Приобретение земельных участков для строительства из земель, находящихся в публичной собственности

ПРИОБРЕТЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА ИЗ ЗЕМЕЛЬ, НАХОДЯЩИХСЯ В ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

А. МИНАЕВА

Анна Минаева, юрист юридической компании "Хаарманн, Хеммельрат и Партнеры".

При решении вопроса о приобретении из публичной собственности земельного участка для строительства необходимо учесть целый комплекс факторов, от которых зависит эффективность его последующего использования. Какими же критериями должен руководствоваться инвестор, осуществляя поиск и приобретая земельный участок для строительства?

До 1990 г. все земли в пределах границ России находились в исключительной собственности государства. С началом земельной реформы земельные участки постепенно стали вовлекаться в оборот. В настоящее время большинство совершаемых сделок с землей по-прежнему опосредует переход земельных участков из публичной собственности в частную. Приобретение земельных участков для строительства - весьма актуальный вопрос для инвесторов, как российских, так и иностранных. Организация, намеревающаяся осуществить строительство, может приобрести земельный участок в соответствии с Земельным кодексом 2001 г. на праве собственности или на праве аренды. Как правило, наиболее привлекательной для инвесторов схемой является оформление права аренды с последующим выкупом земельного участка в собственность. Причин несколько. Во-первых, только на праве аренды, но не на праве собственности земельный участок может быть приобретен инвестором для строительства без проведения торгов (ст. 30 Земельного кодекса). Во-вторых, арендатор имеет преимущественное право покупки земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 8 ст. 22 Земельного кодекса). И в-третьих, арендуя земельный участок, инвестор получает возможность избежать дополнительных временных и денежных затрат, связанных с продажей земельного участка в случае отказа в необходимых согласованиях проектной документации и разрешении на строительство. Отношения по приобретению земельных участков для строительства из публичной собственности регулирует большой массив нормативных правовых актов: земельное, гражданское, градостроительное, природоресурсное законодательство, законодательство об охране окружающей среды, нормативные правовые акты РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Причем речь идет как о законах, так и о подзаконных нормативных правовых актах.

Понятие правового режима земельного участка

Изучая различные варианты размещения объекта строительства, следует установить правовой режим предлагаемых земельных участков. Понятие "правовой режим земель" представляет собой чрезвычайно емкую юридическую категорию. Применительно к рассматриваемой ситуации правовой режим земельного участка можно трактовать как комплекс правовых средств, определяющих содержание прав и обязанностей лица, являющегося субъектом правоотношений по приобретению земельного участка из государственной или муниципальной собственности и последующему его использованию для строительства.

Формирование земельного участка

При установлении правового режима начать следует с выяснения того, существует ли земельный участок как объект правоотношений, сформирован ли он. В соответствии с п. 2 ст. 6 Земельного кодекса земельный участок представляет собой часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. С одной стороны, земельный участок - это природный объект, с другой - индивидуально-определенный объект недвижимого имущества. Индивидуализирующим признаком земельного участка являются его границы, задающие местоположение и площадь. В законодательстве отсутствует определение понятия "формирование земельного участка". В ч. 1 п. 4 ст. 30 Земельного кодекса этот термин используется в качестве обобщения ряда особого рода работ, проводимых в отношении земельного участка. На основании комплексного анализа положений земельного законодательства можно сделать вывод, что формирование земельного участка осуществляется посредством реализации таких функций управления в сфере использования и охраны земель, как землеустройство <1> и государственный кадастровый учет земельных участков <2>. -------------------------------- <1> См.: ФЗ от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве". <2> См.: ФЗ от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (с изменениями, внесенными ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

Земельный участок можно считать сформированным в качестве индивидуально-определенного объекта недвижимости - объекта земельных правоотношений, если: - границы земельного участка установлены на местности; - границы земельного участка описаны и согласованы в порядке землеустройства; - осуществлен государственный кадастровый учет земельного участка. Существенным для инвестора является тот факт, сформирован земельный участок или нет, поскольку именно от этого зависит, посредством какой процедуры участок будет предоставлен, сколько времени займет оформление прав на него.

Процедуры предоставления земельного участка для строительства из публичной собственности

В соответствии с Земельным кодексом земельный участок для строительства может быть приобретен без предварительного согласования места размещения объекта или с предварительным согласованием. Предварительное согласование места размещения объекта не требуется, если земельный участок уже сформирован или если объект планируется построить в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки. Без предварительного согласования места размещения объекта право собственности и право аренды на земельный участок может возникнуть у инвестора по общему правилу только по результатам торгов. В виде исключения существует возможность избежать торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о предлагаемых для передачи в аренду земельных участках и наличия только одной заявки. Приобретение земельного участка инвестором с предварительным согласованием места размещения объекта возможно только на праве аренды. Неотъемлемые этапы этой процедуры - выбор и формирование земельного участка. По логике ст. 30 и 31 Земельного кодекса в ходе предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта выбор участка земли предшествует его формированию в качестве индивидуально-определенного объекта. Примечательно, что на практике, в частности в Московской области, эти этапы переплетены и их общим результатом является решение о предварительном согласовании места размещения объекта, за которым следует государственный кадастровый учет земельного участка. Альтернативой названным процедурам приобретения земельного участка видится оформление права на земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения по правилам, установленным Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", с последующим изменением его целевого назначения для осуществления строительства. В целом порядок предоставления земельного участка сельскохозяйственного назначения из публичной собственности аналогичен процедуре предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта, однако перевод такого земельного участка в другую категорию обусловлен существенными рисками, связанными с отказом в удовлетворении соответствующего ходатайства.

Иные обстоятельства, определяющие правовой режим земельного участка

При решении вопроса о приобретении земельного участка для строительства инвестору следует выяснить ряд обстоятельств, имеющих существенное значение для определения правового режима данного земельного участка.

Собственность на земельный участок

Центральным элементом правового режима земельного участка является правоотношение собственности. При приобретении земельного участка инвестору следует иметь четкое представление о том, в чьей именно собственности находится земельный участок: Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования или в неразграниченной государственной собственности. От принадлежности земельного участка зависит, в какие органы необходимо обращаться с заявлением о его предоставлении. В соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в том случае, если земельный участок относится к неразграниченной государственной собственности, распоряжение им осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное (п. 10 ст. 3). Так, законодательство Московской области устанавливает, что органы местного самоуправления на территории Московской области имеют право распоряжаться земельными участками, площадь которых не превышает предела, варьирующегося от 0,5 до 3 гектаров. В противном случае данным правом обладают органы государственной власти Московской области <3>. -------------------------------- <3> См.: п. 2 ст. 4 Закона Московской области от 07.06.1996 N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" (в редакции Закона Московской области от 20.04.2005 N 103/2005-ОЗ).

Несмотря на то что право собственности абсолютное и самое широкое по содержанию вещное право, оно не безгранично. Земельные участки - особого рода объекты, их использование обусловлено публичными интересами. Это обстоятельство определяет существование обременений земельных участков, ограничений прав на земельные участки, других пределов права собственности и производных от него прав на землю. Целевое назначение и разрешенное использование земельного участка является существенным фактором, определяющим правовой режим земельного участка и пределы осуществления прав на него. Решая вопрос о приобретении земельного участка для строительства, прежде всего необходимо выяснить, будет ли планируемое использование данного земельного участка соответствовать его целевому назначению и разрешенному использованию. Процедуры изменения целевого назначения и разрешенного использования земельного участка требуют значительного времени, являются сравнительно новыми и регулируются недавно принятыми Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" и Градостроительным кодексом Российской Федерации 2004 г. Необходимо иметь в виду, что изменение целевого назначения и разрешенного использования земельного участка возможно не всегда, так как это тесно связано с вопросом оборотоспособности земли. Иностранные инвесторы имеют право приобретать земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды, но не на праве собственности (ст. 3 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"). Ограничения прав на земельный участок - важный элемент, определяющий правовой режим земельного участка (имеются в виду ограничения прав на землю, предусмотренные ст. 56 Земельного кодекса). В частности, такие ограничения могут быть связаны с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; особыми условиями охраны окружающей среды, в том числе памятников природы, истории, культуры, археологических объектов; условиями начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту и т. д. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или по решению суда. Они могут быть бессрочными или на определенный срок и сохраняются при переходе прав на земельный участок к другому лицу. Приобретая земельный участок, следует выяснить, распространяются ли на него охранные зоны федеральных автомобильных дорог, линий электропередач, особо охраняемых природных объектов, санитарно-защитные зоны промышленных предприятий, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, водоохранные зоны. Соответствующие ограничения могут существенно сократить возможности нового собственника или арендатора по использованию земельного участка, более того, стать препятствием для строительства на земельном участке именно того объекта, который хочет возвести инвестор. Следующий важный вопрос - обременения земельного участка. Он может быть обременен частными и публичными сервитутами, правом аренды, постоянным бессрочным пользованием, другими вещными и обязательственными правами третьих лиц, что также существенно влияет на правовой режим. Планируя приобретение земельного участка, необходимо четко знать, потребуется ли решать вопрос о прекращении прав на него третьих лиц. Наличие указанных обременений земельного участка может потребовать от инвестора определенных затрат времени и повлечь за собой значительные денежные издержки. Кроме того, необходимо отметить, что изменения, внесенные в ст. 49 Земельного кодекса в декабре 2004 г., существенно ограничили основания изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В частности, теперь строительство завода, деятельность которого может коренным образом улучшить экономическое и социальное положение в определенном районе, не служит основанием для такого изъятия. Кроме того, определяя правовой режим земельного участка, важно выяснить размеры платы за землю применительно к нему, а именно арендной платы, земельного налога, выкупной стоимости. Инвесторов обычно интересует, какие дополнительные расходы потребуется нести в рамках процедуры приобретения прав на земельный участок, например связанные с возмещением потерь сельскохозяйственного производства, компенсациями за отказ третьих лиц от прав на земельный участок, оказанием помощи на развитие инфраструктуры и т. п. Важными обстоятельствами, оказывающими воздействие на правовой режим земельного участка, являются условия подключения к инженерно-техническим сетям, снабжения электричеством, газом, водой. Существенен также правовой режим соседних земельных участков. В частности, наличие жилой застройки или водоохранных зон, граничащих с земельным участком, может вызвать проблемы с установлением санитарно-защитной зоны объекта, который планируется построить. Таким образом, при решении вопроса о приобретении земельного участка для строительства из публичной собственности должен быть оценен целый комплекс факторов, от которых зависит эффективность его последующего использования. Правильный выбор для осуществления инвестиций можно сделать только в том случае, если определен правовой режим предлагаемых земельных участков.

Название документа