Публично-правовые договоры в сфере использования и охраны лесов

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ДОГОВОРЫ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЛЕСОВ

Д. В. ХАУСТОВ

Хаустов Д. В., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук, адвокат.

Договорный порядок лесопользования проникает в отечественную систему права с большим трудом. И причина заключена не только в политико-идеологических сложностях. Основная проблема состоит в том, что традиционно для лесного законодательства России характерен разрешительный порядок лесопользования. Он сложился исторически, пронизав дух, принципы и нормы лесного права <*>. -------------------------------- <*> Данный тезис подтверждается даже набором терминологии современного лесного законодательства, исходя из которого можно уверенно отметить явную своеобразность и значительную традиционалистскую консервативность рассматриваемой отрасли по сравнению с иными отраслями российского права.

Еще при Петре I специальными указами запрещалось уничтожать вдоль рек удобные для сплава леса. Рубка отдельных пород древесины могла осуществляться только по специальному разрешению <*>. За рубку без разрешений назначалась даже смертная казнь. Вместе с тем следует отметить, что данные ограничения носили экономический характер, а сами правонарушения квалифицировались по аналогии с хищениями. Экологические аспекты в те времена не имели такой значимости для государства, как сегодня, хотя властно-разрешительный механизм предоставления лесов в пользование был заложен именно тогда. -------------------------------- <*> См.: Российское законодательство X - XX веков. Т. 5. С. 58.

Разрешительный порядок лесопользования стал приобретать природоохранный характер в XIX веке, когда пользование лесами уже не отдавалось полностью на усмотрение собственника. Положением о сбережении лесов 1888 г. все леса подразделялись на две категории - защитные и незащитные. Рубка в защитных лесах могла осуществляться лишь по специальным разрешениям, под условием последовательного возобновления насаждений, и не могла быть сплошной <*>. -------------------------------- <*> См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Спарк, 1995. С. 193.

Во второй половине XIX века участки леса стали предоставляться в России в долгосрочную аренду на 48 лет удельным крестьянам. Целью данного шага было переложение обязанностей по охране леса от несанкционированных порубок. Поэтому главным условием аренды участков леса ставилось "его сбережение и правильное в нем пользование". На арендаторов возлагалась обязанность иметь особую лесную стражу <*>. -------------------------------- <*> См.: Фалеев Н. И. Лесное право. М., 1912. С. 112 - 113.

Наибольшее развитие разрешительная система природопользования получила в советское время. Земля и другие природные ресурсы, находившиеся в исключительной государственной собственности, предоставлялись предприятиям и гражданам только по специальным разрешениям <*>. С завершением периода нэпа предоставление отдельных природных ресурсов на условиях аренды прекратилось. Государство, реализуя свои правомочия собственника, стало предоставлять их на праве бессрочного пользования государственным предприятиям, организациям и гражданам, но не на основе договоров, а по распорядительным актам соответствующих государственных органов, т. е. только в административном порядке <**>. При длительном лесопользовании между лесхозом и лесопользователем с согласия местного исполкома заключались еще и специальные договоры, предусматривающие права и обязанности сторон <***>. Однако такие договоры не имели какого-либо правоустанавливающего значения и сводились к несущественной детализации отношений сторон. -------------------------------- <*> Так лицензирование получило развитие применительно к охоте. Лицензии на добычу ряда видов диких животных выдавались органами охотничьего хозяйства за плату гражданам и организациям. Единственным документом, дававшим основание на рубку леса, являлся лесорубочный билет (по мелким рубкам - ордер). <**> См.: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 191. <***> См.: Земельное право / Под ред. Н. Д. Казанцева. М.: Госюриздат, 1958. С. 210 - 215.

С внесением в Конституцию РСФСР в 1992 г. изменений, признанием государственной, муниципальной, частной и кооперативной форм собственности на землю и иные природные ресурсы, появилась возможность регулировать соответствующие отношения не только административными методами. В лесном законодательстве, в частности, появилась аренда участков лесного фонда, которая была закреплена в ст. 26, 31 Основ лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г. <*> (далее - Основы). При этом договор аренды в Основах не упоминался; речь шла лишь о праве аренды, которое возникало на основании разрешительных документов: лицензии, лесорубочного билета (ордера), лесного билета (ст. 28). Лишь в Положении об аренде участков лесного фонда в Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 г. N 712 <**>, в п. 17 было указано, что на основании лицензии составляется договор на аренду участков лесного фонда. Предусматривался следующий порядок предоставления права аренды: договор аренды заключался лишь после получения лицензии, которая выдавалась лесхозом; на основании договора аренды арендатор получал лесорубочный или лесной билет. Следовательно, аренда осуществлялась на основании лицензии, т. е. в чистом виде властного административного режима. -------------------------------- <*> См.: ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 15. Ст. 523. <**> См.: САПП РФ. 1993. N 32. Ст. 3012.

С принятием в 1997 г. Лесного кодекса РФ было закреплено, что лесной фонд передается в пользование на основе договоров. При этом именно договор является основанием для выдачи разрешительного документа (ст. 42 Лесного кодекса РФ). Следует отметить, что, несмотря на то что договоры выступают основанием получения разрешительных документов, они сами не порождают прав на осуществление лесопользования. Само лесопользование допускается лишь на основании специального разрешительного документа - лесного билета, ордера или лесорубочного билета (ст. 42). По самим же договорам возникает только право пользования земельным участком лесного фонда. В настоящее время в лесном законодательстве закреплены следующие виды договоров на использование участков лесного фонда, которые в большей или меньшей степени характеризуются публично-правовым режимом: - договор аренды участка лесного фонда; - договор концессии участка лесного фонда; - договор безвозмездного пользования участком лесного фонда; - договор об установлении частного лесного сервитута (на сегодня данный договор не получил должного закрепления в нормах лесного законодательства, и говорить о его природе пока затруднительно). Кроме этого, лесным законодательством предусматриваются обязательства краткосрочного пользования, которые возникают на основании протокола о результатах лесного аукциона, имеющего силу договора (ст. 44 Лесного кодекса РФ). Наиболее актуальной с правовой точки зрения и достаточно распространенной формой лесопользования является аренда участков лесного фонда. В отечественном лесном праве впервые обосновал введение арендных отношений в сфере лесопользования и теоретически разработал договор аренды участков лесного фонда О. И. Крассов. Сущность договора аренды лесов заключается в срочном возмездном владении и пользовании растительными ресурсами, а также полезными природными свойствами лесов, необходимыми арендатору для самостоятельного осуществления хозяйственной и иной деятельности <*>. Одна из основных проблем разработки конструкции аренды применительно к лесным отношениям состояла в том, что традиционно в аренду могут предоставляться индивидуально-определенные и непотребляемые вещи (ст. 606, 607 Гражданского кодекса РФ). В этом смысле лес как совокупность древесно-кустарниковой растительности не представляет собой ни индивидуально-определенной, ни непотребляемой вещи. Следовательно, речь здесь могла идти только о договоре займа. Преодоление данной проблемы было предпринято через рассмотрение леса в качестве совокупности не только древесно-кустарниковой растительности, но и земли, а также других компонентов окружающей природной среды, имеющих общую экологическую связь. В результате этого в качестве объекта аренды была предложена не лесная растительность, а лесной земельный участок, т. е. уже индивидуально-определенная и в определенном смысле непотребляемая вещь. -------------------------------- <*> См.: Крассов О. И. Право лесопользования в СССР. М., 1990. С. 78 - 84.

"Анализируя применение договора аренды в законодательстве о природных ресурсах в различные периоды истории нашей страны, необходимо отметить, что помимо реализации прямой задачи данного договора - регулирования отношений по предоставлению имущества во временное возмездное пользование - государство пытается использовать аренду как инструмент решения не только экономических, политических, но и природоохранных задач" <*>. -------------------------------- <*> См.: Пугач Е. Н. Договор аренды участков лесного фонда // Вестник Московского ун-та. Сер. 11. Право. 2000. N 2. С. 71.

В соответствии со ст. 31 Лесного кодекса РФ по договору аренды участка лесного фонда лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством или осуществляющая ведение лесного хозяйства организация органа исполнительной власти субъекта РФ (арендодатель) обязуется предоставить лесопользователю (арендатору) участок лесного фонда за плату на срок от одного года до 99 лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования <*>. Добытые в соответствии с договором аренды участка лесного фонда лесные ресурсы (продукция) являются собственностью арендатора. -------------------------------- <*> Лесной кодекс РФ в ст. 80 предусматривает семь видов лесопользования, формулируя их перечень как закрытый. Однако арендные отношения могут возникать лишь при предоставлении участка лесного фонда для осуществления шести из них, так как такой вид лесопользования, как проведение научно-исследовательских работ на участках лесного фонда, осуществляется исключительно безвозмездно.

Договор аренды участка лесного фонда оформляется в письменной форме и подлежит государственной регистрации, с момента которой он и считается заключенным. Порядок предоставления участков лесного фонда в аренду регламентируется не столько нормами Гражданского кодекса об аренде, сколько специальным документом - Положением об аренде участков лесного фонда, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 марта 1998 г. N 345 <*>. -------------------------------- <*> Российская газета. 1998. 15 апр. N 73.

Статья 33 Лесного кодекса РФ установила расширенный перечень существенных условий для договора аренды участка лесного фонда по сравнению с общими нормами гражданского законодательства. Так, в договоре аренды участка лесного фонда должны быть обязательно урегулированы следующие условия: границы участка лесного фонда; виды лесопользования; объемы (размеры) лесопользования; срок аренды; размер арендной платы и порядок ее внесения; обязанности сторон по охране, защите участка лесного фонда и воспроизводству лесов; порядок оплаты лесопользователю проведенных им лесохозяйственных работ; иные условия, предусмотренные лесным законодательством и определенные по усмотрению сторон <*>. -------------------------------- <*> Таким образом, перечень существенных условий является открытым и допускает возможность его дополнения в иных правовых актах. Так, Положение об аренде участков лесного фонда, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 24 марта 1998 г. N 345, дополняет данный перечень условиями об ответственности за нарушение договорных обязательств и порядке возмещения убытков, а также об основаниях изменения и расторжения договора (п. 22).

Лесные конкурсы организуются и проводятся федеральным органом исполнительной власти в области лесного хозяйства или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции, определенной в соответствии со ст. 46 и 47 Лесного кодекса РФ. Лицо, выигравшее лесной конкурс, и организатор лесного конкурса подписывают протокол о результатах лесного конкурса, на основании которого заключается договор аренды участка лесного фонда. Организация и проведение лесных конкурсов осуществляются в порядке, определенном Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 21 апреля 2005 г. N 103 "Об утверждении Порядка организации и проведения лесных конкурсов" <*>. -------------------------------- <*> См.: Российская газета. 2005. 29 июня. N 138.

Анализ правовой природы закрепленных в Лесном кодексе РФ положений, характеризующих применение норм частного права при регулировании договорных отношений лесопользования, позволяет сделать вывод о том, что нормы Гражданского кодекса РФ имеют субсидиарное значение, т. е. применяются лишь в дополнение тогда, когда они не противоречат лесному законодательству. Так, ст. 5 Лесного кодекса РФ установила, что имущественные отношения, возникающие при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, если иное не предусмотрено Лесным кодексом РФ. В силу ст. 9 Лесного кодекса РФ к участкам лесного фонда и правам пользования ими применяются положения гражданского законодательства об объектах гражданских прав, а также положения земельного законодательства Российской Федерации о земельных участках, если иное также не установлено Лесным кодексом РФ. Сделки с правами пользования участками лесного фонда и правами пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, осуществляются в порядке, установленном лесным законодательством Российской Федерации, а в части, не урегулированной им, гражданским законодательством (ст. 12 Лесного кодекса РФ). В соответствии со ст. 13 Лесного кодекса РФ участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, граждан и юридических лиц в имущественных и административных отношениях, возникающих при использовании, охране, защите и воспроизводстве объектов лесных отношений, определяется гражданским и административным законодательством лишь в той мере, в какой указанные отношения не урегулированы Лесным кодексом РФ. К правам пользования участками лесного фонда и правам пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, применяются положения гражданского законодательства и земельного законодательства Российской Федерации, если иное не установлено Лесным кодексом РФ (ст. 22 Лесного кодекса РФ). Аналогичные нормы закреплены и в отношении регулирования лесных сервитутов. Так, в силу ст. 21 Лесного кодекса РФ положения гражданского, земельного и иного законодательства применяются к лесным сервитутам в той мере, в какой это не противоречит требованиям Лесного кодекса РФ. В анализе сравнения лесного и гражданского законодательства нельзя не упомянуть о том, что участок леса считается специфическим недвижимым имуществом, что влечет неприменимость ряда требований гражданского законодательства. Прежде всего, лесопользователь, заключивший договор, не может приступить к освоению леса до получения специального административно-разрешительного документа - лесорубочного билета, лесного билета или ордера. Лесным кодексом РФ, в отличие от общего гражданско-правового режима, прямо запрещены субаренда участков лесного фонда, право их выкупа, а также самовольная переуступка предоставленных лесопользователю прав (ст. 12, ст. 31). Участок лесного фонда может предоставляться одновременного для осуществления нескольких видов лесных пользований, причем разными лесопользователями. Не допускается использование лесов, хотя бы и по договору, если это влечет нарушение экологических требований <*>. -------------------------------- <*> См.: Павлов П. Новый Лесной кодекс России и рыночная экономика // Российская юстиция. 1999. N 2.

Приведенные положения лесного законодательства заложили базу для публично-правового регулирования договоров о лесопользовании посредством специальных норм лесного права. При этом следует отметить, что в лесном законодательстве конструкции, отражающие публично-правовую специфику договоров, требуют доработки. Не случайно данное обстоятельство порождает много судебных и административных споров между государством и лесопользователями. Следует обратить внимание на изменение приоритетов в соотношении государственно-властных и договорных начал в регулировании лесопользования по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Если Основы лесного законодательства закрепляли первичное значение лицензии, создававшей правовые основания заключения договора, то ныне действующий Лесной кодекс РФ устанавливает приоритет договора, который создает правовые предпосылки для получения разрешительного документа (ст. 42). Это обстоятельство характеризует договор как самодостаточный инструмент правового регулирования, который в будущем может применяться и без специализированных разрешительных документов <*>. -------------------------------- <*> Так, если по ранее действовавшему Положению об аренде участков лесного фонда в РФ от 23 июля 1993 г. N 712 использование властного режима рассматривалось в качестве допустимого в силу заключения договора на основании лицензии (п. 17), то в настоящий момент договор аренды участка лесного фонда, будучи основанным на специальных нормах публичного содержания, выступает как самостоятельный инструмент регулирования.

Моментом возникновения права пользования участком лесного фонда Лесной кодекс РФ определил момент государственной регистрации договора, подписания протокола о результатах лесного аукциона, получения лесорубочного билета, ордера или лесного билета (ст. 23). Поскольку моменты регистрации и получения разрешительного документа не совпадают, то логично было бы связывать момент возникновения права пользования с получением разрешительного документа, выдаваемого на основании зарегистрированного договора <*>. Поэтому основанием возникновения права аренды участка лесного фонда является сложный состав юридического факта: прохождение лесного конкурса, заключение договора аренды, его регистрация и получение специального разрешительного билета. -------------------------------- <*> Особенности государственной регистрации договоров аренды участков лесного фонда и прав на них урегулированы Инструкцией о порядке государственной регистрации договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии участков лесного фонда (леса) и прав на участки лесного фонда (леса), утвержденной Приказом Министерства юстиции РФ от 23 января 2002 г. N 18 // Российская газета. 2002. 9 февр. N 26.

Необходимо отметить, что провозглашенный современным лесным законодательством приоритет договора вовсе не уравнивает данный договор с гражданско-правовой сделкой. Рассмотрим ряд примеров, которые обосновывают данный тезис и подтверждают публичный режим в договорах о лесопользовании. Вот пример, который получил отражение в Постановлении ФАС Московского округа от 12 сентября 2000 г. по делу N КГ-А41/4009-00. ОАО НПО "Буровая техника" обратилось в Арбитражный суд Московской области с иском к Солнечногорскому опытному лесхозу о признании заключенным договора аренды земельного участка от 11 апреля 1996 г. N 12 сроком на 50 лет и об обязании последнего зарегистрировать договор в установленном законом порядке. Позиция истца была основана на том, что, несмотря на истечение в 1997 году первоначально заключенного на один год договора, последний был возобновлен на неопределенный срок в соответствии со ст. 621 Гражданского кодекса РФ, поскольку по истечении срока действия договора истец продолжал фактическое пользование участком. Поскольку лесным законодательством был установлен предельно возможный срок аренды в 50 лет, то именно на таком сроке действия договора и стал настаивать истец. Представитель ответчика возражал против удовлетворения таких требований, считая, что в соответствии с п. 3 ст. 425 Гражданского кодекса РФ договор прекратил свое действие в связи с истечением установленного в нем срока. В подтверждение ответчик ссылался на особенности приобретения и прекращения прав на аренду участка лесного фонда, предусматривающие заключение договора лишь в силу получения специальных разрешительных документов, за получением которых истец не обращался в Солнечногорский лесхоз. Решением Арбитражного суда Московской области от 17 апреля 2000 г. в иске было отказано. При рассмотрении дела в кассационной инстанции еще раз было отмечено, что п. 4.1 договора предусмотрены случаи его расторжения, в частности в связи с истечением срока договора. Пунктом 1.1 договора установлен срок действия - 1 год. При этом порядок приобретения прав на аренду участков лесного фонда, их предоставления и пользования на момент заключения договора N 12 от 11 апреля 1996 г. регулировался Основами лесного законодательства. В силу положений ст. 34 Основ лесопользователи имели право осуществлять пользование лесным фондом в пределах только тех объемов, сроков и видов пользования, которые указаны в разрешительных документах. Таким образом, основаниями возникновения у конкретного лица прав на земельный участок являются разрешительные документы, предусматривающие передачу участков лесного фонда в аренду. Договор аренды служит одним из правоподтверждающих документов, которые конкретизируют права и обязанности сторон по пользованию участком лесного фонда, но не означает факта возникновения права пользования участком лесного фонда в условиях отсутствия иных документов, обусловливающих возникновение права аренды. Как следовало из материалов дела, договор N 12 был заключен на основании разрешительного документа на пользование арендуемого участка лесного фонда сроком в 1 год. По окончании срока, установленного в разрешительном документе, арендатор за продлением его в 1997 г. не обращался. Таким образом, с учетом особенностей регулирования арендных отношений в лесном законодательстве суд кассационной инстанции подтвердил решение Арбитражного суда Московской области и признал договор прекратившим свое действие в связи с истечением его срока, отказав истцу в применении общих правил гражданского законодательства о возобновлении договора на неопределенный срок. Тесная связь договора аренды с разрешительными документами не позволяет говорить о том, что договор сам по себе является достаточным основанием для наличия у лица права лесопользования. Разрешительный документ (лесорубочный билет, ордер, лесной билет) выступает в лесных отношениях инструментом государственного контроля и оперативного воздействия на стадии осуществления лесопользования и исполнения договора аренды. Именно он позволяет односторонне властно влиять на договорный режим арендных отношений. Приведенный пример из судебной практики не исчерпывает существующую специфику публично-правового режима лесной аренды в сравнении с гражданско-правовым регулированием. Рассмотрим иные встречающиеся в судебной практике примеры, характеризующие зависимость возникших на договорных основаниях прав лесопользования от разрешительных документов. В Арбитражный суд Омской области обратилось Управление лесами Уватского района с иском к Иртышской нефтегазоразведочной экспедиции о взыскании ущерба от лесонарушения <*>. Суд в удовлетворении иска отказал. Кассационная инстанция это решение практически оставила в силе. Заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ принес протест, в котором просил все имеющиеся судебные акты отменить, полностью удовлетворив иск. В ходе проверки надзорная коллегия Высшего Арбитражного Суда РФ удовлетворила протест, поскольку сочла, что согласно лесному законодательству осуществление лесопользования, в том числе и рубки леса, допускается только по специальному разрешению - лесорубочному билету, которого на момент рубки у ответчика не было. Что же касается ссылки Иртышской нефтегазоразведочной экспедиции на немотивированную невыдачу ей лесорубочного билета, она не может быть принята в данном случае во внимание, поскольку это обстоятельство не лишало экспедицию возможности до начала рубки обжаловать в установленном порядке действия должностных лиц, препятствующих получению лесорубочного билета, и потребовать его своевременной выдачи. -------------------------------- <*> См.: Калмыков Б., Алексеева Н. Отказ в выдаче лесорубочного билета не может служить основанием для незаконной вырубки леса // Закон. 1994. N 9.

Таким образом, независимо от оснований отсутствия лесорубочного билета права пользования лесным фондом не могут быть признаны за лесопользователем при неполучении разрешительного документа. Такой порядок действовал ранее и сохраняется в ныне действующем законодательстве. Лесной кодекс РФ содержит ряд норм, изменяющих по сравнению с Гражданским кодексом РФ перечень оснований прекращения договора аренды. Так, в ст. 28 Лесного кодекса РФ установлена возможность оперативного (в одностороннем порядке) прекращения договоров на лесопользование не только для арендатора, но и для арендодателя, что может быть охарактеризовано как наделение публичного участника договора прерогативными возможностями одностороннего отказа от договора. Лесной кодекс РФ содержит закрытый перечень таких оснований: - систематическое (более 2 раз) нарушение лесопользователем лесного законодательства; - аварии, стихийные бедствия и иные обстоятельства чрезвычайного характера; - систематическое (более 3 месяцев в течение года) невнесение лесопользователем платежей за пользование лесным фондом; - нарушение лесопользователем установленных правил пользования участком лесного фонда, а также условий, предусмотренных лесорубочным билетом, ордером или лесным билетом (буквальное толкование этого основания позволяет утверждать о возможности расторжения договора даже при любом самом незначительном нарушении своих обязанностей лесопользователем, что, бесспорно, ставит государство в заметно более привилегированное положение с огромным запасом властного ресурса по договору); - невыполнение лесопользователем лесовосстановительных и противопожарных работ, а также несоблюдение правил пожарной безопасности в лесах. В соответствии со ст. 29 Лесного кодекса РФ права пользования участками лесного фонда прекращаются в результате расторжения договора аренды, безвозмездного пользования, концессии, аннулирования лесорубочного билета, ордера, лесного билета. При отказе лесопользователя от права пользования участком лесного фонда это право прекращается на основании заявления лесопользователя в письменной форме. Принудительное прекращение прав пользования участками лесного фонда осуществляется территориальными органами федерального органа исполнительной власти по надзору в сфере природопользования с уведомлением в письменной форме об этом лесопользователя. Как выражается это на практике? Приведем пример. Борским лесхозом Нижегородской области за систематическое невнесение платежей в одностороннем порядке (без обращения в суд) был расторгнут договор аренды участка лесного фонда, заключенный с АО "Борский стекольный завод" <*>. В обычной ситуации если бы право предприятия не было основано на нормах специального права, то прекращение арендного договора стало бы возможным только по соглашению сторон или в судебном порядке после письменного предупреждения арендатора о необходимости выполнения обязательства в разумный срок (так регулирует арендные отношения ст. 619 Гражданского кодекса РФ). Однако, будучи основанным на специальных публично-правовых нормах, такой договор утрачивает гражданско-правовые свойства, приобретая специфические черты, ставящие его в прямую подчиненность жесткому административному режиму. -------------------------------- <*> См.: Ионова Ж. А. Лицензии и договоры в природопользовании // Хозяйство и право. 1997. N 11. С. 129.

Существуют и иные очевидные особенности специального режима регулирования арендных отношений в лесном праве по сравнению с гражданско-правовым режимом. Зачастую отсутствие единой научно выработанной позиции по регламентации этого соотношения вызывает множество неясностей, противоречий и сложностей в правоприменительной практике. Таких примеров огромная масса. Все их сразу достаточно сложно выявить и рассмотреть. Тем не менее представляется, что решение данной проблемы должно быть выстроено по пути самостоятельного регулирования публично-правовых договоров в действующем российском праве и отражения соответствующей специфики в нормах лесного законодательства. Наряду с арендой Лесным кодексом РФ регулируется договор концессии участка лесного фонда, который также обладает чертами публично-правового режима. В связи с тем что обычно в научной литературе общим вопросам концессии не уделяется должного внимания, сложилась ситуация, когда данный термин часто используют в качестве синонима аренды либо употребляют в совершенно разнородных значениях без понимания его подлинного смысла в качестве самостоятельной правовой конструкции. Поэтому рассмотрим сперва общие вопросы, а затем уделим внимание регулированию концессии в действующем лесном праве. Концессия известна со времен римского права и воспринята не только континентальной, но и англо-американской системой права. Слово "концессия" имеет латинское происхождение и переводится на русский язык как разрешение, уступка. На протяжении многих веков концессией охватывались самые разнородные правовые конструкции. В настоящее время термин "концессия" имеет два основных значения. Во-первых, это договор на передачу государством частным предприятиям и иностранным фирмам полномочий, осуществляемых по общему правилу только государством; при такого рода концессии власти передают частным лицам право осуществлять публичные функции и допускают частный капитал в принципиально закрытую для него по общему правилу сферу (пользование имуществом, изъятым из оборота; осуществление деятельности, в которой исключается участие частных лиц; реализация прав, предоставленных законодательством исключительно государству, и пр.). Во-вторых, концессия может означать само предприятие, организацию, которые основаны на таком договоре <*>. Кроме того, иногда под концессией понимается разрешение на занятие определенной деятельностью <**>. Однако в современном российском законодательстве такое понимание концессии охватывается термином "лицензия на право осуществления отдельных видов деятельности", которая составляет элемент правоспособности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 49 Гражданского кодекса РФ). -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Руководитель авторского коллектива и отв. редактор С. А. Боголюбов. М.: Юридический дом "Юстицинформ", 1997. <**> В литературе иногда указывается, что принципиальное разграничение разрешения и концессии является неправильным, так как концессия по своему существу является лишь усложненным по форме разрешением, которое в зависимости от характера и объема предоставляемых прав будет облекаться в ту или иную форму, выдаваться тем или иным органом государства (см.: Бернштейн И. Н. Очерк концессионного права СССР. М., 1930. С. 14).

В настоящих рамках концессия рассматривается в первом названном значении и означает договор, по которому взамен предоставляемых публичных прав концессионер обязуется исполнять в пользу концедента определенные обязательства. Из приведенных общих характеристик концессии очевидно, что она выступает самым типичным примером публично-правового договора. Ведь гражданское право регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Очевидно, что отношения по перераспределению публичных прав не относятся ни к числу имущественных (не имеют в качестве основного предмета имущество), ни к числу личных неимущественных (не связаны с личностью носителя прав). На данное суждение не влияет то обстоятельство, что стороной по договору выступает частное лицо, так как оно приобретает черты, присущие субъектам публичного права. Публичная значимость предмета этого договора выводит его не только за рамки гражданско-правового регулирования, но и обусловливает достаточно высокий уровень требований к содержанию и процедуре заключения. Иногда в юридической литературе подчеркивается, что концессия является по правовой природе разновидностью аренды, и лишь особенные черты, определяющие обособленное правовое регулирование, выводят ее к самостоятельному рассмотрению <*>. При этом такая позиция мотивируется тем, что концессия может быть не только публично-правовой, но и частноправовой <**>, в которой государство выступает в качестве хозяйствующего субъекта, передающего права пользования особыми видами государственной собственности <***>. Однако при таком подходе договор действительно перестает быть, строго говоря, концессионным и действительно становится похожим на публично-правовой договор аренды, поскольку концессия, кроме передачи в пользование имущества, предполагает делегирование властных полномочий. -------------------------------- <*> См.: Дроздов И. А. Договоры на передачу в пользование природных ресурсов: Учебно-практическое пособие. М.: "Проспект", 2001. С. 23, 100 - 101. При этом прямо утверждается, что при регулировании отношений публичной концессии применение гражданско-правовых норм невозможно. <**> Частноправовую концессию не следует смешивать с коммерческой концессией (договором франшизы), предметом которой всегда являются результаты интеллектуальной деятельности; предметом же частноправовой концессии, как правило, является имущество; в качестве концедента в концессии всегда выступает государство; в коммерческой концессии же концедентом может быть только коммерческая организация. <***> Подобное разграничение концессий имеет исторические причины. Так, в средневековой Франции выделялись государственная общественная и государственная частная собственность, принадлежащая государству в качестве казны (фиска). К первой относилось имущество, изъятое из оборота; распоряжаясь им, государство выступало в качестве носителя публичной власти, а следовательно, предоставление прав на нее частным лицам составляло публично-правовую концессию. В то же время, распоряжаясь имуществом, не изъятым из оборота, государство выступало в качестве его собственника посредством договоров гражданско-правовой концессии. Подобное деление существовало и в Древнем Риме. К примеру, принадлежащие государству земли (ager publicus) считались изъятыми из оборота. Распоряжение ими осуществлялось по иным правилам, чем для гражданско-правовых сделок (см.: Ельяшевич В. Б. Юридическое лицо, его происхождение и функции в римском частном праве. СПб., 1910; Дроздов И. А. Договоры на передачу в пользование природных ресурсов: Учебно-практическое пособие. М.: "Проспект", 2001. С. 100).

Рассмотрим историю применения концессии в отечественном праве. В России концессия появилась лишь во второй половине XIX века. В советское время концессии применялись лишь в период нэпа. В 1990-х гг. понятие концессии вернулось в российское законодательство, но в несколько ином качестве. Следует отметить, что в действующем российском законодательстве не сформировано конструкции полноценной концессии. Современная концессия в нашем законодательстве лишь характеризуется наличием отдельных присущих полноценной концессии признаков. В любом случае, концессия для государства представляет собой способ, позволяющий придать новые импульсы развитию экономики и облегчить бремя бюджетных расходов, переложив их частично на предпринимателей. Первое упоминание о договоре концессии в новейшей истории российского права содержалось в ст. 40 Закона РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР" от 4 июля 1991 г. N 1545-1 <*>. Концессионным признавался договор о предоставлении иностранным инвесторам прав на разработку и освоение природных ресурсов и проведение хозяйственной деятельности по использованию объектов государственной собственности. Таким образом, под концессией понималось соглашение между государством и иностранным инвестором о предоставлении последнему прав природопользования либо занятия деятельностью по использованию государственной собственности. Однако дальше правовых деклараций внедрение концессии не пошло. Лишь 24 декабря 1993 г. появился Указ Президента РФ N 2285 "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами" <**>. Затем 30 декабря 1995 г. был принят ФЗ "О соглашениях о разделе продукции". В 1997 г. закрепил лесную концессию вступивший в силу Лесной кодекс РФ. -------------------------------- <*> См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1008. <**> См.: Российская газета. 1994. 10 янв. N 4.

Рассмотрение общих положений о концессии необходимо для правильной оценки состояния сегодняшнего лесного законодательства, для установления правильных причин, не позволяющих развиваться этому институту. Лишь рассмотрев общие положения о концессии, установив ее суть, значение и особенности, можно перейти к исследованию данной конструкции в российском лесном законодательстве. В силу ст. 37 Лесного кодекса РФ по договору концессии участка лесного фонда одна сторона обязуется предоставить другой стороне на срок от одного года до 99 лет право возмездного пользования на определенных условиях лесными ресурсами на соответствующем участке лесного фонда. По договору концессии предоставляются в пользование участки лесного фонда, как правило, неосвоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств для вовлечения этих участков в эксплуатацию. Поэтому, в отличие от аренды, концессия применяется в случае необходимости привлечения инвестиций и инвестора, которому должны быть созданы существенные правовые гарантии от изменений законодательства, так как инвестиции вкладываются на длительный период и не смогут быть быстро возвращены. Этим как раз и обусловливается отличие лесной концессии от аренды, так как при аренде государство удовлетворяет свой интерес за счет получаемой арендной платы. При концессии же оно стремится достичь при помощи инвесторов (концессионеров) общественно значимых результатов. Тем не менее из приведенного легального определения договора лесной концессии видно, что речь идет о передаче в пользование участка лесного фонда для осуществления на его территории определенных видов временного и возмездного лесопользования, что характеризует в определенной мере рассматриваемый договор в качестве разновидности аренды, плата по которому может выражаться не только в твердой сумме платежей, но и в доле получаемой продукции, возложения на концессионера затрат по улучшению имущества, в прочих формах (ст. 614 Гражданского кодекса РФ). В ранее действовавшей редакции Лесного кодекса РФ отличия концессии от аренды не носили столь уж принципиального характера и касались формы встречного предоставления по договору, субъектного состава на стороне концессионера, а также заключались в особом перечне допускаемых видов лесопользования. Если относительно других договоров о лесопользовании не предусматривалось принятия каких-либо специальных законодательных актов, то в отношении договора концессии статьей 39 Лесного кодекса РФ было специально предусмотрено принятие специальных законодательных актов о концессии. Новая редакция Лесного кодекса РФ практически вовсе перестала содержать нормы о концессии, что еще в большей мере парализует применение этой конструкции в сфере лесопользования. Кроме самого только упоминания о таком договоре, в Лесном кодексе РФ ничего не содержится. Выход из сложившейся ситуации может быть найден в применении к лесной концессии положений инвестиционного законодательства. Несмотря на то, что ныне действующий Закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ <1> "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", а также Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 <2> "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" прямо не указывают концессию в качестве самостоятельного вида договора, это не означает, что к договору концессии участков лесного фонда не может применяться данное законодательство. Наоборот, с учетом правовой природы рассматриваемых отношений такое законодательство в полной мере применяется и учитывается при заключении и исполнении договора концессии. Более того, в соответствии со ст. 11 ФЗ от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ <3> "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" государственное регулирование инвестиционной деятельности предусматривает прямое участие государства путем предоставления российским и иностранным инвесторам концессий по итогам конкурсов и аукционов в соответствии с законодательством. Совершенно недавно был принят ФЗ от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ <4> "О концессионных соглашениях". Однако данный акт, к сожалению, не включает в сферу своего действия отношения по лесной концессии. Все это ведет к тому, что провозглашенный Лесным кодексом договор концессии не получил должного распространения и остается договором пока лишь только на бумаге. -------------------------------- <1> См.: Российская газета. 1999. 14 июля. N 134. <2> См.: БНА ФОИВ. 1992. N 2 - 3. <3> См.: Российская газета. 1999. 4 марта. N 41-42. <4> См.: Российская газета. 2005. 26 июля. N 161.

Тем не менее в действующем законодательстве, в первую очередь в ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", содержатся некоторые нормы, применимые в регулировании лесной концессии в дополнение к Лесному кодексу РФ. Так, в силу положений актов действующего инвестиционного законодательства концессионерами (инвесторами) могут выступать российские и иностранные юридические лица, индивидуальные предприниматели, а также действующие на основании договора о совместной деятельности объединения юридических лиц. Основное условие - концессионер должен признаваться субъектом предпринимательской деятельности по законодательству соответствующего государства. Кроме этого, у концессионера должно быть достаточно средств для осуществления заявленных целей. Именно поэтому в конструкции концессии существенное значение играет регламентация субъекта. Не случайно в п. 7 ст. 24 Лесного кодекса РФ прямо закреплено одно существенное положение для концессии - запрет любого перехода договорно-концессионного права лесопользования от одного лица к другому. При этом в отношении арендно-договорного и договорно-безвозмездного права лесопользования подобной оговорки нет. Следовательно, можно полагать, что, в отличие от концессии, переход таких прав допускается, например, в случае реорганизации юридического лица или смерти гражданина-лесопользователя договоры аренды или безвозмездного пользования участками лесного фонда могут быть переоформлены на имя соответствующих правопреемников <*>. -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Руководитель авторского коллектива и отв. редактор С. А. Боголюбов. М.: Юридический дом "Юстицинформ", 1997.

Другой главный участник договора концессии участка лесного фонда - уполномоченный Правительством РФ орган исполнительной власти. К таким органам относятся исполнительные органы управления лесным хозяйством. В качестве таковых могут выступать также и органы управления сельским хозяйством, экономического развития или иные органы, если Правительство уполномочит их на это. Все зависит от конкретных условий, обстановки, характера и задач, поставленных перед применением конструкции концессии. Возникает вопрос: является ли концессионный договор двусторонним или многосторонним? Скорее всего, это смешанный, "двусторонне-многосторонний" договор. Поскольку в нем участвуют разные инвесторы, направление их деятельности различно, все это невозможно отразить и учесть в общем договоре. Поэтому целесообразнее всего заключать договор с каждым инвестором-концессионером отдельно, а при необходимости можно отразить общие условия концессии и впоследствии заключить также общий концессионный договор. Договор концессии по общему правилу заключается по результатам проведения конкурса или аукциона. И только в случае, если к участию в конкурсе был допущен лишь один участник, договор с ним может быть заключен на указанных в заявке условиях. Участки лесного фонда, передаваемые на концессию, выставляются на конкурсы или аукционы Правительством РФ. Как правило, предлагаемой инвестором ценой является размер доли добытых лесных ресурсов, передаваемых государству, либо стоимость предоставляемых концессионером услуг. Победителем конкурса признается лицо, предложившее лучшие условия. В качестве условий помимо цены могут выступать сроки освоения участка, уровень экологической безопасности проекта проводимых работ и т. д. Таким образом, по договору концессии инвестор не уплачивает ни традиционную арендную плату, ни лесные подати. Государство получает причитающееся в виде доли добытых инвестором лесных ресурсов или в форме предоставления концессионером определенных услуг, связанных с освоением территории. В силу ст. 23 Лесного кодекса РФ договор концессии подлежит государственной регистрации, и права на его основе возникают только после такой регистрации. Прекращение договора концессии по лесному законодательству не содержит каких-либо особенностей. Основания и порядок прекращения регулируются общими нормами, рассмотренными применительно к аренде участков лесного фонда (ст. 12 Лесного кодекса РФ). Данное упущение является бесспорным пробелом законодательства, поскольку уравнивание правил прекращения договора концессии с режимом аренды подрывает доверие к этой конструкции со стороны инвесторов, заинтересованных в обеспечении стабильности и определенности отношений. В завершение рассмотрения вопросов лесной концессии следует сказать, что данная конструкция не получила широкого распространения не только потому, что не приняты предусмотренные Лесным кодексом РФ специальные законодательные акты (подобные, например, ФЗ "О соглашениях о разделе продукции"), но и потому, что в контексте действующих норм данный договор не связан с возможностью делегирования властных полномочий инвестору или использования государственно-властного потенциала в другой форме, что, бесспорно, снижает интерес инвестора и не позволяет использовать правовые ресурсы данного договора. Наряду с концессией и арендой Лесной кодекс РФ регламентирует такой публично-правовой договор, как договор безвозмездного пользования участком лесного фонда. По договору безвозмездного пользования участком лесного фонда лесхоз федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или осуществляющая ведение лесного хозяйства организация органа исполнительной власти субъекта РФ обязуется предоставить лесопользователю участок лесного фонда в безвозмездное пользование на срок до 99 лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования. Договор безвозмездного пользования имеет очень узкую сферу применения. Так, по этому договору в безвозмездное пользование предоставляются только участки лесного фонда сельскохозяйственным организациям, ранее находившиеся во владении этих организаций, в целях обеспечения их собственных потребностей в древесине и других лесных ресурсах. Сельскохозяйственные организации вправе осуществлять на предоставленных им в пользование участках лесного фонда все виды лесопользования. Нормативы объемов лесопользования сельскохозяйственным организациям в целях обеспечения собственных потребностей в древесине и других лесных ресурсах определяются органами государственной власти субъектов РФ. Участки лесного фонда предоставляются в безвозмездное пользование на основании решений федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах компетенции, определенной в соответствии со ст. 46 и 47 Лесного кодекса РФ. Процедура предоставления участков лесного фонда в безвозмездное пользование определяется Лесным кодексом РФ, гражданским законодательством, а также Положением о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 224 <*>. -------------------------------- <*> См.: Российская газета. 1998. 18 марта. N 52.

Договор безвозмездного пользования участком лесного фонда заключается в письменной форме, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента государственной регистрации <*>. -------------------------------- <*> Государственная регистрация осуществляется в соответствии с Приказом Минюста РФ от 23 января 2002 г. N 18, которым утверждена Инструкция о порядке государственной регистрации договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии участков лесного фонда (леса) и прав на участки лесного фонда (леса).

В соответствии с указанным Положением лица, желающие получить в безвозмездное пользование участок лесного фонда, направляют в лесхоз письменное заявление. Лесхоз в месячный срок рассматривает заявление и со своим заключением передает его в территориальный орган федерального органа управления лесным хозяйством в субъекте РФ. Указанный территориальный орган управления лесным хозяйством в месячный срок рассматривает заявление, готовит по нему представление и передает его органу государственной власти субъекта РФ, который выносит решение о предоставлении участка лесного фонда в безвозмездное пользование или об отказе в таком предоставлении. В случае передачи в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям участка лесного фонда, ранее находившегося во владении сельскохозяйственных организаций, заявление о предоставлении участка лесного фонда в безвозмездное пользование рассматривается территориальным органом федерального органа управления лесным хозяйством с участием территориального органа управления сельским хозяйством. На основании решения органа государственной власти субъекта РФ о предоставлении участка лесного фонда в безвозмездное пользование лесхоз и заявитель в месячный срок заключают договор безвозмездного пользования участком лесного фонда. В соответствии с п. 10 указанного Положения в договоре безвозмездного пользования участком лесного фонда указываются: стороны договора; границы участка лесного фонда; срок договора; виды и объемы лесопользования; права и обязанности сторон по использованию, охране, защите участков лесного фонда и воспроизводству лесов; порядок возмещения убытков, возникших вследствие несоблюдения сторонами условий договора; другие не противоречащие законодательству условия. Перечисленные условия следует считать существенными, т. е. необходимыми для того, чтобы договор считался действительным. Лесопользователь вправе приступить к осуществлению лесопользований, предусмотренных договором безвозмездного пользования, со дня государственной регистрации договора и выдачи лесопользователю лесорубочного и (или) лесного билета. Изменение условий договора безвозмездного пользования участками лесного фонда допускается в соответствии с гражданским и лесным законодательством в случаях: изменения состояния лесного фонда в результате пожаров, ветровалов, повреждения леса вредителями и других аналогичных причин; изменения объемов лесопользования и лесохозяйственных мероприятий в связи с проведением очередного лесоустройства; изменения требований, порядка и режима лесопользования; изъятия части участка лесного фонда для государственных и иных нужд; отказа лесопользователя от пользования отдельными участками лесного фонда либо от осуществления отдельных видов лесопользования; иных предусмотренных законодательством случаях. Широкое распространение в качестве формы лесопользования получило краткосрочное пользование участком лесного фонда. Оно применяется в основном для удовлетворения местных нужд в лесных ресурсах: сенокошения, размещения ульев и пасек, заготовки древесных соков, сбора дикорастущих грибов и ягод, лекарственных растений, мха и др. С правовой точки зрения краткосрочное пользование осуществляется с момента подписания протокола лесного аукциона и получения лесного билета. Причем протоколу придана сила договора (ст. 44 Лесного кодекса РФ). Именно поэтому такой протокол можно рассматривать в числе договоров о предоставлении прав пользования участками лесного фонда. В соответствии со ст. 43 Лесного кодекса РФ участки лесного фонда предоставляются в краткосрочное пользование на срок до одного года по результатам лесного аукциона или на основании решений федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или органа исполнительной власти субъекта РФ в пределах компетенции, определенной в соответствии со ст. 46 и 47 Лесного кодекса РФ, посредством выдачи лесорубочных билетов, ордеров или лесных билетов. На основании решений федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или органа исполнительной власти субъекта РФ в краткосрочное пользование участки лесного фонда предоставляются лесопользователям для удовлетворения потребностей общеобразовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений и других учреждений, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета, для сельскохозяйственных организаций и населения, соответственно располагающихся и проживающего на данной территории. Из норм Лесного кодекса РФ видно, что допускается два варианта предоставления участков лесного фонда в краткосрочное пользование. Во-первых, это право может предоставляться по результатам лесного аукциона. Во-вторых, может предоставляться на основании решений органов государственной власти. В подавляющем большинстве случаев участки лесного фонда предоставляются в краткосрочное пользование по результатам аукционов. Лесные аукционы организуются и проводятся федеральным органом исполнительной власти в области лесного хозяйства или органом исполнительной власти субъекта РФ в пределах компетенции. Лицо, выигравшее лесной аукцион, и организатор лесного аукциона подписывают протокол о результатах лесного аукциона, который имеет силу договора. Организация и проведение лесных аукционов осуществляются в порядке, определяемом Министерством природных ресурсов. В правоприменительной практике иногда возникает вопрос о том, с какого момента при краткосрочном пользовании лесные ресурсы становятся добытыми и, соответственно, переходят в собственность лесопользователя: с момента их вырубки или с момента вывоза? Решением Верховного Суда РФ от 25 февраля 2003 г. по делу N ГКПИ2002-1270 было разъяснено, что поскольку по общему правилу (если иное не предусмотрено законом или договором) право собственности у приобретателя вещи возникает с момента ее передачи (ст. 223 и ст. 224 Гражданского кодекса РФ), а вывозка древесины в силу ст. 83 Лесного кодекса РФ является прямой обязанностью лесопользователя, то до вывозки древесины с участка лесного фонда право собственности на нее нельзя считать приобретенным. Более того, если лесопользователь самовольно переуступил свое право вывозки древесины другому лицу, то такая сделка является ничтожной. Совершенно иная ситуация складывается при аренде участка лесного фонда, где возникновение права собственности на лесные ресурсы прямо предусмотрено с момента их добычи, а не вывозки (ст. 31 Лесного кодекса РФ). В протоколе лесного аукциона в обязательном порядке указываются следующие условия договорного характера: границы участка лесного фонда; виды лесопользования; объемы (размеры) лесопользования; размер платы за пользование участком лесного фонда и порядок ее внесения; иные условия лесного аукциона. Поскольку протоколу лесного аукциона придана сила договора, то представляется, что указанные условия должны рассматриваться в качестве существенных (ст. 432 Гражданского кодекса РФ). Перечисленные позиции содержания протокола не являются исчерпывающими, их перечень может быть продолжен. При этом на обязательства по краткосрочному пользованию распространяется гл. 29 Гражданского кодекса РФ об изменении и расторжении договора. Выводы. Совершенствование действующего лесного законодательства должно идти по пути четкой регламентации каждой имеющейся договорной конструкции нормами специального законодательства. В частности, с целью устранения путаниц и коллизий следует максимально избегать переплетений с Гражданским кодексом РФ. Регулирование должно быть построено на двухуровневом специальном законодательстве. Во-первых, должно быть общее регулирование рассмотренных договоров в рамках актов специального законодательства (о концессионных соглашениях, иностранных инвестициях, о государственных заказах и т. п.). Во-вторых, в нормах самого лесного законодательства должно быть четко выстроено отдельное регулирование каждого вида договора о предоставлении участков лесного фонда в пользование с подробной регламентацией специфики каждого. Кроме этого, нужно отметить и некоторые более частные проблемы. Так, в Лесном кодексе РФ в качестве стороны договорных отношений провозглашен компетентный государственной орган или уполномоченная органом государственной власти субъекта РФ организация, а не публично-правовое образование (например, ст. 31, ст. 36). Исходя из того, что такой орган действует не от своего собственного имени, а от имени публично-правового образования в соответствии с закрепленной за ним компетенцией, стороной в действительности выступает именно соответствующее публично-правовое образование. Специально уполномоченный орган власти выступает не в качестве стороны, а в качестве лишь полномочного представителя такого образования, не подменяя его собой. Такие неточности обусловлены неправильной трактовкой статуса государства. На практике они ведут к тому, что значительно снижается уровень авторитетности разрешительной документации, провоцируется административный произвол и, как следствие, сокращается уровень гарантий защиты прав природопользователя <*>. Представляется, что данные неточности следует устранить из текста Лесного кодекса РФ и некоторых иных действующих законодательных актов. -------------------------------- <*> См., например: Новикова Е. В. О необходимости реформирования законодательства о недрах // Экологическое право. 2003. N 4. С. 24.

Название документа