Правовой режим земель, входящих в категорию земель промышленности

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ, ВХОДЯЩИХ В КАТЕГОРИЮ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ

А. С. ТРИФОНОВ

Трифонов Александр Сергеевич - аспирант кафедры "Гражданского права и процесса" юридического факультета Волгоградского государственного университета.

Анализ понятия "правовой режим земель" имеет принципиальное значение для уяснения тех правовых рычагов, с помощью которых земельное законодательство регулирует широкий спектр земельных отношений. В наше время употребление этого термина стало привычным и обыденным. Однако вопрос о том, в чем заключается его значение, каково его содержание, остается недостаточно выясненным. С одной стороны, вопрос о сущности правового режима земель подвергался исследованию многими специалистами в области земельного права. Однако анализ затронутой проблемы проводился с позиций изучения отдельных прав на земельные участки, управления в сфере использования и охраны земель и т. д. <*>. -------------------------------- <*> См., например: Галиева Р. Субъекты и объекты земельных прав // Российская юстиция. 2002. N 10. С. 11; Общая теория земельного права. М., 1983. С. 346, 347, 348; Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации / Под ред. Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, О. М. Козырь. М., 2003; Галиновская Е. Кто в России решает, как использовать землю // Юристъ. 2003. N 23 и др.

С другой стороны, в научной литературе встречается довольно большое число работ, специально посвященных правовому режиму соответствующих категорий или видов земель, при этом в подавляющем большинстве этих работ суть именно этого понятия специально не затрагивалась <*>. -------------------------------- <*> См., например: Ерофеев В. Г. Правовой режим земель городов. М., 1976; Краснов Н. И. Теоретические основы правового режима земель специального назначения: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М.: ИГП АН СССР, 1966; Лисина Н. Л. Правовой режим земель поселений: Учебное пособие. М.: Дело, 2004 и др.

В то же время есть и работы, в которых их авторы специально концентрировали свое внимание на данном вопросе <*>. -------------------------------- <*> Крассов О. И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. N 1.

Современные представления о правовом режиме земель формировались постепенно. Впервые вопрос о земельном режиме затронул И. И. Евтихиев, отмечавший, что при общем правовом основании - государственной собственности на землю существуют разные и не совпадающие по объему земельные режимы для отдельных разрядов земель. Под земельным режимом И. И. Евтихиевым понималась совокупность прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, то есть правила и принципы выполнения органами земельного управления своих основных функций - административной, юрисдикционной и нормативной <*>. -------------------------------- <*> См.: Евтихиев И. И. Регулирование земельных отношений в городах. Горки, 1929. С. 1.

Таким образом, по мнению указанного автора, земельный режим (т. е. правовой режим земель, выражаясь современным языком) сводился к полномочиям органов управления землями. Аналогичного мнения придерживался А. В. Венедиктов. Рассматривая вопрос о различиях правового режима отдельных видов государственного имущества (земли, основных и оборотных средств), он считал, что все различия в характере и назначении этих объектов отражаются лишь на объеме прав и обязанностей отдельных госорганов, ими ведающих, то есть на правовом режиме соответствующих видов государственных имуществ <*>. -------------------------------- <*> См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 352.

В первом в нашей стране учебнике земельного права <*> этот термин использовался весьма нечетко и непоследовательно. Он применялся лишь при характеристике земель специального назначения, городских земель и земель государственного лесного фонда. -------------------------------- <*> См.: Земельное право: Учебник. М., 1940. С. 40.

Характеристика земель сельскохозяйственного назначения была дана только с позиций права землепользования. Послевоенные учебники земельного права 1949 г. и 1958 г. <*> были построены в соответствии с этим же принципом и имели тот же недостаток. -------------------------------- <*> См.: Земельное право. М., 1949; Земельное право. М., 1958.

Первое определение правового режима государственного земельного фонда было предложено в 1966 году Н. И. Красновым <*>. Несколько позднее он писал, что под правовым режимом государственного земельного фонда следует понимать установленный нормами советского права порядок должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования как всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства <**>. -------------------------------- <*> См.: Краснов Н. И. Теоретические основы правового режима земель специального назначения: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М.: ИГП АН СССР, 1966. С. 8. <**> См.: Земельное право: Учебник. М., 1969. С. 250.

В монографическом исследовании "Общая теория советского земельного права" Н. И. Краснов указывает, что под правовым режимом государственного земельного фонда следует понимать установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве <*>. После этого данный термин использовался в юридической литературе с учетом именно такого его содержания. -------------------------------- <*> См.: Краснов Н. И. Общая теория советского земельного права. М.: Наука, 1983. С. 346.

В 1976 г. Б. В. Ерофеев, рассматривая правовой режим земель городов, отмечал, что с юридической точки зрения правовой режим земель городов представляет собой совокупность требований, выраженных в правовых нормах, устанавливающих целевое назначение земель городов и их отдельных видов, порядок управления и пользования ими в условиях научно-технического прогресса <*>. -------------------------------- <*> См.: Ерофеев В. Г. Правовой режим земель городов. М., 1976. С. 41.

Правовой режим земель городов определяет также деятельность городских Советов депутатов трудящихся в области регулирования земельных отношений, права и обязанности всех землепользователей в городах, а также других участников земельных отношений, возникающих по поводу эксплуатации земель городов как в целом, так и отдельных их видов для наиболее рационального использования и повышения эффективности средств, направляемых на градостроительство <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 42.

Г. А. Аксененок полагал, что определить правовой режим любой категории земель - это значит, во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельного отношения, во-вторых, определить круг землепользователей этих земель, установить их права и обязанности, в-третьих, выявить порядок государственного управления этими землями, и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для пользователей <*>. -------------------------------- <*> См.: Аксененок Г. А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения // Сельское хозяйство и право в СССР и Италии. М., 1977. С. 55.

В учебнике "Советское земельное право" 1981 г. говорилось, что основу правового режима государственного земельного фонда составляют институты права исключительно государственной собственности, государственного управления, права землепользования и правовой охраны земли <*>. -------------------------------- <*> См.: Советское земельное право: Учебник / Под ред. Н. И. Краснова. М., 1981. С. 164.

По мнению И. А. Иконицкой, правовой режим земель - это установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции - основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории <*>. -------------------------------- <*> См.: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999. С. 181.

Вместе с тем высказываются и иные точки зрения. Так, по мнению С. А. Боголюбова, правовой режим земель - это совокупность всех позитивно установленных правовых предписаний, содержащихся в императивных и диспозитивных нормах, объединяющих всю совокупность прав, обязанностей, дозволений и запретов безотносительно к личности субъектов, которым они принадлежат или адресованы <*>. -------------------------------- <*> См.: Земля и право: Пособие для российских землевладельцев. М., 1997. С. 34, 35; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 104.

На сегодняшний день широко распространенным является представление о правовом режиме земель как совокупности правовых норм, определяющих сущность и состав элементов этого понятия: - права собственности на землю и прав на землю лиц - несобственников земельных участков; - управления в сфере использования и охраны земель; - правовой охраны земель <*>. -------------------------------- <*> См.: Крассов О. И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. N 1. С. 11.

Нередко в состав данного понятия включаются также и меры ответственности за нарушение земельного законодательства <*>. -------------------------------- <*> См., например: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 104.

Думается, что, рассматривая содержание понятия "правовой режим земель", следует отталкиваться от хорошо разработанного в юридической науке понятия "правовой режим". В самом широком понимании правовой режим - это совокупность всех позитивно-правовых предписаний, содержащихся в императивных и диспозитивных нормах и основанных на них (или им не противоречащих) субъективно-правовых притязаниях, существующих и действительных с точки зрения права и в соответствующих случаях определяющих права, обязанности, дозволения, запреты и предписания абсолютно всех лиц (или в отношении абсолютно всех лиц) по поводу того предмета (явления), в отношении которого они установлены <*>. -------------------------------- <*> См.: Сенчищев В. И. Объект гражданского правоотношения. Общее понятие // Актуальные вопросы гражданского права. М., 1999. С. 140.

Правовой режим - это правовая характеристика явления объективной действительности. Правовой режим объединяет, таким образом, всю совокупность прав, обязанностей, дозволений и запретов безотносительно к личности субъектов, которым они принадлежат или адресованы. Относительно каждого явления объективной действительности можно утверждать наличие некоего отраслевого правового режима, который преимущественно и определяет правовое значение данного явления в типичной для него правовой сфере. Внутри отраслевого режима можно вычленить институционный правовой режим, в некоторых случаях - индивидуальный правовой режим данного явления. В нормативистском преломлении соотношение более широких правовых режимов с более узкими выражается как соотношение общих и специальных правовых норм. Учитывая, что в действующем законодательстве существуют как правовые нормы, регулирующие общие, базовые элементы правового режима земли как объекта земельно-имущественных отношений, так и нормы, закрепляющие особенности правового режима земель, связанные с их принадлежностью к той или иной категории земель, разрешенного использования и зонированием территорий, О. И. Крассов указывает на то, что понятие правового режима следует применять как в отношении всех земель (общий правовой режим земли как объекта гражданских прав), так и отдельных категорий или видов земель (например, правовой режим земель промышленности и т. д.) <*>. В данном контексте понятие "правовой режим земель" характеризуется как определенный режим законности и правопорядка <**>, точнее говоря, как земельный правопорядок. -------------------------------- <*> См.: Крассов О. И. Указ. соч. С. 11. <**> См.: Общая теория земельного права. М., 1983. С. 346, 347, 348.

Анализируя нормы действующего законодательства, необходимо отметить, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Практически аналогичная норма содержится в п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ, согласно которой правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Эти правовые нормы детализируют понятие "правовой режим земель" путем закрепления в законодательстве правовых средств определения его содержания. Таким образом, в основе разграничения земель на категории лежит целевое назначение соответствующих земель. Определение целей, для которых могут использоваться земли, является той базой, на которой устанавливаются главные положения правового режима соответствующей категории земель. Средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель служит зонирование территорий, предусмотренное Земельным и Градостроительным <*> кодексами РФ. Следует также иметь в виду, что п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ предусматривает, что общие принципы и порядок проведения зонирования должны быть установлены федеральными законами. -------------------------------- <*> Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ. С изм. и доп. от 30 декабря 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 19. Ст. 2069; 2002. N 1. Ч. I. Ст. 2.

Являясь специфическим правовым инструментом определения правового режима земель, зонирование играет определенную роль для установления режима земель промышленности (п. 2 ст. 87 ЗК РФ). Территориальное зонирование также играет важную роль при предоставлении земельных участков (п. 3 ст. 34 ЗК РФ). Разрешенное использование земельного участка - это также элемент понятия "правовой режим земель". Однако следует отметить, что речь идет только о тех категориях земель, в отношении которых осуществляется территориальное зонирование. Такой вывод логически следует из анализа земельного законодательства и смежных с ним отраслей. Понятие "разрешенное использование" земельных участков является следствием дальнейшего совершенствования конструкции "целевого назначения" земельного участка. Использование земельных участков по целевому назначению всегда являлось и является одним из основных принципов земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ). Однако до недавнего времени земельное законодательство употребляло данный термин применительно к "основному" целевому назначению, определяемому сразу для целой категории земель. В связи с масштабным вовлечением земельных участков промышленности в гражданский оборот возникла потребность в углубленном подходе к определению целевого назначения, а для этого - в дополнении норм об основном целевом назначении категорий земель нормами о целевом назначении конкретных земельных участков с учетом их месторасположения и установленных ограничений (обременений) в их использовании, что и осуществлено в новом Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. Так появилась на свет правовая конструкция "разрешенное использование земельных участков" <*>. -------------------------------- <*> См.: Анисимов А. П. Зонирование территорий городских и сельских поселений: виды и правовое значение // Право и экономика. 2003. N 6. С. 5.

Впервые данный термин упоминается в Приложении N 4 (Акт установления нормативной цены земельного участка) к письму Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 28 декабря 1994 г. "О порядке определения нормативной цены земли" <*>, однако содержание данного термина не раскрывалось. -------------------------------- <*> Письмо Роскомзема от 28 декабря 1994 г. N 1-16/2096 "О порядке определения нормативной цены земли". Текст документа официально опубликован не был.

Впоследствии названный термин был востребован как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации, причем в ряде региональных программ земельной реформы формирование законодательного установления принципа разрешенного использования земель в городах и поселениях, а также процедур правового зонирования территорий поселений провозглашалось одним из элементов государственной политики по развитию оборота земли и другой недвижимости <*>. -------------------------------- <*> См., например: раздел 2.3 Закона Кемеровской области "О региональной целевой программе "Развитие земельной реформы в Кемеровской области на 2000 - 2002 годы". Принят Советом народных депутатов Кемеровской области 31 мая 2000 г.

Попытки раскрыть содержание данного термина предпринимались и в юридической литературе середины 90-х годов XX века. Так, ряд авторов предлагал понимать под разрешенным использованием и целевое назначение земельного участка, и требования к использованию земельного участка, вытекающие из территориального планирования и зонирования, а также из установленных для данного участка ограничений и обременений <*>. -------------------------------- <*> См.: Башмаков Г. С., Беляева З. С., Иконицкая И. А. Современные проблемы нового земельного законодательства // Государство и право. 1995. N 8. С. 40.

На сегодняшний день содержание понятия "разрешенное использование" ни в земельном законодательстве, ни в юридической науке не раскрыто. Определение данного понятия существует в Градостроительном кодексе РФ применительно к градостроительству. Так в ст. 1 Градостроительного кодекса РФ указывается, что под разрешенным использованием земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве понимается использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом, а также ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также сервитуты. О. И. Крассов указывает, что попытка раскрыть содержание рассматриваемого понятия, основываясь на анализе положений действующего законодательства, приводит к выводу, что суть разрешенного использования составляют права лица по использованию земельного участка, то есть разрешенное использование - это конкретное разрешенное целевое использование земельного участка <*>. -------------------------------- <*> См.: Крассов О. И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. N 1. С. 11.

Так, согласно пп. 2 и 3 п. 1 ст. 40 Земельного Кодекса РФ разрешенное использование - это правовая основа для возведения лицом, использующим земельный участок, жилых, производственных и т. п. зданий и сооружений, проведения оросительных, осушительных и т. п. работ. В то же время собственник участка обязан использовать землю как в соответствии с целевым назначением, так и разрешенным использованием (абз. 2 ст. 42 ЗК РФ). Согласно Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" <*> в Едином государственном реестре земель содержатся, в частности, следующие основные сведения о земельных участках: кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь; категория земель и разрешенное использование земельных участков (ст. 14). -------------------------------- <*> Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 149.

Разрешенное использование представляет собой результат отнесения участка к соответствующей категории земель и территориального зонирования в отношении участка земли. Итак, учитывая все вышесказанное, можно сделать вывод о том, что под правовым режимом земель понимается совокупность всех действующих правовых предписаний, определяющих разрешенное использование, правила и условия включения в гражданский оборот земельных участков, их охраны, учета и мониторинга в соответствии с принадлежностью земельных участков к той или иной категории земель и территориальным зонированием. И. О. Крассов в своих работах указывал на несколько существенных моментов при определении понятия правового режима земель <*>, в том числе: -------------------------------- <*> См.: Крассов О. И. Указ. соч. С. 11.

1. Установленное в ЗК РФ представление о правовом режиме земель не имеет общего характера, оно неприменимо ко всем без исключения категориям земель, по крайней мере на данном этапе развития законодательства. И. О. Крассов объясняет это тем, что разрешенное использование, определяемое путем территориального зонирования, устанавливается главным образом в отношении земель поселений. Соответственно, его нельзя рассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства. Думается, что с указанным выводом нельзя согласиться, так как: - Земельный и Градостроительный кодексы РФ не являются единственно возможными нормативно-правовыми документами, закрепляющими общие принципы и порядок проведения зонирования территорий. Данный вывод следует из смысла п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ, в которой установлено, что общие принципы и порядок проведения зонирования территорий устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Таким образом, возможно принятие специального федерального закона, закрепляющего особенности зонирования земель, входящих в иные (кроме земель поселений) категории земель. - Действующие Земельный и Градостроительный кодексы предусматривают зонирование пригородных зон, находящихся за пределами земель поселений и относящихся к землям иных категорий (ст. 86 Земельного кодекса РФ, ст. 49 Градостроительного кодекса РФ). В то же время статус пригородной зоны вносит существенные коррективы в правовой режим земельного участка. 2. Указанное в законодательстве представление о правовом режиме земель не охватывает всех правовых способов, с помощью которых обеспечивается установление соответствующего правового режима земель. В Земельном кодексе РФ говорится только о делении земель на категории, зонировании территории и разрешенном использовании. Между тем имеются иные важные и реально применяемые правовые инструменты: публичный сервитут (ст. 23 ЗК РФ), лесной, водный сервитуты и установление ограничений прав на землю (ст. 56 ЗК РФ). Так, например, неотъемлемым элементом правового режима земель промышленности являются ограничения прав лиц, использующих земельные участки, путем установления зон с особыми условиями использования земель, санитарных зон, охранных зон и т. п. Задача установления таких зон - ограничить права лиц, использующих земельные участки, обычно в публичных интересах. Думается, данный вывод О. И. Крассова также нельзя признать обоснованным, так как и его собственное вышеизложенное понимание сущности разрешенного использования земельного участка, и положения действующего законодательства, в частности ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, п. 2 ст. 7, ст. 56 Земельного кодекса РФ, позволяют сделать вывод о том, что ограничения прав лиц, использующих земельные участки, входят в содержание понятия "разрешенное использование земельного участка". Однако, учитывая цели данной статьи, в качестве рабочего понятия правового режима земель в настоящем исследовании целесообразно использовать вышеприведенное определение правового режима земель. В. И. Сенчищев считает методологически целесообразным выделить в рамках правового режима некоторую его часть, которая остается неизменной вне зависимости от усмотрения сторон правоотношения и включает, таким образом, императивные нормы относительно исследуемого явления - правовой статус <*>. -------------------------------- <*> См.: Сенчищев В. И. Указ. соч. С. 144.

Вместе с тем, хотя правовой статус, с точки зрения объема правового регулирования, включается в правовой режим явления объективной действительности, он является определяющим элементом всего правового режима. И с этой точки зрения необходимо отметить достаточно сложную структуру взаимосвязи понятий "правовой режим" и "правовой статус". Поскольку правовой статус является определяющим звеном правового режима, то сам правовой режим, в одном из своих проявлений, представляет собой некую потенциальную правовую возможность (для субъектов, разумеется) внутри границ, очерченных правовым статусом явления. Правовой статус характеризуется таким уровнем правового регулирования, который присущ явлению объективной действительности и может быть исследован вне зависимости от того, в рамках какого правоотношения (в пределах данной отрасли права, конечно) это явление находится <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 145.

Диспозитивные нормы, действие которых не отменено или не изменено сторонами, по мнению В. И. Сечинцева, следует отнести к числу норм, определяющих правовой режим явления, но, как представляется, в определение правового статуса они включены быть не могут в силу того, что их действие зависит от усмотрения сторон, а значит, может быть выяснено только в рамках наличного, существующего правоотношения. Объектом правового воздействия и одновременно его результатом, а следовательно, и "объектом правоотношения", в котором субъекты правоотношения имеют реальный интерес, ради чего они, собственно, и вступают в правоотношение, является правовой режим (и как его элемент - правовой статус) земельного участка. Таким образом, рассматривая правовой режим земель промышленности в отрыве от конкретных субъективных притязаний на определенный земельный участок, мы, по сути, используем самостоятельную правовую категорию правового статуса земельного участка, включающую в себя только те элементы правового режима земельного участка, входящего в категорию земель промышленности, которые не зависят от конкретного правоотношения и волеизъявления сторон правоотношения. Одним из важных качеств правового режима является возможность его изменения. С точки зрения субъектов гражданских правоотношений интерес представляет изменение индивидуального правового режима того явления объективной действительности, которое является его носителем. Очевидно, что если правовой статус этого явления таков, что не допускает изменения правового режима в желаемом для сторон направлении, а сам правовой статус, как отмечалось выше, не может быть подвергнут изменению по усмотрению сторон, то правоотношение, направленное на изменение правового статуса, не может иметь места. С другой стороны, если императивные нормы, определяющие правовой статус явления, допускают возможность изменения правового режима этого явления, то есть допускают возможность установления, изменения и прекращения субъективных прав и обязанностей в отношении этого явления, то правоотношение, направленное на установление, изменение или прекращение правового режима названного явления, будет допустимым. Таким образом, для субъектов правоотношения непосредственный интерес представляет изменение правового режима именно в части установления, изменения или прекращения их субъективных прав и обязанностей <*>. -------------------------------- <*> См.: Сенчищев В. И. Указ. соч. С. 145.

Наиболее общие границы гражданского правового режима определяются нормами позитивного права, очерчивающими возможный правовой режим объекта. Одной из основных характеристик в этом плане является оборотоспособность объектов. Наряду с этим правовой статус явления включает и существующие субъективные права и обязанности в отношении этого явления, притязания, ограничения и иные подобные моменты, имеющие юридическое значение. Земли промышленности являются подкатегорией категории "земли промышленности и иного специального назначения", а их правовой режим опирается на единые для названной категории принципы. Правовой режим земель промышленности опирается на единые принципы гражданско-правового регулирования земельно-имущественных отношений: общегосударственного значения категории земель, в которую они входят, и "специальных задач" <*> использования таких земель <**>. -------------------------------- <*> Ю. Г. Жариков использует термин "множественность целей", а Р. Д. Боголепов - "множественность видов земель", считая и то и другое особенностями правового режима рассматриваемой категории земель. См. соответственно: Сельскохозяйственное, природноресурсное законодательство и правовая охрана природы: Учеб. / Под ред. Р. Д. Боголепова, И. Ф. Панкратова. М.: Юрид. лит., 1989. С. 93; Постатейный комментарий к Земельному кодексу РФ / Отв. ред. Б. Д. Клюкин // Законодательство и экономика. 1992. N 8 - 9. С. 78. <**> См.: Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации / Под ред. Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, О. М. Козырь. М., 2003. С. 16.

Принцип общегосударственного значения этих земель означает, что они преимущественно используются для обеспечения деятельности в сферах, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), в силу чего для них установлен соответствующий правовой режим. Принцип "специальных задач" подразумевает, что в рамках одной категории земель земельные участки могут использоваться для решения различных, зачастую не связанных непосредственно между собой задач. Но все это - специальные задачи, решение которых направлено на обеспечение устойчивого развития основных народнохозяйственных комплексов страны (промышленного, энергетического, космического, оборонного и др.). Итак, основными элементами правового режима земель промышленности являются: - целевое назначение и разрешенное использование земель промышленности; - оборотоспособность земель промышленности; - права и обязанности собственников, землепользователей и арендаторов земельных участков, связанные с пользованием, владением и распоряжением земельными участками; - охрана, учет и мониторинг земель промышленности. Целевое назначение земель промышленности подробно рассматривалось в предыдущем параграфе настоящей работы, поэтому думается, что в рамках рассмотрения правового режима земель промышленности достаточно указать на то, что они используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, то есть предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, обеспечивающих их функционирование, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов. Согласно пункту 3 ст. 87 Земельного кодекса РФ в состав земель промышленности могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель. Делается это в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов. Из санитарно-защитных зон наиболее распространенными являются санитарно-защитные зоны предприятий, которые представляют собой территории (площади), при помощи которых предприятия, их отдельные здания и сооружения с технологическими процессами, являющимися источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, отделяются от жилой застройки. Санитарно-защитные зоны являются обязательным элементом любого объекта, который может быть источником химического, биологического или физического воздействия на среду обитания и здоровье человека. Использование площадей санитарно-защитных зон осуществляется с учетом ограничений, установленных действующим законодательством, санитарными нормами и правилами <*>. Различают также санитарно-защитные зоны высоковольтных линий, санитарно-защитные зоны вокруг источника ионизирующего излучения и др. -------------------------------- <*> Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 17 мая 2001 года N 15 "О введении в действие санитарных правил" // БНА ФОИВ. 2001. N 22.

К иным зонам с особыми условиями использования земель можно отнести, например: зоны наблюдения, зоны воздействия закрытого административно-территориального образования и др. <*>. -------------------------------- <*> Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5503.

В соответствии с ч. 2 п. 3 ст. 87 Земельного кодекса РФ земельные участки, которые включены в состав таких зон, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон. Пункт 5 ст. 87 Земельного кодекса РФ устанавливает разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по определению порядка использования отдельных видов земель промышленности, а также установления зон с особыми условиями использования земель данной категории. Критериями разграничения выступают формы (государственная и муниципальная) и виды (федеральная государственная и государственная субъектов РФ) собственности на землю. Такой порядок определяется: а) Правительством РФ - в отношении рассматриваемых земель, находящихся в федеральной собственности; б) органами исполнительной власти субъектов РФ - в отношении таких земель, находящихся в собственности субъектов РФ; в) органами местного самоуправления - в отношении указанных земель, находящихся в муниципальной собственности. Другим немаловажным элементом правового режима земель промышленности является оборотоспособность земель промышленности. В Гражданском кодексе РФ введено понятие оборотоспособности объектов гражданских прав, которые могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, реорганизации юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте (п. 1 ст. 129 ГК РФ). Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129 ГК РФ). Таким образом, оборотоспособность объектов гражданских прав - это возможность их перемещения от одного лица к другому в установленных законами рамках, то есть, по сути, это способность изменения их правового режима в части изменения прав и обязанностей субъектов конкретных правоотношений. Признание земли объектом гражданских прав, права частной собственности и, соответственно, недвижимым имуществом ставит вопрос о том, каким образом и в каких формах может осуществляться переход прав на земельные участки от одного лица к другому <*>. -------------------------------- <*> См.: Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М., 2000. С. 102, 103.

С частной собственностью связаны следующие основные права: право владения, пользования и распоряжения. Поэтому важнейшей правовой формой оборота земель являются действия участников земельных отношений (граждане, юридические лица, муниципальные образования и др.), направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей в отношении того или иного земельного участка <*>. -------------------------------- <*> См.: Кресникова Н. И. Правовые аспекты и экономическая сущность оборота земель в рыночной системе // Право и экономика. 2004. N 4. С. 18.

Согласно российскому земельному законодательству земельный участок можно продать, подарить, отдать в залог, сдать в аренду и распоряжаться им иным образом, если соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте <*>. -------------------------------- <*> См.: Крассов О. И. Указ. соч. С. 102, 103.

Виды объектов, нахождение которых в обороте не допускается или допускается по специальному разрешению, должны быть прямо указаны в законе (ст. 129 ГК РФ). Так, например, ограничения оборотоспособности земельных участков установлены в ст. 27 Земельного кодекса РФ. Неотъемлемым элементом правового режима земель промышленности являются положения действующего законодательства, касающиеся их охраны и рекультивации уже нарушенных земель. Предприятиям добывающей и перерабатывающей промышленности предоставляются земельные участки для размещения на них производственных и административных зданий и строений, атомных электростанций, тепло - и гидроэлектростанций, линий электропередачи, подъездных путей, инженерных коммуникаций, перевалочных складов, баз и других объектов. По статистике площадь земель под этими объектами составляет 2,7 млн. га. В структуре земель наибольшую площадь занимают застроенные территории, пути сообщения и нарушенные земли, на долю которых приходится 76% общей площади по всем учетным категориям <*>. -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 105.

В структуре нарушенных земель преобладают земли, нарушенные при добыче полезных ископаемых открытым способом, занятые отвалами вскрышных и вмещающих пород, золо - и шлакоотвалами, подъездными дорогами и промплощадками. В целях обеспечения рекультивации земель, снятия, сохранения и рационального использования плодородного слоя почвы, а также усиления контроля за своевременным восстановлением нарушенных земель и вовлечения их в хозяйственный оборот Правительство РФ приняло Постановление 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" <*>. -------------------------------- <*> СА РФ. 1994. N 10. Ст. 779.

Данным Постановлением определено, что рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель. Во исполнение п. 2 названного Постановления Приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995 г. N 525/67 были утверждены Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы <*>. -------------------------------- <*> Российская газета. 1996. N 147.

Основные положения определяют общие для Российской Федерации требования при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова и рекультивацией земель, и являются обязательными для исполнения всеми юридическими, должностными и физическими лицами, в том числе иностранными юридическими и физическими лицами. Рекультивация нарушенных земель осуществляется в целях восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных нужд. Рекультивация для сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других целей, требующих восстановления плодородия почв, осуществляется последовательно в два этапа - технический и биологический. По Основным положениям рекультивации подлежат земли, нарушенные при: - разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа; - прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геолого-разведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова; - ликвидации промышленных, военных, гражданских и иных объектов и сооружений; - складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов; - строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища, метрополитен, канализационные сооружения и др.); - ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы; - проведении войсковых учений за пределами специально отведенных для этих целей полигонов. Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка.

Название документа