"Спорное" достижение законопроектной работы
(Сыродоев Н. А.)
("ЭЖ-Юрист", 2005, N 29)
Текст документа
"СПОРНОЕ" ДОСТИЖЕНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ РАБОТЫ
Н. А. СЫРОДОЕВ
Николай Алексеевич Сыродоев, заслуженный юрист РФ, к. ю.н., профессор.
Проект Федерального закона "О недрах", предложенный Правительством РФ в марте 2005 г., в настоящее время представлен на рассмотрение в Государственную Думу РФ. Недавно в Институте государства и права РАН прошло заседание Ученого совета, на котором специалисты обсудили будущий закон. Проект не отвечает своему назначению и требует тщательной и глубокой переработки. Идею перевода российского недропользования на договорную основу, заложенную в законопроекте, омрачает низкий уровень юридико-технической проработки большинства его положений, обилие пробелов. Такие выводы позволяют сделать заключения экспертов по данному документу, представленные в тематическом блоке раздела "Норма права", посвященного проблемам в сфере недропользования.
В числе основных новелл законопроекта - введение в отношениях недропользования вместо лицензионных договорных начал. На самом деле от договора в нем остается одно лишь название. Государственный орган принимает решение о предоставлении недр в пользование, и дальше все идет под диктовку этого органа. По существу никаких самостоятельных прав недропользователь не имеет и никакого равноправия сторон не устанавливается. Государственная сторона полностью контролирует другую сторону и практически решает все вопросы. Спрашивается, зачем нужны такие договорные отношения? Если есть договорные отношения, то они должны быть нормальными цивилистическими договорными отношениями.
Сомнительны некоторые решения, предлагаемые в законопроекте. Например, в одной статье говорится, что участок недр не может участвовать в гражданском обороте, а вот право пользования участком может участвовать в гражданском обороте. Спрашивается: какое это право пользования? Оно что, без участка? Выходит, что это право пользования находится где-то в сфере оборота, но без участка.
Одна из задач обновления законодательства заключается в том, чтобы избежать множественности актов, устранить противоречия в законодательстве.
Спрашивается, отвечает ли этим задачам законопроект? Вряд ли. В сопроводительных документах, которые к нему прилагаются, указано, что для того, чтобы закон начал действовать, необходимо принять 16 правительственных постановлений. Естественно, остаются Законы: "О соглашениях о разделе продукции", "О континентальном шельфе РФ", "Об исключительной экономической зоне РФ" и другие ведомственные акты.
Возникает вопрос: для чего мы обновляем законодательство?
Для того, чтобы все это осталось и мы по-прежнему путались в многочисленных правовых актах? Не могу не обратить внимание на некоторые некорректные положения, которые трактуются как достижения законопроектной работы.
Предположим, дается дефиниция, определение недр: "Недра - это часть земной коры, расположенная ниже почвенного покрова, простирающаяся до центра земли".
Однако даже школьники знают, что земная кора максимум 30 - 40 км, т. е. до центра там еще что-то остается. Что в центре нашей планеты, никто не знает, человечество не может проникнуть даже на 20 км в глубь земли. Используется, например, такое понятие, как "фонд недр", в который включаются все недра.
Достаточно спорно вводить понятие "фонд" (в Конституции РФ не использован этот термин, что совершенно правильно). Но важно отметить другое. Недра континентального шельфа, экономической зоны тоже включаются в этот фонд, и, стало быть, они объявляются объектом собственности нашего государства. Между тем во всех международно-правовых документах, да и в наших законах, говорится совершенно о другом: государство имеет исключительно суверенные права на разведку и разработку минеральных ресурсов и на континентальном шельфе, и в исключительной экономической зоне. Но это же не одно и то же!
Обратим внимание, как дается классификация составных частей этого фонда недр. Фонд недр делится на распределенные и нераспределенные части, т. е. используемые и неиспользуемые. Это то же самое, что классифицировать дороги на те, по которым ездят, и те, по которым не ездят.
Особо выделяется третья составная часть недр: это геологическая и иная информация, которая не позволяет идентифицировать соответствующие участки как участки недр. Значит, есть какие-то неведомые части недр, которые не относятся ни туда, ни сюда.
Проект объявляет все недра федеральной собственностью. Известно, что Конституция РФ допускает и прямо говорит о том, что граждане, юридические лица имеют право получить земельные участки в собственность. Что касается других природных объектов, то они могут находиться в частной собственности, т. е. как решит федеральный законодатель.
Возникает вопрос. Законопроект, объявляя недра федеральной собственностью, выделяет недра местного значения. Представим себе: "федеральная собственность местного значения".
Проект составлен таким образом, что найти последовательное решение какого-то вопроса практически невозможно. Например, геологическое изучение недр. Оно делится на региональное и просто изучение недр, т. е. при этом сразу нарушается принцип комплексного изучения недр. О геологическом изучении недр говорится буквально по всему законопроекту от начала и до конца. Эта проблема затрагивает 15 - 20 статей, и все они расположены в разных частях проекта. Это же относится ко многим другим вопросам.
Еще один момент. Испокон веков мы говорили о кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых.
Сейчас проект говорит о кадастре участков недр. В то же время вводится понятие уже не кадастра, а реестра месторождений и проявлений полезных ископаемых. Как их развести между собой и зачем потребовались такие изменения, непонятно.
Что касается существенных вопросов, которые относятся к недрам (разработки, охраны недр, ведения кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, баланса запасов полезных ископаемых и пр.), они не нашли разрешения и лишь обозначены в законопроекте. В целом законопроект подготовлен на низком юридико-техническом уровне.
К публикации подготовил
Алексей Каширин, обозреватель "ЭЖ-Юрист"
Название документа