В недрах коллизий

(Уткин Б. И.)

("ЭЖ-Юрист", 2005, N 29)

Текст документа

В НЕДРАХ КОЛЛИЗИЙ

Б. И. УТКИН

Борис Иванович Уткин, советник государственной гражданской службы РФ 1-го класса.

В любом законе, касающемся прав на имущество, в первую очередь должны быть ясно определены объект права, субъект права и вид права. Вот эти принципиальнейшие вопросы, изложенные в Проекте, и представляют главный интерес для обсуждения.

Объект права

Авторы проекта, основываясь на норме ст. 130 ГК РФ, установили, что объектом права является участок недр, и определили его так: "Участок недр - геометризированная часть недр, имеющая пространственные границы". А сами недра - это "часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до центра Земли" (ст. 4).

Другими словами, участок недр - некая пространственная геометрическая фигура правильной (цилиндр, куб, сфера, конус и т. д.) либо неправильной, но "геометризированной" (то есть установленной и описанной) формы, расположенная под земной поверхностью. Понятно, что основными параметрами такой фигуры будут координаты поверхностных точек и ее объем. И заметим, что понятие "земельный участок" в этих определениях вообще отсутствует - так, "почвенный слой" какой-то.

Идентификация участка

В проекте сказано, что "участок недр подлежит описанию и индивидуализации (государственному кадастровому учету) путем определения и геометризации его границ в Государственном кадастре участков недр на основе геологической информации, достоверность которой подтверждена заключением государственной экспертизы, в результате чего каждый участок недр получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из числа других участков недр" (ст. 16). О земельном участке, как видим, опять ни слова.

Дальше начинается непонятное.

В главах 4, 5 проекта читаем, что самостоятельными видами пользования участком недр являются в том числе региональное геологическое изучение, геологическое изучение, разведка полезных ископаемых (ст. 25), что участок недр является предметом договора пользования для названных целей (ст. ст. 70, 71)...

Как же может быть предметом договора то, что будет однозначно определено только в результате исполнения этого договора? Ведь без геологического изучения, последующей экспертизы и т. д. участок недр, как было сказано, вообще не существует как объект права.

В ст. 116 проекта ставки регулярных платежей за пользование недрами установлены из расчета... на 1 кв. км участка недр. Но для объемной фигуры единицей измерения является не квадратный, а кубический километр! Тут возникает первое подозрение: уж не о площади ли земельного участка над недрами идет речь? Нет, участок снова не упомянут.

В ст. 111 говорится об условиях застройки неких "площадей залегания полезных ископаемых и иных ресурсов недр". Мы знаем, что градостроительным и земельным законодательством регламентируется застройка не каких-то площадей, а исключительно земельных участков, но авторы проекта, наверное, изо всех сил старались избегать этого термина.

Старались, да не удалось! В ст. 43 все же говорится о предоставлении земельных участков пользователям недр, а также об изъятии у собственников земельных участков, под которыми находятся недра.

Коллизии налицо. Убежден, что их разрешение возможно только одним способом, а именно: следует установить, что предметом договора пользования недрами (то есть объектом права) должен быть не участок недр, а земельный участок с участком недр. Для этого нового понятия можно предложить следующее определение: земельный участок с участком недр - земельный участок с установленными границами, под поверхностью которого расположен участок недр с определенными либо неопределенными пространственными границами, горизонтальная проекция которых может не совпадать с границами земельного участка.

На возражение о том, что согласно ГК РФ участок недр является самостоятельным объектом недвижимого имущества и, следовательно, может быть объектом права, отвечу так: в той же ст. 130 ГК РФ к самостоятельным объектам права отнесены лес и даже многолетние насаждения! Но на практике предметом договоров о пользовании лесом является не лес, а земельный участок лесного фонда. По той простой причине, что участок лесного фонда можно идентифицировать, а вот описать количество деревьев, их породы, возраст, высоту, диаметр стволов невозможно. Другое дело - установить в договоре порядок пользования предметом договора (объем вырубки, условия возобновления и др.).

Точно так же понятие участка недр должно использоваться в договоре пользования недрами для определения качественных характеристик предмета договора и соответственно цены вопроса (по аналогии, например, с категориями лесов), а также условий пользования участком недр под земельным участком (объема добычи ископаемых и пр.). Правда, для этого нужно будет ввести в ЗК РФ новую категорию земель - земли с полезными недрами. Недра, по определению, находятся под каждым земельным участком, но к названной категории отдельные земельные участки будут относиться и переводиться из нее уполномоченными органами - по аналогии с землями сельскохозяйственного назначения и т. д.

Вид и субъекты права

Вид права и субъекты права, разумеется, связаны с объектом права. Можно догадываться, что авторы проекта потому и избегали упоминания о земельном участке, чтобы торжественно провозгласить: "Недра на территории РФ... являются федеральной собственностью" (ст. 10). А земельные-то участки согласно ст. 9 Конституции РФ могут быть и в частной, и в муниципальной собственности. Что же делать?

Возможна ли вообще частная собственность на недра?

Лучше воздержимся от выводов и обсудим отношения собственника недр (государства) и собственника земельного участка над ними (частника), прописанные в проекте.

А там мы видим, что земельный участок в целях пользования участком недр может быть изъят у собственника "для государственных нужд" (ст. 43). Но тогда разведку и разработку этого участка придется вести государственным структурам - после решения суда о том, что данный земельный участок нужен государству. Кроме того, процедура изъятия очень не проста.

Одно дело - дачник со своими шестью сотками, его прогнать недолго. Другое дело - акционерное общество (бывший колхоз), у которого в собственности шесть тысяч гектаров, а под частью из них вдруг обнаружились "брекчии" и "трепелы" (см. ст. 15). В п. 5 ст. 279 ГК РФ установлено, что выкуп части земельного участка допускается не иначе как с согласия правообладателя - даже по решению суда это невозможно. Хочешь не хочешь, а выкупай весь участок целиком! А у собственника-то все поля уже мелиорированы и засеяны. Процесс изъятия превратится в многолетнюю судебную тяжбу.

Может ли собственник земельного участка, под которым находится гажа или, не дай Бог, кварцит (кроме динасового, разумеется! (см. ст. 15)), продать свой земельный участок? Или сдать его в аренду? А вдруг завтра объявится некий "пользователь недр" под этим земельным участком, вооруженный соответствующим Постановлением Правительства Российской Федерации? На эти вопросы у разработчиков законопроекта ответов нет.

На самом деле и эти коллизии разрешимы, если объектом права собственности является земельный участок с участком недр, но при этом порядок пользования недрами устанавливается государством. Действительно: зачем государству право собственности на участок недр? Оно же все равно не может продать этот участок (а возможность отчуждения объекта - главная составляющая права собственности)! Достаточно установить, что любые действия с недрами возможны только по разрешению соответствующих органов власти. То есть как для строительства здания над поверхностью собственного земельного участка требуется разрешение властей, так и для проведения работ на глубине более пяти метров под поверхностью его требуется разрешение (лицензия), в котором будут оговорены и объем добычи, и налоги в бюджеты и др.

Собственник земельного участка с участком недр, конечно, может продать его, но только надлежащему, установленному законом покупателю и по определенным правилам (подобная процедура купли-продажи земельных участков установлена, например, Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"). При этом государство свои земельные участки с участками недр может продавать только на аукционах по предлагаемым в проекте правилам. Словом, все цели всевластья государства над недрами для отпугивания потенциальных инвесторов, преследуемые разработчиками проекта, вполне могут быть достигнуты в рамках правового поля действующего гражданского и земельного законодательства.

Только необходимо сделать еще одно существенное замечание: в то время, как абсолютно все земельные участки с недрами находятся на территориях муниципальных образований, органы местного самоуправления в тексте проекта не упомянуты вообще! Это полностью противоречит концепции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступающего в действие с 01.01.2006, и Градостроительному кодексу Российской Федерации, действующему с 10.01.2005, согласно которым утверждение правил землепользования и застройки поселений и межселенных территорий (под которыми, вероятно, и находятся участки недр) отнесены к полномочиям муниципальных образований.

А к чему это может привести? Вот яркий пример: в ст. 96 проекта говорится, что в случае возникновения угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне ведения работ, связанных с пользованием участком недр, а также возникновения чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, военных действий и иных подобных обстоятельств пользование участком недр может быть приостановлено... федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации! То есть глава муниципального образования должен равнодушно наблюдать за гибелью людей и дожидаться решения этого самого "органа", до которого не сразу и дозвонишься. Представленный законопроект противоречит нормам гражданского и земельного права, интересам собственников земельных участков, органов местного самоуправления и здравому смыслу. Поэтому есть все основания полагать, что он будет принят сразу в трех чтениях.

Название документа