Правовое регулирование проведения работ по формированию земельного участка

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОВЕДЕНИЯ РАБОТ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА

М. Н. ГАВРИЛЮК

Гаврилюк Мария Никитична Заместитель начальника отдела правового обеспечения и кадров Федерального государственного учреждения "Земельная кадастровая палата" по Московской области. Специалист по земельному праву. Родилась 17 октября 1979 г. в г. Днепропетровске. В 2002 г. окончила юридический факультет Государственного университета по землеустройству. Имеет ряд публикаций в периодических печатных изданиях и сборниках по актуальным проблемам земельно-имущественных отношений.

Формирование земельного участка, сопровождающееся описанием и удостоверением его границ, является обязательным условием его существования как объекта землепользования и имущественного права.

Российское законодательство определяет земельный участок как объект земельных отношений в виде части поверхности земли (включая почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке (ст. 6 Земельного кодекса РФ). Однако названное определение земельного участка без отсылки к актам, регламентирующим порядок описания и удостоверения его границ, требует раскрытия способов индивидуализации земельного участка. Ситуация осложняется тем, что федеральное законодательство предусматривает несколько процедур описания границ земельного участка и ничего не говорит о порядке их удостоверения. Описание границ вновь образованного земельного участка производится как в процессе территориального землеустройства, путем составления его карты (плана), так и в документах государственного земельного кадастра. Первое осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, выполняющими землеустроительные работы, и подлежит утверждению в составе землеустроительного дела. Второе производится в Едином государственном реестре земель федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение государственного земельного кадастра, и его территориальными органами. Изначально предполагается, что именно в границах вещного или обязательственного права осуществляется формирование земельного участка, поскольку границы земельного участка - материальный предел права на такое землепользование, а также на все, что находится в его границах, над и под поверхностью участка, если иное не предусмотрено законом (или договором с собственником). Ведь и самые первые описания земельных участков были связаны с учетом использования и регистрацией землепользований как объектов права и налогообложения, с указанием их размеров, составлением карт и определением качества земель. При этом именно территориальная определенность всегда являлась конституирующим условием формирования земельного участка, позволяющим включить такую недвижимость в гражданский оборот. Поэтому оформление правоудостоверяющих документов ранее осуществлялось после определения местоположения и границ земельного участка на местности с закреплением их в натуре (ст. 10 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 1968 г.) либо одновременно (п. 4 Порядка выдачи и регистрации свидетельств о праве собственности на землю, утв. Роскомземом 20 мая 1992 г.). Названные землеустроительные действия, позволяющие идентифицировать земельные участки, подлежали включению в учетно-кадастровую документацию. Однако впоследствии, напротив, допускалась государственная регистрация прав на земельные участки без составления чертежа границ <*>. При этом отсутствие материалов о границах земельного участка не могло явиться основанием для отказа в регистрации сделок с таким участком. В дальнейшем установление границ земельных участков осуществлялось по желанию их собственников <**>. -------------------------------- <*> См.: П. 9 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России". <**> См.: Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 "Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года".

Таким образом, ранее описание земельного участка проводилось в рамках оформления правоудостоверяющего документа с обязательным указанием его площади, категории земель, к которой он относится, основного целевого назначения, ограничений в использовании земель, а впоследствии указания кадастрового номера земельного участка, кадастровой оценки в балло-гектарах и других сведений. Объектом землепользования всегда является индивидуально определенный земельный участок, поскольку именно установленность границ участка позволяет однозначно идентифицировать его в качестве предмета имущественных прав. В настоящее время предоставление земельных участков для различных целей (для строительства, для целей, не связанных со строительством и под объектами недвижимости) (ст. 30 - 32, 34, 36 Земельного кодекса РФ) из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с обязательным проведением работ по их формированию. Состав данных работ впервые назван на уровне законодательного акта и включает в себя: подготовку проекта границ земельного участка и установление его границ на местности (межевание земель); определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объекта строительства к сетям инженерно-технического обеспечения. Определение названных условий осуществляется с учетом получаемых согласований и заключений уполномоченных контрольно-надзорных служб и организаций. При этом учитываются требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, а также планируются мероприятия по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды; принятие решения о проведении земельных торгов и публикация сообщения об их проведении либо принятие решения о предоставлении земельных участков без проведения торгов и прием соответствующих заявлений от заинтересованных лиц <*>. -------------------------------- <*> Требования, содержащиеся в последних двух абзацах, предъявляются только при предоставлении земельных участков для строительства без предварительного согласования места размещения объекта (п. 4 ст. 30 Земельного кодекса РФ).

Подготовка проекта границ земельного участка и установление его границ на местности (межевание земель) осуществляются в соответствии с Земельным и Градостроительным кодексами Российской Федерации, Федеральным законом от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. N 105 "Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений", Инструкцией по межеванию земель, принятой Роскомземом 8 апреля 1996 г., а также другими нормативно-техническими документами в сфере территориального землеустройства. Однако на законодательном уровне отсутствуют нормативные правила составления проекта границ земельного участка, что приводит к многообразию требований к его оформлению в правоприменительной практике. Так, для целей разграничения государственной собственности на землю проект границ земельного участка представляет собой совокупность правовых и технических документов, включающих в себя расчеты, описание, проектный план (планы), в которых обосновываются и воспроизводятся в графической, текстовой или иных формах местоположение, размеры и границы земельных участков <*>. Проект границ земельных участков в зависимости от цели его составления включает в себя: 1) пояснительную записку; 2) проектный план; 3) ведомость вычисления площадей земельных участков, образованных в результате установления или изменения (упорядочения) границ; 4) экспликацию вновь образованных земельных участков (их частей); 5) акт согласования проектных границ; 6) сведения об обременениях и ограничениях в использовании земельных участков; 7) информацию о технических условиях подключения планируемого объекта строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; 8) расчет убытков, потерь сельскохозяйственного производства или потерь лесного хозяйства и другие сведения <**>. При формировании земельного участка учитывается следующее: -------------------------------- <*> См.: Методические указания по проведению землеустройства и подготовке документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении государственной собственности на землю, утв. Росземкадастром 2 июля 2002 г. <**> См.: Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, утв. Росземкадастром 17 февраля 2003 г.

определение индивидуализирующих характеристик земельного участка (категории, разрешенного использования, площади, ограничений в использовании и обременений правами иных лиц, установление местоположения и прохождения границ участка на местности (при этом по общему правилу не допускается изломанность границ, за исключением обусловленных естественным образом или искусственными рубежами). Границы земельного участка устанавливаются с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельных участков и др.); установление размера земельного участка в соответствии со ст. 33 Земельного кодекса РФ или определение границ и размера земельных участков с учетом фактически используемой площади в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства (в случаях, установленных законом (п. 7 ст. 36 Земельного кодекса РФ)); в общую площадь земельного участка под объектами недвижимости включается площадь участка, непосредственно занятая этими объектами, а также необходимая для обеспечения функционирования (обслуживания, эксплуатации) конкретного объекта недвижимости в соответствии с установленными нормами; формируемый земельный участок обязательно обеспечивается доступом в виде прохода (шириной не менее 1 м) или проездом (шириной не менее 3,5 м). Доступ обеспечивается как за счет земель общего пользования, так и за счет иных земель, например путем установления сервитута. Процедура формирования земельного участка обеспечивается органом местного самоуправления в связи с волеизъявлением исполнительного органа государственной власти, по собственной инициативе или по заявлениям заинтересованных лиц. Таким образом, орган местного самоуправления (или по его поручению землеустроительная организация) обязан в определенном порядке обеспечить установление границ земельного участка на местности и проведение его государственного кадастрового учета. Проекты границ земельных участков согласовываются в установленном порядке. И если с определением состава участников - лиц, согласовывающих границы земельных участков, ситуация более или менее законодательно определена <*>, то перечень государственных органов (организаций), согласовывающих предоставление земельных участков на стадии их формирования, можно определить только из анализа федерального законодательства, устанавливающего такие случаи обязательного согласования. Поскольку утверждение карты (плана) объекта землеустройства и материалов межевания осуществляется после получения заказчиком землеустроительной документации необходимых согласований <**>, необходимо в каждом конкретном случае уточнять перечень согласующих органов. Так, например, при предоставлении земельных участков необходимо заключение (согласование) от местных органов самоуправления (в том числе о разрешенном использовании, о технических условиях подключения объектов строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, о наличии в границах земельного участка объектов постороннего пользования (коммуникаций, кабелей связи и т. п.), с представлением имеющейся информации об эксплуатирующих их организациях). При предоставлении земельного участка в водоохранных зонах требуется согласование специально уполномоченного государственного органа управления использования и охраны водного фонда (ст. 112 Водного кодекса РФ), а в предусмотренных законом случаях - органов санитарно-эпидемиологического надзора (ст. 115 Водного кодекса РФ, п. 4 ст. 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения") при расположении земельных участков в поясах зон санитарной охраны и т. д. При этом кодифицированный перечень органов, согласующих предоставление земельных участков в законодательстве субъектов РФ, за редким исключением <***>, отсутствует. -------------------------------- <*> Это лица, права и законные интересы которых затрагиваются проведением землеустройства, т. е. собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи, арендаторы (см.: П. 4 ст. 69 Земельного кодекса РФ, п. 9.2 Инструкции по межеванию земель и др.). <**> См.: Пункт 9 Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. N 514. <***> См., например: Перечень документов, необходимых для принятия решения о предоставлении земельных участков, утв. Постановлением Правительства Московской области от 17 февраля 2005 г. N 103/6.

Проекты границ земельных участков, формируемых из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утверждаются органами местных самоуправлений соответствующих муниципальных образований. Землеустроительные работы по формированию земельного участка включают: сбор и изучение правоустанавливающих, геодезических, картографических и других исходных документов; уведомление собственников, владельцев и землепользователей размежевываемых и смежных с ними земельных участков о производстве межевых работ; согласование и закрепление на местности межевыми знаками границ земельного участка; изготовление карты (плана) объекта землеустройства или карты (плана) границ объекта землеустройства; формирование землеустроительного дела. Установление границ земельного участка производят на местности в присутствии лиц, права и законные интересы которых затрагиваются проведением землеустройства. О производстве межевания указанные лица извещаются в письменной форме не позднее чем за 7 календарных дней до начала работ. Отсутствие при проведении землеустроительных работ надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для их проведения. При этом заинтересованные лица вправе обжаловать действия, ущемляющие их права и законные интересы, в установленном порядке. После завершения процедуры установления и согласования границ земельного участка производится закрепление его границ межевыми знаками. Результаты установления и согласования границ оформляются соответствующим актом (актами). Процедура согласования границ не проводится при наличии в государственном земельном кадастре сведений (координат поворотных точек границ), позволяющих определить их положение на местности с точностью не ниже требуемой при межевании земельных участков. Согласование не проводится по утвержденным материалам инвентаризации земель, утвержденным проектам территориального землеустройства, установленным нормам отвода (например, для опор линий связи, электропередач, нефтепроводов и газопроводов и др.). В составе материалов по формированию земельного участка территориальные органы Роснедвижимости утверждают следующие документы: акт установления и согласования границ земельного участка на местности; чертеж границ земельного участка; акт государственного контроля за установлением и сохранностью межевых знаков. По завершении межевания производитель работ формирует и сдает в архив территориального отдела Управления Роснедвижимости землеустроительное дело. Документы о межевании (Описание) земельных участков <*>, оформляемые на основании материалов межевания и (или) иной землеустроительной документации, используются для последующего проведения государственного кадастрового учета размежеванного земельного участка, сопровождающегося составлением описания участка в Едином государственном реестре земель и присвоением ему кадастрового номера. В результате проведения государственного кадастрового учета заинтересованным лицам выдаются удостоверенные в установленном порядке кадастровые планы земельных участков. При этом кадастровый план земельного участка является документом, имеющим юридическую силу до тех пор, пока данный участок существует как объект зарегистрированного права в описанных и удостоверенных границах. -------------------------------- <*> Составленное согласно Приказу Росземкадастра от 2 октября 2002 г. N П/327 "Об утверждении требований к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет".

Федеральным законодательством установлено четыре способа образования новых земельных участков <*> путем проведения кадастровых работ по их формированию: 1) выделение (в том числе из государственных и (или) муниципальных земель); 2) разделение; 3) слияние; 4) перераспределение. -------------------------------- <*> См.: Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам, утв. Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 660.

Проект границ оформляется не только при первичном предоставлении земельных участков, но и при разделе, объединении или выделении земельных участков, а также при оформлении прав на земельные участки собственникам зданий, строений, сооружений для уточнения границ участка, на котором находятся объекты недвижимости <*>. Проекты границ таких земельных участков утверждаются собственниками земельных участков (или уполномоченными ими лицами). -------------------------------- <*> См., напр.: Правила организации переоформления права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения на земельные участки на право аренды или право собственности, продажи или передачи в аренду земельных участков, утв. Постановлением Правительства Московской области от 13 ноября 2003 г. N 658/41.

Очевидно, что процессуальное обеспечение условий формирования земельного участка в качестве оборотоспособной недвижимости должно решаться посредством законодательных решений.

Название документа