. N 3-4. С. 24 - 27 и др. <5> См.: Краев Н. В. Государственная политика в сфере охоты и охотничьего хозяйства в советский период // Экологическое право. 2010. N 4. С. 2 - 8.

В дискуссиях по этому вопросу, развернувшихся в охотничьей прессе, один из авторов "Российской охотничьей газеты" Виктор Гуров призывал депутатов вчитаться в название Закона: "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". "А где охотничье хозяйство страны? Из Закона исчезла целая отрасль народного хозяйства России. Задумайтесь наконец: стране нужен Закон "Об охоте и охотничьем хозяйстве", а "забота о сохранении охотничьих ресурсов" должна из него следовать" <6>. -------------------------------- <6> Гуров В. Закон об охоте вновь правят // Российская охотничья газета. 2012. N 47. С. 1 - 2.

На совещании, посвященном состоянию охотничьего хозяйства в Российской Федерации и вопросам совершенствования государственного управления в этой сфере, состоявшемся в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации 23 июня 2006 г., Министр сельского хозяйства того периода Алексей Гордеев так обозначал цель совещания: "Совместно с представителями охотничьих хозяйств и общественных охотничьих организаций, а также ученых-охотоведов обсудить пути возрождения в стране государственной политики охотничьего дела, утерянной в ходе административной реформы" <7>. -------------------------------- <7> 23 июня 2006 г. в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации прошло совещание, которое было посвящено состоянию охотничьего хозяйства в России и вопросам совершенствования государственного управления в этой сфере // URL: http://www. mcx. ru/news/news/show/850.285.php.

"Проблемы развития отрасли не только и не столько в несовершенстве законодательства, - отмечал Е. А. Высторобец. - Это следствие. Первичная проблема заключается в отсутствии или очень фрагментарном или условном присутствии целенаправленной политики. Руководители высшего уровня прямо заявляют, что "просто не доходили руки". Ни Правительством Российской Федерации, ни Минсельхозом России не установлены государственные приоритеты развития охотничьего хозяйства. Концепция и стратегия развития охотничьего хозяйства Российской Федерации не приняты" <8>. -------------------------------- <8> Высторобец Е. А. Охота и право: мир, Россия, Алтае-Саянский экорегион. М.; Красноярск: День Серебра, 2007. С. 116.

Председатель Московского городского общества охотников и рыболовов заслуженный эколог Российской Федерации А. П. Каледин писал, что "охотничье хозяйство на сегодняшнем этапе характеризуется отсутствием четкой государственной политики и полным упадком" <9>. -------------------------------- <9> Каледин А. П. Очерки истории охоты. М.: ООО "ПТП Эра"; МГООиР, 2010. С. 119.

В свое время Рекомендации Главохоты РСФСР вводили для расчетов лимитов добычи животных повышающий коэффициент, учитывающий успешность охот. В Рекомендациях было сказано: "Анализ добычи диких копытных животных и бурых медведей, отстрел которых производится по платным разрешениям (лицензиям), показал, что во многих областях, краях и АССР фактический размер использования запасов животных всегда меньше того объема добычи, который планируется. В целом по Российской Федерации ежегодно добывается от разрешенного к отстрелу количества: лосей - 89%, кабанов - 71%, диких северных оленей - 70%. Поскольку при планировании не учитывается тот факт, что не все охоты заканчиваются успешно, планы добычи ежегодно не выполняются, ресурсы диких животных недоосваиваются. Учитывая изложенное, Главохота РСФСР рекомендует планировать их добычу с учетом коэффициента успешности охот... Для более точного определения коэффициента целесообразно величину фактического объема добычи и выделенного лимита лицензий брать в среднем за последние три сезона охоты" <10>. Иными словами, это означало, что если, к примеру, лимит добычи медведя устанавливался в размере 100 зверей, а добывалось всего 50, то для полного освоения лимита (т. е. добычи 100 зверей) надо было выдавать в 2 раза больше разрешений. -------------------------------- <10> Рекомендации по планированию добычи видов охотничьих животных, отстрел которых производится по платным разрешениям (лицензиям). Разосланы с письмом Главохоты РСФСР от 5 мая 1985 г. N 2-21 // Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов. Киров, 1999. С. 358 - 359.

В дальнейшем принцип расчета величины лимита добычи с учетом коэффициента успешности охот был воспроизведен в Положении о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты <11>. В 2006 г. по непонятным причинам эта разумная норма была исключена из указанного Положения <12>. -------------------------------- <11> См.: Приказ Минсельхоза России от 4 января 2001 г. N 3 "Об утверждении Положения о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты" // БНА ФОИВ. 2001. N 14. <12> См.: Приказ Минсельхоза России от 19 июня 2006 г. N 180 "О внесении изменений в Приказ Минсельхоза России от 4 января 2001 года N 3" // БНА ФОИВ. 2006. N 34.

Отмена коэффициента успешности охот при расчете планируемых лимитов добычи животных, сокращение сроков добычи во многих субъектах Российской Федерации привели наряду с другими факторами к низкому освоению выделяемых лимитов и неполному освоению ресурсов копытных животных, медведя и других видов. Достаточно указать, что в Государственном докладе "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году" указано, что численность бобра продолжает возрастать в связи с сокращением промысла, что провоцирует конфликты с лесным хозяйством и может нанести непоправимый ущерб биоценозам <13>. В последующем сообщается, что "численность бобра в России продолжает увеличиваться. За последние 10 лет численность выросла практически в 2 раза и на осень 2010 г. оценивается в 600 - 650 тыс. особей. Интенсивный рост численности происходит из-за резкого сокращения промыслового использования бобра вследствие падения спроса на его мех. Добыча бобра в целом по России, по официальным данным, не превышает 1 - 2% от его численности, а лимит осваивается всего на 25%. Недоиспользование ресурса бобра ведет к неконтролируемому росту его численности, что, в свою очередь, может провоцировать конфликты с лесным хозяйством и нанести значительный ущерб биоценозам" <14>. -------------------------------- <13> См.: Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году". М., 2008. С. 98; Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году". М.: ООО "РППР РусКонсалтингГрупп", 2009. С. 88; Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году". М., 2010. С. 98. <14> Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году". М., 2011. С. 126.

Некоторые субъекты вводили даже премии (две минимальные месячные оплаты труда в России; 500 рублей) за добычу одного бобра <15>. Сообщения в сети Интернет звучат порой как фронтовые сводки: "В Саратовской области жители начали истребление бобров"; "Бобрам в Томске объявлена война!"; "Губернатор объявляет войну бобрам"; "Бобры грозят затопить село в Самаре"; "Диверсия" на объекте энергетики: бобры обесточили три села на Алтае"; "В Якутии волки стали причиной режима чрезвычайной ситуации"; "Дикие волки заполонили Якутию"; "В Пензенской области волки атакуют людей"; "Нашествие волков в Амурской области", "Медведи свирепствуют. В Красноярском крае медведь напал на человека"; "В Ульяновской области медведи пугают местных жителей"; "В 2012 году на Сахалине истребили почти 20 медведей, являвшихся реальной угрозой для местных жителей"; "В Красноярском крае медведь напал на человека"; "Нашествие медведей. В Новосибирской области медведи нападают на домашний скот"; "В Томской области отстреляли 24 опасных медведя"; "На Камчатке убито 8 медведей, угрожавших человеку"; "Медведи за Уралом все чаще выходят к населенным пунктам"; "Еще в двух районах Тюменской области будут отстреливать лис и енотовидных собак в целях профилактики бешенства"; "Бешеные животные атакуют Зеленоград"; "Случаев бешенства становится больше" и т. д. -------------------------------- <15> См.: Постановление Администрации Калининградской области от 14 августа 1998 г. N 537 "О регулировании численности охотничьих животных, наносящих ущерб сельскому, лесному хозяйствам и госохотфонду" // Дмитрия Донского, 1. 27.08.1998. N 21; Порядок выплаты вознаграждений за добытых бобров на территории Калининградской области в 2012 г. Утв. Постановлением Правительства Калининградской области от 10 августа 2012 г. N 616 "О регулировании численности объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, на территории Калининградской области в 2012 году" // Калининградская правда (вкладыш "Официальный вестник Правительства Калининградской области"). 25.08.2012. N 152.

Ресурсы северного оленя используются только на 40%, песец и ондатра практически не осваиваются. Рост численности лисицы стал неуправляемым и представляет угрозу для населения из-за возможного распространения бешенства. Высокая численность волков (47 тыс. особей) является лимитирующим фактором воспроизводства и роста численности многих видов охотничьих животных. По оценкам ведущих ученых, волки добывают в несколько раз больше охотничьих животных, чем добывают все охотники страны вместе с браконьерами. Ежегодно в России от волков погибает не менее 370 тыс. диких копытных животных (34 тыс. лосей, 140 тыс. северных оленей, 123 тыс. косуль, 40 тыс. кабанов), почти 3 млн. зайцев и 70 тыс. бобров, а также различных сельскохозяйственных животных общей биомассой около 400 тонн. По расчетам российских экспертов, наносимый волком ущерб охотничьему хозяйству составляет не менее 10 млрд. руб. ежегодно <16>. Через пару лет сообщается, что незаконная добыча охотничьих ресурсов превышает по объему официальную добычу и составляет в денежном выражении около 18 млрд. руб., а размер ущерба животному миру только от хищничества волков достигает порядка 20 млрд. руб. в год <17>. -------------------------------- <16> См.: Современное состояние и основные направления развития охотничьего хозяйства в России // Государственное управление ресурсами. Специальный выпуск "Охота и охотничьи ресурсы Российской Федерации" / Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. М.: ФГУ "Центральное бюро информации Минприроды России", 2011. С. 11. <17> См.: Берсенев А. Е., Колодкин А. В. Закон об охоте: исполнить нельзя исправить // Российская охотничья газета. 2012. N 26. 20 - 26 июня. С. 1; В охоте на волков - границ нет! Интервью с А. Е. Берсеневым // Русский охотничий журнал. 2012. N 11.

Вопиющие цифры бесхозяйственности озвучиваются, но каких-либо мер государственного воздействия для изменения ситуации с волком или использованием других видов животных федеральная власть не предлагает и не осуществляет. Если раньше честь, хвала, всеобщее уважение и поощрение ожидали охотника, добывшего волка любыми способами и орудиями в любое время года, то теперь его чаще всего ждет наказание. Для добычи волка необходимо разрешение, которое у охотника чаще всего отсутствует при случайной встрече с этим зверем. Резко сокращены сроки охоты и т. д. Материалы Государственного доклада "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации" показывают, что добыча бурого медведя на территории России в 2008 - 2009 гг. составляла чуть более 35% от общего лимита добычи <18> (т. е. от количества выданных лицензий). "Ресурсы бурого медведя в России стабильны и остаются на высоком уровне. По итогам учетов, запас этого вида оценивается в 181,9 тыс. особей. Ресурсы вида из-за сложности добывания недоиспользуются. Освоение лимита добычи бурого медведя на территории России в целом не превышает 35%. Объем добычи в сезон охоты 2009 - 2010 гг. составил 2,5% от численности" <19>. Это означает, что, например, с биологической точки зрения без ущерба для воспроизводства популяции бурого медведя можно было добыть около 10 тыс. зверей. Добыто около 3,5 тыс. зверей. Если бы использовался коэффициент успешности, то необходимо было выдать около 30 тыс. разрешений на добычу этого зверя, и результат отстрела достиг бы допустимого (около 10 тыс.). При этом государственный бюджет дополнительно пополнился бы как минимум на сумму сбора за разрешения на добычу бурого медведя в размере 60 млн. руб., на сумму госпошлины, взимаемой за выдачу разрешения, - около 5 млн. руб. Кроме того, дополнительно было бы получено мяса 845 тонн, 6500 шкур (10 - 30 тыс. руб. за невыделанную шкуру) и много другой ценной продукции (желчь, жир, медвежьи лапы). -------------------------------- <18> См.: Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году". С. 98; URL: http://www. mnr. gov. ru/regulatory/detail. php? ID=98694. <19> Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году". С. 126 - 127.

Несмотря на участившиеся случаи захода медведей в населенные пункты, нападения на людей и скот, новыми правилами охоты <20> сроки охоты на медведя были существенно сокращены (по 30 ноября; ранее было по 28(29) февраля). Невзирая на недоиспользование ресурсов многих видов, коэффициент успешности охот вновь был введен в 2008 г., но для расчетов количества выдаваемых лицензий лишь по одному виду - бурому медведю <21>, а через два года вновь отменен <22> и в настоящее время не используется для планирования числа выдаваемых разрешений ни по одному из видов лимитируемых животных (копытные, медведи, некоторые пушные звери). -------------------------------- <20> См.: Приказ Минприроды России от 16 ноября 2010 г. N 512 "Об утверждении Правил охоты". Зарегистрирован в Минюсте России 4 февраля 2011 г. N 19704 // Рос. газ. N 39. 2011. 24 февр. <21> См.: Приказ Минсельхоза России от 30 сентября 2008 г. N 450 "О внесении изменений в Приказ Минсельхоза России от 04.01.2001 N 3". Зарегистрирован в Минюсте России 29 октября 2008 г. N 12544 // БНА ФОИВ. 2008. N 45. Утратил силу. <22> См.: Приказ Минсельхоза России от 3 июня 2010 г. N 184 "О признании утратившими силу Приказов Минсельхоза России от 04.01.2001 N 3, от 19.06.2006 N 180, от 18.12.2007 N 618, от 30.09.2008 N 450". Зарегистрирован в Минюсте России 18 июня 2010 г. N 17602 // Рос. газ. N 138. 2010; Приказ Минприроды России от 29 июня 2010 г. N 228 "Об утверждении Порядка принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов, внесения в него изменений и требований к его содержанию". Зарегистрирован в Минюсте России 16 августа 2010 г. N 18158 // Рос. газ. N 187. 2010. 23 авг.

Зато о коэффициенте успешности охот (поименовали его "рост показателя отношения фактической добычи охотничьих ресурсов к установленным лимитам добычи") вспомнили в подпрограмме "Сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов" и сделали его "основным индикатором состояния дел с сохранением и воспроизводством охотничьих ресурсов и среды их обитания". И это не первый случай введения федеральными органами в сферу охотничьего хозяйства издевательски-извращенных критериев оценки. Годовая продуктивность охотничьих угодий субъектов Российской Федерации, на основании которой рассчитана плата за право заключения охотхозяйственного соглашения без проведения аукционов, указывается в решении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, "определена по формуле:

P = (Li x Ci x k) / S,

где P - годовая продуктивность 1 га, округленная до целого числа, но не менее 1 (руб.); Li - лимит добычи охотничьего ресурса в регионе, утвержденный органами государственной власти субъектов Российской Федерации и согласованный Министерством сельского хозяйства Российской Федерации на сезон охоты 2009 - 2010 (особи); Q - ставка сбора за одну особь охотничьего животного соответствующего вида согласно статье 333.3 Налогового кодекса России (руб.); k - коэффициент соответствия между рыночной стоимостью охотничьего ресурса и ставкой сбора, k = 27; S - площадь охотничьих угодий субъекта Российской Федерации (га)" <23>. Но ведь под продуктивностью единицы площади охотничьих угодий в охотоведении понимается ежегодный объем продукции (в натуральном или денежном выражении), получаемый от использования охотничьих ресурсов, обитающих на той или иной территории, а не упражнения в изобретении аномальных формул и расчетов. Таковы некоторые иллюстрации беспорядочно-загадочных зигзагов в государственной политике и бесхозяйственном использовании ресурсов охотничьих животных. -------------------------------- <23> Решение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. N ВАС-5244/12 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 28 Постановления Правительства РФ от 30.06.2010 N 490 "О ставках платы за единицу площади охотничьего угодья при заключении охотхозяйственных соглашений без проведения аукциона на право заключения охотхозяйственных соглашений" // Документ официально опубликован не был. См.: СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

Целевые показатели эффективности работы федеральных государственных учреждений государственных опытных охотничьих хозяйств, подведомственных Минсельхозу России, включали: учет численности охотничьих животных; заготовку кормов, включая посев кормовых полей; выкладку кормов, включая выкладку минеральной подкормки; проведение профилактических и дезинфекционных мероприятий, включая проведение мероприятий по снижению численности животных, являющихся переносчиками бешенства; проведение опытных работ в соответствии с утвержденными планами; проведение рейдов по предотвращению нарушений законодательства Российской Федерации в области охраны и использования животного мира, в том числе с сотрудниками специально уполномоченных органов субъекта Российской Федерации или правоохранительных органов (дневные/ночные); искусственное расселение объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты <24>. Схожие параметры были утверждены для этих охотничьих хозяйств и после передачи их в ведение Минприроды <25>. -------------------------------- <24> См.: Приказ Минсельхоза России от 8 декабря 2008 г. N 528 "Об утверждении Перечня показателей эффективности работы руководителей федеральных бюджетных учреждений, подведомственных Минсельхозу России" // Документ официально опубликован не был. См.: СПС "КонсультантПлюс: Законодательство"; Приказ Минсельхоза России от 10 июня 2009 г. N 219 "Об утверждении Перечня целевых показателей эффективности работы федеральных бюджетных учреждений, подведомственных Минсельхозу России" // Рос. газ. N 156. 2009. 21 авг. Оба документа утратили силу. <25> См.: Приказ Минприроды России от 17 января 2011 г. N 6 "О ведомственном перечне государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации федеральными бюджетными учреждениями в качестве основных видов деятельности" // Документ официально опубликован не был. См.: СПС "КонсультантПлюс: Законодательство"; Приказ Минприроды России от 30 декабря 2011 г. N 979 "О внесении изменений в Приказ Минприроды России от 17 января 2011 года N 6 "О ведомственном перечне государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации федеральными бюджетными учреждениями в качестве основных видов деятельности" // Документ официально опубликован не был. См.: СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

Казалось бы, для охотничьего хозяйства (особенно государственного) важнейшим показателем его деятельности должны быть количество обслуженных охотников, добытых трофеев (продукции), финансовый результат. Однако все показатели оценки его деятельности в конечном счете направлены на увеличение численности животных, но отнюдь не на использование ресурсов, удовлетворение запросов охотников, к чему призывал в свое время, например, руководитель Департамента охотничьего хозяйства Минсельхоза России: "Нам необходимо изменить само отношение к отрасли и охотпользователям. Ведение охотничьего хозяйства - это производство со всеми свойственными технологическими процессами и в принципе не отличающееся от животноводства. Охота (организация охоты) для охотпользователя - это не развлечение, а организация сбора урожая - технологический процесс, имеющий свои особенности" <26>. "Мы должны руководствоваться интересами людей, которые вкладывают свой труд и средства в ведение охотничьего хозяйства. Все наше разведение, управление, охрана осуществляются не ради охраны или управления, а в конечном итоге для использования ресурсов охотничьих животных при сохранении определенного экологического равновесия" <27>. -------------------------------- <26> Выступление директора Департамента охотничьего хозяйства Минсельхоза России В. В. Мельникова на совещании по вопросам государственного управления и нормативно-правового регулирования в сфере охоты и охотничьего хозяйства // URL: http://www. mcx. ru/news/news/show/1221.285.php. <27> Мельников В. К., Мельников В. В. Современные проблемы организации охотничьего хозяйства России, охотничьего туризма и анализ правового обеспечения его в зарубежных странах и России. Минсельхоз России. М., 2008. С. 85.

Концепция развития и научного обеспечения охотничьего хозяйства России, разработанная учеными ГНУ ВНИИОЗ им. проф. Б. М. Житкова, которая рассматривалась даже в Правительстве Российской Федерации, важнейшими целями государственной политики в области охотничьего хозяйства провозглашала: - обеспечение конституционных прав граждан России в сфере охоты - права на труд, отдых, благоприятную окружающую среду, развитие способностей и удовлетворение потребностей, а также экономических свобод хозяйствующих субъектов отрасли; - уточнение, законодательное закрепление и эффективная защита социально-экономических интересов государства в области использования охотничьих ресурсов; - создание адекватной и экономичной информационной базы для принятия управленческих решений; - стабилизация экономики отрасли <28>. -------------------------------- <28> См.: Концепция развития и научного обеспечения охотничьего хозяйства России // URL: http://www. sevin. ru/bioresrus/classification/hunting_animals/conception. html.

Выступая на парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ, Г. К. Ковалев, заместитель руководителя Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, отметил тенденцию усиления контрольно-надзорной деятельности. В 2006 г. выявлено 62,4 тыс. нарушений законодательства в сфере охоты. Это на 59% больше, чем в 2003 г. Значительно выросли другие классические показатели, которые характеризуют деятельность Россельхознадзора по охотничьему надзору. "Активное сдерживание браконьерства, - как указал он, - сказалось на динамике численности основных видов охотничьих животных. Прирост численности в 2006 г., по сравнению с 2003 г., составил: лося - 13 процентов, кабана - 42, бурого медведя - 19, дикого северного оленя - 8 процентов" <29>. Иными словами, по мнению Г. К. Ковалева, задача госорганов - увеличение численности охотничьих животных. При этом задача рационального использования их поголовья не ставилась и не оценивалась. Такое положение сохранилось до сих пор. В начале 2013 г. заместитель Министра МПР России В. Лебедев отметил положительную динамику в сфере охотпользования, происходящую с 2008 г. по 2012 г.: "Ежегодно мы наблюдаем увеличение численности охотничьих ресурсов на 3 - 5%. Растет общее число зафиксированных нарушений охотничьего законодательства: так, за отчетный период отмечено увеличение на 77%" <30>. -------------------------------- <29> Стенограмма парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию на тему "Правовое обеспечение государственного контроля и надзора в области использования объектов животного мира", 26 апреля 2007 г. // URL: http://www. duma. gov. ru/cnature/parl_conf/parlam/goskontrol_jivotnykh/recomend. htm. <30> Заместитель Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации Владимир Лебедев провел совещание с представителями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Пресс-служба Минприроды России, 16 января 2013 г. // URL: http://www. mnr. gov. ru/news/detail. php? ID=30047.

А. А. Тихонов обоснованно считал, что каких-либо активных действий по разработке государственной политики со стороны Министерства сельского хозяйства Российской Федерации не наблюдалось. По крайне мере в выступлениях высших руководителей Министерства в средствах массовой информации вопросы государственной политики в сфере охоты и охотничьего хозяйства ни разу не нашли отражения. Даже на открытии XXIX Международного конгресса биологов-охотоведов Министр сельского хозяйства Е. Б. Скрынник ограничилась общими фразами. "Совершенно другое отношение к охоте иллюстрируют Соединенные Штаты Америки, - отмечал далее А. А. Тихонов. - Президент этой страны в 2007 г. издал специальный указ о поддержке охотничьего наследия и сохранении диких животных. Цель этого указа - обязать федеральные ведомства, которые осуществляют программы и действия, оказывающие значительное влияние на управление общественными землями, рекреацию вне населенных пунктов и менеджмент диких животных, включая Министерство внутренних дел и Министерство сельского хозяйства, оказывать содействие расширению и росту охотничьих возможностей, менеджменту охотничьих видов животных и среды их обитания. По данному указу федеральные ведомства должны в соответствии с их компетенцией оценивать влияние действий ведомства на изменения количества и активности охотников и в случае выявления тенденции к сокращению принимать меры к расширению и росту охотничьих возможностей; принимать во внимание экономические и рекреационные ценности охоты; управлять на общественных землях дикими животными способами, расширяющими и увеличивающими охотничьи возможности, в том числе включением охоты в планы менеджмента диких животных" и т. д. <31>. -------------------------------- <31> См.: Тихонов А. Куда кривая выведет // Российская охотничья газета. 2009. N 44.

В государственных докладах "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации" последних лет начиная с 2004 г. приводятся данные только по численности охотничьих животных, ее изменениях по сравнению с предыдущим годом и практически отсутствуют материалы о результатах использования ресурсов. Это также свидетельствует о перекосах в системе критериев оценки деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Закон об охоте и нормативные правовые акты, изданные в его развитие, особенно Правила охоты, как будто специально нацелены на увеличение и усугубление многих проблем (волк, медведь, бобр, бешенство и т. д.). В 1993 г. в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации был образован Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов <32>, а в 2000 г. он был переименован и стал называться "Департамент по охране и развитию охотничьих ресурсов". Сокращенное наименование "Охотдепартамент" не изменилось <33>. Такое наименование программировало иную цель - ресурсы охотничьих животных надо не использовать, а лишь охранять, развивать, приумножать. Так, видимо, и с выработкой государственной политики. Вот уже более трех лет в Минприроды России функционирует Департамент с очень многообещающим наименованием - "Департамент государственной политики и регулирования в сфере охотничьего хозяйства и объектов животного мира". А поскольку ясной, вменяемой государственной политики как не было, так и нет до сих пор, то в конце 2012 г. было решено создать еще и общественный Совет по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области сохранения биоразнообразия и развития охотничьего хозяйства при Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации <34>. -------------------------------- <32> См.: Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 июня 1993 г. N 593 "О Департаменте по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства Российской Федерации" // САПП РФ. 1993. N 26. Ст. 2469; Постановление Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1994 г. N 317 "Вопросы Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации" // САПП РФ. 1994. N 16. Ст. 1391; Положения о Департаменте по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов утверждались Минсельхозом России 4 августа 1993 г., затем Минсельхозпродом России 24 мая 1994 г. и 11 октября 1994 г. Последнее опубликовано в книге "Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов". Киров, 1999. С. 76 - 79. <33> См.: письмо Охотдепартамента от 3 августа 2000 г. N 12-4-16/511 "О переименовании Охотдепартамента" // Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов. Дополнения и изменения 1999 - 2000 гг. Киров, 2001. С. 70. <34> См.: Минприроды - возрождение Главохоты // Информационный бюллетень "Региональные проблемы государственного управления охраной и использованием животного мира". Вып. N 23 (27 декабря 2012 г.).

В настоящее время фактически отсутствуют документы стратегического планирования, управления, государственной политики, которые бы определяли цели, задачи, приоритеты, научные, правовые, организационные основы, экономические механизмы и основные направления деятельности в сфере охоты и охотничьего хозяйства на длительную перспективу. Необходима разработка научно обоснованной и согласованной с отраслевыми общественными институтами федеральной Стратегии развития охотничьего хозяйства на долгосрочную перспективу. Документы стратегического планирования в других сферах природопользования, и прежде всего в сельском и лесном хозяйствах, должны быть взаимно согласованы и скоординированы с аналогичными документами в области охотничьего хозяйства. Требуется также системный анализ законодательства, практики его применения, статистической, экономической, социальной информации (СМИ, общественное мнение) и выработка предложений по оптимизации следующих блоков: - государственное управление (понятия, принципы государственной политики, органы, структура, полномочия, платность, экономический механизм в области охраны, воспроизводства и использования охотничьих животных и т. д.); - предоставление и реализация права охоты (возрастной ценз; судимость, охотминимум, удостоверение, прекращение, введение ежегодных перерегистраций охотников в охотхозяйственном реестре, изменение платности при получении разрешительных документов на охоту и т. д.); - предоставление и реализация права долгосрочного пользования охотничьими животными (аукционы, конкурсы, аренда, их предмет; требования к претендентам; платность предоставления, договорные и административные правоотношения; сроки закрепления; соотношение общедоступных и закрепленных (в том числе за общественными объединениями) охотников; механизм достижения установленного соотношения; приоритеты и правовые гарантии стабильности долгосрочного охотпользования, компенсации и т. д.); - регламентация охраны, воспроизводства и использования охотничьих животных и среды их обитания (сроки, орудия и способы, технология, гуманизация охоты; полномочия охотпользователей по использованию ресурсов, осуществлению борьбы с браконьерством, ношению оружия штатными работниками в закрытые для охоты периоды, введению ограничений охоты и т. д.); - повышение эффективности юридической ответственности за нарушения охотничьего законодательства (уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной; мер общественного воздействия; усиление превентивной роли наказания), борьбы с браконьерством, другие аспекты охраны охотничьих ресурсов; - организация правового мониторинга (анализ нормотворческой деятельности; правоприменительной практики; обобщения и обзоры судебных споров; контент-анализ средств массовой информации и т. д.). Результатом анализа должна быть государственная политика, сформулированная в утвержденной Стратегии развития охотничьего хозяйства России на долгосрочную перспективу, а также предложения по изменению Закона об охоте. В свою очередь, Стратегия должна служить основой для выработки соответствующих программ и мероприятий федерального и регионального уровней. Указанные документы стратегического планирования позволят в системном виде улучшить законодательство, государственное управление, охрану и использование ресурсов животного мира и в конечном счете разумно удовлетворять социальные потребности охотников, общества и государства в рекреации и охоте, в продукции, в сохранении биологического разнообразия.

Название документа