Международно-правовое развитие процедуры оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РАЗВИТИЕ ПРОЦЕДУРЫ ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

Е. Е. ВЫЛЕГЖАНИНА

Вылегжанина Е. Е., ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН, кандидат юридических наук.

Ведущую роль в ряду современных правовых механизмов регулирования природопользования и сохранения природы занимает процедура оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду. В определенной степени будет справедливым утверждение о том, что именно с этой процедуры началось формирование комплекса правовых инструментов, применяемых в настоящее время в управлении природными ресурсами. Процедура оценки воздействия была впервые введена в Соединенных Штатах на основе известного Закона о национальной политике в области окружающей среды 1969 г., который был принят с целью создать правовой механизм гармонизации экономических, экологических и социальных интересов, моделирования среды обитания при планировании и принятии решений <*>. -------------------------------- <*> Federal Environmental Law. 999 edition. West Group 1999, 42 U. S.C. A. § 4321 to 4370b. В 1979 г. были утверждены Правила по выполнению процедуры оценки воздействия на окружающую среду, в которые впоследствии в 1986 г. были внесены существенные изменения.

В соответствии с американской моделью процедуры оценки инициатор хозяйственной деятельности, прежде чем будет принято решение об осуществлении проекта, должен подготовить специальный документ (доклад) о воздействии на окружающую среду. Это должен быть документ именно обоснованного прогнозного характера, элемент проработки решения, а не оправдание уже принятого решения. Наряду с обоснованием необходимости осуществления проекта, оценка охватывает и альтернативы, включая возможность отказа от этой деятельности в данном районе <*>. -------------------------------- <*> Например, см.: Федеральное управление гражданской авиации "Оценка воздействия на окружающую среду проектов развития аэропортов".

Важнейший аспект процедуры оценки - участие населения района, где планируется реализация данного проекта, в принятии решения о целесообразности его осуществления. Законодательный и практический опыт США в проведении предварительной оценки экологических последствий был воспринят и в странах Западной Европы. Соответствующие законодательные и иные правовые акты были приняты в ФРГ (1990 г.), Греции (1986 г.), Ирландии (1989 г.), Дании (1989 г.), Италии (1988 г.), Испании (1987 г.), Нидерландах (1987 г.), Португалии (1990 г.) и др. Каждая национальная система оценки, разумеется, обладает своими особенностями, однако по основным параметрам эти системы имеют много общего. Директива Европейского Экономического Сообщества 85/337/ЕЕС от 27 июня 1985 г. (с поправками - Директива 97/11/ЕС), составив правовую основу развития национальных систем оценки воздействия в европейских рамках, явилась и первым шагом гармонизации ключевых положений этой процедуры на международном уровне. Полное название этого документа - об оценке воздействия на окружающую среду определенных государственных и частных проектов. Разработка директивы преследовала следующие цели: учет экологического фактора на наиболее ранней стадии проектирования и принятия решения о начале деятельности; минимизация неблагоприятных условий конкуренции, непосредственно влияющих на функционирование общего рынка, как следствие различия в национальных законах, регулирующих процедуру оценки воздействия; гармонизация национального регулирования в области оценки воздействия; определение категорий проектов, которые, как общее правило, должны быть предметом оценки воздействия; обеспечение, путем учета экологического фактора при разработке проектов, охраны здоровья населения, поддержание биоразнообразия и репродуктивной способности экосистем как основного источника жизни. Директива относится к проектам, которые с большой вероятностью окажут воздействие на окружающую среду. Виды деятельности, на которые распространяется Директива, делятся на две категории. Первую составляют те виды, которые, безусловно, должны быть объектом процедуры оценки; вторую - те, в отношении которых проведение процедуры оценки остается на усмотрение государств-членов. К первой категории отнесены нефте - и газоперерабатывающие предприятия, электростанции, атомные электростанции, ядерные реакторы (кроме исследовательских), хранилища ядерных отходов или предприятия по их уничтожению, предприятия по добыче асбеста или производству асбестосодержащей продукции, химические заводы, сооружение автотрасс, железных дорог, аэропортов, портов на внутренних водных путях, предприятия по уничтожению отходов, хранилища токсичных и опасных отходов. Ко второй категории отнесены: некоторые направления сельского хозяйства, недропользование, энергетика (виды электростанций, не входящие в первую категорию, газопроводы, теплосети, электросети, наземные хранилища твердого топлива, производство обогащенных ядерных материалов и др.), металлопромышленность; стекольная промышленность, химическая индустрия, пищевая промышленность; текстильная, кожевенная, деревообрабатывающая, целлюлозно-бумажная, резиновая промышленность; проекты, направленные на обеспечение инфраструктуры (проекты градостроения, строительство дорог, проведение канализации, сооружение дамб, строительство метро и других транспортных линий, трубопроводы). Оценка должна характеризовать с учетом особенностей конкретного случая как прямое, так и косвенное воздействие проекта на человека, фауну и флору; почву, воду, воздух, климат и ландшафт; их взаимодействие; материальные объекты и культурное достояние. В ходе процедуры оценки инициатор проекта представляет информацию, которая подробно определена в приложении к Директиве (характеристика всего проекта, предполагаемое использование земельного участка на этапах строительства и функционирования объекта, основные параметры технологии производства; описание основных видов воздействия на население, фауну, флору, почву, воду, климат, ландшафт, археологические памятники, а также взаимосвязи между указанным; описание планируемых мер для того, чтобы избежать или снизить отрицательное воздействие на окружающую среду. Описание проекта должно охватывать прямое и косвенное воздействие, кумулятивный эффект, краткосрочное и долгосрочное, постоянное и временное, позитивное и негативное воздействие проекта). На государственные органы возложена обязанность принимать меры к тому, чтобы каждый запрос на разрешение о начале деятельности и предоставленная инициатором информация были доступны населению; а также к тому, чтобы население затрагиваемого района имело возможность выразить свое мнение до начала осуществления проекта. В целом порядок в целях вовлечения общественности в обсуждение проекта включает: - определение той части населения, которая может быть затронута данным проектом; - указание мест, где можно получить информацию о данном проекте; - определение методов информирования населения (например, публикации в местной прессе, организация выставок с показом планов, графиков, макетов и т. п.); - определение путей выяснения мнения населения (опрос, предложение направлять письменные замечания и др.); - установление временных параметров для каждой стадии процедуры оценки воздействия с тем, чтобы решение было принято в разумное время. В случае если проект может иметь трансграничный эффект, информация о нем одновременно должна быть направлена и тому государству-члену или государствам-членам, на чьей территории может быть ощутимо воздействие этого проекта. Такая информация служит основой для проведения межгосударственных консультаций. Полученные мнения от населения, результаты межгосударственных консультаций должны быть учтены в проекте. Когда решение принято, органы власти должны сообщить населению о содержании решения, условиях его реализации, причинах и соображениях, послуживших основанием для принятия данного решения. Строительство многих хозяйственных объектов, осуществление видов деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду за пределами национальной юрисдикции, выдвинули в повестку дня вопрос о дальнейшем международно-правовом развитии процедуры оценки; ее эффективное применение во многих государствах сделало возможным разработку модели ее осуществления на межгосударственном уровне. В 1991 г. была принята известная Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Сфера охвата данной Конвенции как по видам деятельности, так и в пространственном плане очень широка. В приложении перечислено семнадцать позиций, причем содержание многих из них весьма емко. Например, п. 2 охватывает ТЭЦ и АЭС; п. 7 - автомагистрали, скоростные дороги, трассы для дальнего железнодорожного сообщения и аэропорты; п. 9 - торговые порты, а также внутренние водные пути и порты для внутреннего судоходства и т. д. Под "воздействием" понимаются любые последствия планируемой деятельности для среды, включая здоровье и безопасность людей, флору, фауну, почву, воздух, воду, климат, ландшафт, исторические памятники и другие материальные объекты. Этим понятием охватываются также последствия для культурного наследия или социально-экономических условий. А под "трансграничным воздействием" понимаются последствия, ощутимые на территории другого государства или пространства под его юрисдикцией, а также воздействие глобального характера. Своеобразие Конвенции как международно-правового документа, давшего новый импульс в развитии процедуры оценки, заключается в том, что в Конвенции предусматриваются послепроектный анализ и оценка воздействия к политике, планам и программам - две специальные процедуры, которые во многих национальных системах еще находятся в стадии формирования. Последняя из указанных, т. е. оценка воздействия к политике, планам и программам, стала предметом регулирования международного договора - Протокола по стратегической экологической оценке 2003 г. к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Протокол подписали 35 государств и Евросоюз. Стратегическая экологическая оценка означает оценку вероятных экологических, в том числе связанных со здоровьем населения, последствий и включает в себя определение сферы охвата экологического доклада, обеспечение участия общественности и получения его мнения, а также учет в плане или программе положений экологического доклада и результатов участия общественности и высказанного ею мнения. Стороны Протокола должны обеспечить заблаговременные, своевременные и эффективные возможности для участия общественности в стратегической экологической оценке планов и программ, когда еще возможен выбор любого из вариантов. Участники Протокола взяли на себя обязательство обеспечить, чтобы лица, участвующие в обсуждениях, в соответствии с Протоколом, "не подвергались за свою деятельность наказанию, преследованиям или притеснениям в какой бы то ни было форме". В Протоколе очерчен круг планов и программ, в отношении которых проводится стратегическая экологическая оценка. Это - планы и программы, разрабатываемые для сельского хозяйства, лесоводства, рыболовства, энергетики, промышленности, включая горную добычу, транспорта, регионального развития, управления отходами, водного хозяйства, телекоммуникаций, туризма, планирования развития городских и сельских районов или землепользования. Такие планы и программы определяют основу для выдачи впоследствии разрешений на осуществление конкретных проектов, которые перечислены в приложении к Протоколу. В Протоколе также предусматриваются трансграничные консультации в случае, если возможны последствия осуществления проекта для окружающей среды другого государства. Важным положением является статья о мониторинге, цель которого, в частности, обнаружить на ранней стадии непредусмотренные неблагоприятные последствия и обеспечить возможности для того, чтобы принять меры для исправления ситуации. Новым этапом в международно-правовом развитии процедуры оценки стала Орхусская конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Основная цель Конвенции - способствовать защите права каждого человека настоящего и будущих поколений жить в окружающей среде, адекватной для поддержания здоровья и благосостояния. В преамбуле Конвенции подчеркивается необходимость обеспечения доступа общественности к экологически значимой информации, осуществления гражданами права принимать участие в решении вопросов, связанных с окружающей средой, оказания помощи гражданам в осуществлении ими указанных прав. Кроме того, в качестве одной из целей Конвенции указывается обеспечение ответственного подхода и прозрачности процесса принятия решений. Информация, касающаяся окружающей среды, согласно Конвенции может быть письменная, визуальная, устная, в электронном виде или в другой форме. Содержание такой информации очерчено широко. Оно включает: - состояние компонентов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафты, биологическое разнообразие, в том числе генетически модифицированные организмы, а также взаимодействие указанных компонентов; - факторы, такие, как вещества, энергия, шум и радиация, а также деятельность или меры, включая административные меры, экологические соглашения, политика, законодательство, планы и программы, которые могут повлиять на окружающую среду; - состояние здоровья человека и безопасность, условия жизни, объекты культуры и сооружения в той мере, в какой они подвержены воздействию окружающей среды. Стороны Конвенции обязались принять необходимые законодательные и другие правовые акты с тем, чтобы обеспечить доступ к информации, участию общественности и доступ к правосудию, а также обеспечить применение этих актов; расширять экологическое образование и способствовать росту экологического сознания (в частности, в том, как получать доступ к информации, участвовать в принятии экологически значимых решений и добиваться доступа к правосудию в делах, связанных с окружающей средой); признавать и поддерживать ассоциации, организации и группы, занимающиеся защитой природы. Согласно ст. 4 органы государственной власти должны по запросу предоставлять экологическую информацию, включая копии соответствующих документов. Такая информация должна предоставляться незамедлительно и в любом случае в течение месяца. Не требуется, чтобы в запросе содержалось его обоснование. В статье содержится перечень случаев, когда на запрос об экологической информации может быть дан отказ, например, когда данный орган власти не располагает такой информацией, запрос лишен здравого смысла или не конкретен, сформулирован очень широко; если раскрытие информации затрагивает вопросы международных отношений, обороны и национальной безопасности, право интеллектуальной собственности связано со статусом данного участка природы (например, он является местом размножения редких видов). При этом в Конвенции указывается, что данные положения о возможных отказах не должны толковаться расширительно. На участниках Конвенции лежит обязательство обеспечить порядок, при котором государственные органы обладают в рамках своей компетенции постоянно обновляемой экологической информацией, а также об осуществляемой или планируемой деятельности, которая оказывает влияние на окружающую среду. В случае непосредственной угрозы здоровью человека или окружающей среде, независимо - в результате человеческой деятельности или природных факторов, вся информация, которая может помочь снизить ущерб от такой угрозы, должна быть предоставлена населению. Кроме того, государства должны поощрять операторов, чья деятельность оказывает существенное воздействие на окружающую среду, информировать население о таком воздействии, используя, в частности, экомаркировку товаров и процедуру экологического аудита; обеспечить составление реестра загрязняющих веществ. Эти данные должны носить открытый характер. Положения, определяющие порядок участия общественности в принятии решения по планируемой деятельности, близки по содержанию соответствующим статьям Конвенции 1991 г. Новизну составляют статьи 7 и 8, которые посвящены процедурам участия населения в обсуждении и принятии планов и программ, касающихся окружающей среды, а также в разработке юридически обязательных положений и правил, применение которых имеет значение для окружающей среды. Участники Конвенции взяли на себя обязательство обеспечить, чтобы лицо, считающее, что оно не получило запрашиваемую экологическую информацию, как это предусмотрено в Конвенции, имело возможность обратиться в суд. Кроме того, представители общественности должны иметь доступ к административным и судебным процедурам в целях оспорить действия или бездействие частных лиц или органов власти, которые противоречат правовым положениям, имеющим отношение к окружающей среде. Рассмотренные Конвенции и Протокол об оценке воздействия оказали, в свою очередь, существенное влияние на дальнейшее развитие мировой правовой практики в данной области, в частности в рамках Европейского Союза. Активную роль здесь сыграла Комиссия, которая еще в 1993 г., проанализировав эффективность процедуры, подготовила доклад, один из основных выводов которого заключался в том, что во многих случаях оценка проводится на поздней стадии проектирования, что препятствует выработке альтернативных предложений и выбору других площадок для объекта <*>. -------------------------------- <*> S. Tromans and C. Roger-Machart. Strategic Environmental Assessment: Early Evaluation Equals Efficiency? 1997 JPL 993.

В апреле 1997 г. Комиссия предложила поправки к Директиве 85/337/ЕЕС, которые были затем переработаны с учетом, в частности, мнения Европарламента и Экономического и социального комитета и вновь представлены Совету. Совет также внес ряд существенных поправок <*>, подчеркнув тот большой стимул для развития процедуры оценки, который придала Орхусская конвенция. -------------------------------- <*> Common Position (EC) N 25/ 2000 of 30 March 2000 adopted by the Council, acting in accordance with the procedure to in Article 251 of the Treaty establishing the European Community, with a view to adopting a Dirctive of the European Parliament and of the Council on the assessment of the effects of certain plansand programmes on the environment. OJ С 137, 16/05/2000 P. 0011 - 0022.

В содержательном плане необходимо отметить более четкое определение планов и программ, которые могут оказать существенное воздействие на окружающую среду. В документе сформулированы параметры для установления того, оказывают ли данный план и программа существенное воздействие. Это - степень ограничений, которые планы и программы создают для других видов деятельности в данном районе; учет в планах и программах экологического аспекта, в частности, в свете задачи продвижения к устойчивому развитию; взаимосвязь планов и программ с имплементацией права Сообщества, касающегося окружающей среды (в частности, таких аспектов, как обращение с отходами, охраны водных ресурсов и др.). Характеристики воздействия на окружающую среду включают следующее: - вероятность, продолжительность, частота и обратимость; - кумулятивный эффект; - трансграничный характер; - риск для здоровья человека и окружающей среды; - масштабность и пространственное распространение воздействия (географический район и количество населения, которое может быть затронуто данным видом воздействия); - ценность и уязвимость района, который может быть затронут (имеются в виду: особые природные условия и объекты культурного наследия, нарушение стандартов качества окружающей среды или превышение пределов допустимых выбросов и сбросов, интенсивное землепользование, воздействие на районы и ландшафты, имеющие статус особо охраняемых территорий в соответствии с национальным законодательством, правом Сообщества или международным правом). В 2001 г. в рамках Европейского Союза был сделан еще один шаг в развитии процедуры оценки воздействия - Европарламентом и Советом принята Директива 2001/42/ЕС от 27 июня 2001 г. В ней содержатся ссылки на Конвенцию о биологическом разнообразии, в соответствии с которой государства-участники должны в приемлемых случаях интегрировать интересы сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия в планы и программы; а также Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и подчеркивается значение "адекватных трансграничных консультаций" в случаях, когда осуществление планов и программ в одном государстве может иметь трансграничное воздействие. Как специально подчеркивается в преамбуле документа, государства обязаны обеспечивать, чтобы в случаях принятия планов и программ соответствующие власти и население ставились об этом в известность и им предоставлялась необходимая информация. При этом, согласно статье 6 для целей выявления мнения должна быть охвачена не только общественность, которая затрагивается, но и может быть затронута данным планом или программой или имеющая интерес в принятии решения, включая соответствующие неправительственные организации, такие, как природоохранные или иные. В 2003 г. основная директива, регулирующая оценку воздействия, - Директива 85/337/ЕЕС была дополнена Директивой Европарламента и Совета 2003/35/ЕС, в которой подчеркивается, что право Сообщества должно быть приведено в соответствие с Орхусской конвенцией. В преамбуле Директивы подчеркивается, что законодательство Сообщества, касающееся окружающей среды, направлено на сохранение, защиту и улучшение качества окружающей среды и охрану здоровья человека. Эффективное участие общественности в принятии решений позволяет населению выражать свое мнение и озабоченность, которые могут быть полезны для решения, а властям учитывать их при принятии решений, и таким образом повышая ответственность и прозрачность процесса принятия решений и способствуя росту осознания обществом важности экологических вопросов и поддержке принятых решений. Участие, в том числе ассоциаций, организаций и групп природоохранной направленности, должно поощряться в том числе и путем развития экологического воспитания населения. В Директиве отмечается, что государства должны обеспечивать возможность для общественности участвовать на наиболее ранней стадии в подготовке, изменении или пересмотре планов и программ; предоставления общественности всех вариантов развития данного "района и обеспечения полноценного участия в обсуждении; информирования населения не только о причинах принятия данного решения, но и о ходе консультаций с общественностью; подчеркивается необходимость использования в целях информирования населения всех подходящих средств, включая электронные средства связи; общие положения о консультациях с общественностью заменены более содержательными и детализированными, конкретно раскрывающими, какая информация должна быть доступна населению; бланкетное исключение из сферы действия процедуры оценки объектов, связанных с национальной безопасностью уступило место положению о праве государства-члена решать в каждом конкретном случае: будет ли проведение процедуры оценки иметь негативные последствия для самой цели объекта. В Директиве появилась новая статья (10 а), предусматривающая право представителей общественности участвовать, в соответствии с национальным законодательством, в процедуре проверки решений в суде или другом независимом и объективном органе. Такая процедура может касаться вопросов законности принятого решения, как по существу, так и по процедурным аспектам. Установленный порядок проверки должен быть справедливым, беспристрастным, своевременным и не слишком дорогим. Доклад о применении и эффективности данной Директивы Комиссия должна представить Европарламенту и Совету не позднее 25 июля 2009 г. Разумеется, опыт применения оценки воздействия не является беспроблемным. Так, в рамках Европейского Союза, по данным Комиссии, на январь 2003 г. постоянными нарушителями правовых положений об оценке воздействия названы восемь стран: Люксембург, Великобритания, Австрия, Италия, Испания, Финляндия, Германия и Греция. Этим странам Комиссия неоднократно делала предупреждения в связи с нарушениями установленной процедуры оценки или неадекватным ее применением в таких сферах, как проектирование городской застройки, реструктурирование землевладений в сельской местности, развитие портов, строительство очистных сооружений, строительство дорог. В июне 2003 г. Комиссия опубликовала пятилетний доклад о применении Директивы об оценке воздействия. Согласно докладу 30 процентов от общего числа нарушений Директивы связано с пробелами в имплементации ее положений, а 65 процентов - с неприменением Директивы к конкретным проектам. Нарушения можно подразделить на следующие основные категории: - неадекватная процедура отбора проектов для включения в приложение 2 к Директиве; - установление завышенных пороговых величин для проектов, подлежащих процедуре оценки (что сужает спектр таких проектов); - уменьшение количества категорий проектов, подлежащих процедуре оценки; - неэффективные консультации с общественностью; - отсутствие требования провести процедуру оценки до получения согласия на реализацию проекта. Несмотря на указанные проблемы и нарушения, процедура оценки воздействия является сейчас одним из наиболее быстро развивающихся направлений экологического права. Особое внимание этой процедуре уделяется при разработке правовых рамок деятельности в районах, где сохранение экосистем имеет решающее значение для экономической и социальной ситуации, таких, например, как прибрежные районы. В разработанном с участием Европейского Союза и принятом 19 апреля 1999 г. в Женеве Европейском кодексе поведения для прибрежных зон <*> роль процедуры оценки воздействия выделена особо. Она рассматривается как механизм оценки кумулятивного эффекта антропогенного воздействия в прибрежных районах. Правовые нормы, правила, обеспечивающие участие населения в этом процессе, должны неотступно и энергично выполняться на всех этапах разработки проекта. Это означает следующее. -------------------------------- <*> Stephen Tromans, Karl Fuller. Environmental Impact Assessment - Law and Practice. London, 2003. P. l.

При планировании нового объекта общественные слушания с целью выявления мнений должны проводиться на самой ранней стадии до того, как будут сделаны инвестиции и приняты какие-либо решения относительно проекта. При необходимости должны создаваться фонды для поддержки участия заинтересованных групп населения в процессе выработки решения. Мнение общественности должно инкорпорироваться в разрабатываемые планы и программы. Кроме того, должен быть создан эффективный механизм, к которому можно было бы обратиться в случае, если это мнение не учтено. В случае существенных противоречий между населением и инициатором проекта в затрагиваемом районе проводится референдум. Все отчеты консультантов, технико-экономическое обоснование проекта, исследования по вопросам безопасности проекта, финансовые расчеты должны быть опубликованы и широко доступны. Для информирования населения о новых изменениях в проекте, обстоятельствах, фактах, имеющих к нему отношение, должны публиковаться регулярные отчеты. В целях постоянной вовлеченности населения в процесс осуществления проекта должны быть созданы общественные консультативные группы или обеспечено участие представителей общественности в официальных совещаниях, посвященных данному проекту <*>. -------------------------------- <*> European Code of Conduct for Coastal Zones. Geneva, April 19, 1999. CO-DBP(99) 11.

Примером того, как осуществляются требования по проведению процедуры оценки воздействия, в том числе и в трансграничном контексте, при реализации крупного проекта может служить разработка проекта о сооружении семнадцатикилометровой транспортной линии (включающей мосты и туннель) через пролив Зунд между Швецией и Данией. В соответствии с Соглашением 1991 г. между этими двумя государствами о строительстве транспортной линии, проект должен быть экологически ответственным, технически грамотным и осуществимым. С юридической точки зрения данный проект является уникальным, поскольку охватывает два государства с различными правовыми системами, в том числе и в экологической сфере, и международный пролив. Для реализации проекта и последующего использования линии двумя странами на паритетных началах был создан Консорциум. В основу заявки на строительство транспортной линии, которую он подал в обоих государствах в соответствии с национальными процедурами, был положен доклад об оценке воздействия, а также отчеты об экологических, технических и экономических исследованиях. По этим материалам правительство Швеции запросило и учло мнения около восьмидесяти различных учреждений и организаций, позиции которых подчас резко расходились. В Дании же были проведены публичные слушания в парламенте. Процедуры подготовки и подачи заявки и получения разрешения на строительство, содержание этих документов в Дании и Швеции различны, и их согласование представляло собой сложную юридическую задачу, которую необходимо было решить, так как Консорциум должен был работать по единым экологическим требованиям. Такие требования были выработаны в ходе регулярных встреч представителей обоих государств. Кроме того, была согласована программа экологического мониторинга, которая должна была осуществляться под контролем соответствующих государственных органов Швеции и Дании. В целом анализируя мировой правовой опыт разработки и применения процедуры оценки, можно сказать следующее. Во-первых, законодательное закрепление процедуры оценки ознаменовало собой переход в 70-е годы от природоохранной деятельности как реакции на проблемы, связанные с разрушением окружающей среды, борьбы с уже происшедшим загрязнением и деградацией природы, к политике предупреждения, при которой до принятия решения о начале хозяйственной деятельности искусственно моделируются изменения окружающей среды, которые могут произойти в результате осуществления данного хозяйственного проекта. В последние годы и на национальном, и на международно-правовом уровне сделан акцент на необходимости проведения оценки на наиболее ранней стадии подготовки решения по проекту. Во-вторых, процесс оценки стал механизмом участия населения в процессе выработки и принятия решения о хозяйственной деятельности. Это стало возможным благодаря устойчивым демократическим традициям, существующим в большинстве западных стран. Для разрешения острейших "социально-эколого-экономических" конфликтов используются традиционные способы: общественное обсуждение, опрос общественного мнения, защита прав граждан с помощью судебных механизмов <*>. -------------------------------- <*> См. подробно: Максименко Ю. Л., Шаприцкий В. Н., Горкина И. Д. Оценка воздействия на окружающую среду и разработка нормативов ПДВ. "СП Интермет Инжиниринг", М., 1999.

В-третьих, сфера действия оценки воздействия расширяется: помимо конкретных видов хозяйственной деятельности и объектов, оценка осуществляется и в ходе реализации проекта - послепроектный анализ, а также, что особенно важно, в отношении планов, программ, в частности, регионального развития. Расширяется правовая база процедуры оценки в трансграничном контексте. В-четвертых, развивается международно-правовое регулирование оценки воздействия, которое касается как национальных систем, так и межгосударственных моделей, способствуя их совершенствованию. Развитие процедуры оценки воздействия, ее правовой основы, в том числе и на международно-правовом уровне, нужно рассматривать в более общем контексте гармонизации правовых подходов в решении экономических, социальных, экологических и других вопросов, что, в свою очередь, является следствием экономического сближения в общемировом масштабе. Как отмечает известный российский юрист И. И. Лукашук, сближение правовых систем ныне принимает характер глобального явления, которое постоянно прогрессирует <*>. -------------------------------- <*> См.: Лукашук И. И. Международное право в судах государств. СПб., 1993. С. 280.

Что же касается действующего российского законодательства в сфере природопользования и сохранения окружающей среды, то нужно признать, что оно оказалось невосприимчивым к наиболее эффективным и апробированным мировым опытом правовым подходам, механизмам и инструментам. Более того, в настоящее время мы видим, что при происходящем в России экономическом росте его экологическое правовое обеспечение оказалось, по существу, парализованным. Для нынешнего отечественного регулирования природопользования и хозяйственной жизни в целом характерно игнорирование "экологической составляющей". Это - одна из существенных причин, в силу которой весьма затруднено использование оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, так же как и других апробированных мировым опытом правовых инструментов природопользования и сохранения окружающей среды, таких, как экологический менеджмент, экоаудит и др. Правовое поле оценки воздействия чрезвычайно узко. Основным документом, регулирующим эту процедуру, является Приказ Минприроды России N 222 от 28 декабря 2000 г. "Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации". На законодательном же уровне действует экологическая экспертиза, предусмотренная Федеральным законом "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ (с изм., внесенными Федеральными законами от 15 апреля 1998 г. N 65-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (с изм. от 29 декабря 2004 г.), от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ). Экспертиза является, по существу, закрытой процедурой обсуждения проектов, не предполагает широкого участия населения и в целом носит менее демократичный характер, чем международно-признанная процедура оценки воздействия. К правовым актам, составляющим основу оценки воздействия, можно отнести также Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" (N 24-ФЗ от 20 февраля 1995 г.), в соответствии с которым запрещено относить к информации с ограниченным доступом документы, содержащие экологическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом. Практику проведения оценки воздействия охарактеризовать весьма сложно, так как данные не обобщаются. И в связи с этим уместно отметить, что если в первых государственных докладах о состоянии окружающей среды в Российской Федерации содержался специальный раздел об оценке воздействия, то с конца 90-х годов такой раздел из докладов исчезает. Участие России в мировых экономических связях, сближение с Европейским Союзом, вступление в ВТО объективно ставит вопрос о гармонизации в перспективе правовых подходов, в том числе в области правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды, дальнейшего развития российского права в русле сложившихся мировых стандартов. Это требует как минимум правового обеспечения прозрачности принятия хозяйственных решений, участия населения в принятии таких решений, заинтересованности предпринимательских кругов в рациональном природопользовании.

Название документа