Частная сущность права недропользования

ЧАСТНАЯ СУЩНОСТЬ ПРАВА НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Ю. ТУКТАРОВ

Юрий Туктаров, магистр частного права.

Правительство РФ 17 марта 2005 г. одобрило новый проект Закона "О недрах". Учитывая, что доходы от природных богатств до сих пор остаются основой экономики страны, регулирующее значение законодательства в данной области трудно переоценить. Между тем действующий Закон РФ от 21.02.92 N 2395-1 "О недрах" традиционно вызывал в судах, парламенте и на страницах печати оживленную дискуссию о природе права недропользования, а именно: является право недропользования частным или публичным. Поскольку от применения частных или публичных норм зачастую зависит исход дела, такого рода квалификация приобретает серьезную практическую значимость.

Признаки субъективного права

За критерий оценки для признания права недропользования частным правом взяты следующие атрибуты субъективного права: его возникновение, изменение, прекращение и передача, а также его защита. Среди всех правовых феноменов, которые включаются в описание права недропользования, именно основание его возникновения рассматривается российскими юристами в качестве причины для признания этого права публичным <*>. По мнению большинства юристов, право недропользования возникает на основании выдачи лицензии, то есть административного акта, а не договора, а потому к лицензионным отношениям недропользования подлежит применению административно-правовой метод регулирования. -------------------------------- <*> Исключением из этого общего правила является мнение О. М. Теплова и Д. Г. Храмова. О. М. Теплов пишет, что отношения недропользования включают отношения по предоставлению участков недр в пользование (они регулируются в рамках административно-правового регулирования), а также отношения по эксплуатации недр, которые являются обязательственными и имущественными отношениями недропользования и, несомненно, должны регулироваться нормами гражданского права) (см.: Теплов О. М. Лицензирование пользования недрами // Новый гражданский кодекс. Труды N 59. М., 1995. С. 121). Д. Г. Храмов полагает, что "отношения, возникающие в процессе реализации права пользования недрами в обычном, "лицензионном" режиме, носят обязательственный характер и регулируются нормами гражданского законодательства" (см.: Храмов Д. Г. Юридическая природа права пользования недрами // Актуальные проблемы гражданского права. Вып. 4. М., 2002. С. 110).

Такая позиция вызывает возражения. Во-первых, тот факт, что право недропользования возникает на основании административного акта, не означает, что такое право является административным. В частности, об этом свидетельствует ст. 8 ГК РФ, в которой акт государственного органа отнесен к основаниям возникновения гражданских прав и обязанностей. Во-вторых, признание в законодательстве того, что право возникает на основании решения государства, не означает, что такое решение является административным актом. Напротив, анализ положений Закона о недрах позволяет заключить, что решение государства является только частью встречного волеизъявления государства и недропользователя. Принятие решения завершает согласование воли указанных субъектов, а указание на него как на основание недропользования сделано для обеспечения максимальной определенности момента наступления правовых последствий.

Равенство сторон

О договорном характере решения государства говорят следующие положения Закона о недрах. Возникновение лицензионных отношений недропользования является добровольным (волевым). Это признается в литературе и следует из Закона о недрах, которые содержат следующие признаки волевой природы возникновения права недропользования: - на стадии заключения - лицензия выдается на основе "заранее согласованных условий" (ч. 3 ст. 11); "при предоставлении лицензии на бесконкурсной основе все виды согласований проводятся совместно с потенциальным пользователем недр" (ч. 3 ст. 16); запрещаются действия, направленные на "замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами" (абз. 4 ч. 1 ст. 17); - при изменении - в качестве общего правила закреплено, что изменение условий лицензии "допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставляющих лицензию" (ч. 5 ст. 12); - при прекращении - право пользования недрами прекращается "при отказе владельца лицензии от права пользования недрами" (абз. 3 ч. 1 ст. 20). Помимо того, что отношения между государством и недропользователем основаны на их свободной воле, стороны их находятся в юридически равном положении - государство не является здесь носителем власти, а недропользователь не выступает в роли подчиненного. Эти два участника самостоятельны и обладают достаточно широкими возможностями для достижения соглашения. Закон о недрах предусматривает две категории условий лицензии: - условия, которые должны быть обязательно определены в лицензии (их перечень содержится в ч. 1 ст. 12); - условия, которыми лицензия может быть дополнена в результате соглашения государства и недропользователя. Согласно ч. 3 ст. 11 Закона о недрах "между уполномоченным на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора", такой договор будет неотъемлемой частью лицензии. Основанием возникновения права недропользователя является обоюдное (встречное) волеизъявление недропользователя и государства. Решение государства, которое не будет основано на заявлении потенциального недропользователя, не может порождать правовых последствий для указанного в ней недропользователя. Формальным основанием для этого будет противоречие в процедуре принятия такого решения. Однако по существу решение будет незаконным в силу отсутствия на то воли потенциального недропользователя. Значит, для возникновения права недропользования одной воли государства не достаточно, она должна быть основанной на заявлении (волеизъявлении) недропользователя.

Лицензия как подтверждение права

В юридической литературе часто встречаются следующие рассуждения: поскольку отношения недропользования признаются лицензионными, поэтому являются административно-правовыми. Их неосновательность состоит в том, что заключение строится на бытующей склонности юристов связывать сам термин "лицензия" с административными отношениями. Вместе с тем лицензия в публично-правовом смысле означает разрешение государства осуществлять определенный вид деятельности, тогда как лицензия в Законе о недрах оформляет предоставление имущества (ценности) - права пользоваться недрами (в экономическом смысле такое предоставление является отчуждением полезных свойств недр - соответствующего объема полезных ископаемых). Например, Закон о недрах содержит такие фразы, как "приобретение права пользования недрами" (абз. 2 п. 1, п. 7 и 8 ст. 17). В Законе о недрах лицензией называется формализованный документ, удостоверяющий право недропользования, при этом терминологический выбор законодателя является произвольным и никак не может служить поводом для квалификации природы отношений недропользования. Такой документ мог называться как угодно, например решением о горном отводе, сертификатом права недропользования, разрешением о пользовании недрами и д. т. Для квалификации отношений должны учитываться сами правовые возможности и обязанности участников этих отношений, но никак не название, имеющие техническое значение. Придавая лицензии специальный правовой статус, законодатель использует ее как средство формализации отношений между государством и недропользователем, что обеспечивает максимальную определенность их прав и обязанностей. Лицензия является доказательством наличия права недропользования, в этом документе должны быть изложены все условия недропользования, переход права признается осуществленным только после переоформления лицензии <*>, права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр (ч. 5 ст. 9, ч. 5 ст. 10 Закона о недрах). -------------------------------- <*> См., например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 04.11.2004 по делу N Ф29-1008/2004-1э.

Однако в судебной практике встречаются отступления от этого принципа. Например, ФАС Западно-Сибирского округа указал, что право недропользования переходит к покупателю имущества лица, признанного банкротом, в момент приобретения имущества недропользователя (а не с момента переоформления лицензии) <*>. Примечательно, что данное "отступление" от формализма Закона о недрах сделано с применением гражданско-правового приема регулирования, который используется при универсальном правопреемстве: право как часть совокупности переходит в момент передачи всей совокупности. В частности, этот принцип действует при наследовании, реорганизации, продаже предприятия. -------------------------------- <*> Постановление ФАС ЗСО от 19.02.2003 по делу N А75-1358-А/02.

Передача прав недропользования

Современное право твердо стоит на той позиции, что передача возможна только относительно частных прав и, напротив, публичные права передаваться не могут. Закон о недрах закрепляет принцип ограниченной оборотоспособности прав недропользования. Согласно ч. 2 ст. 1.2 Закона о недрах права недропользования "могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами". Закон о недрах среди всех возможных оснований перехода права недропользования называет только небольшое их количество: присоединение владельца лицензии к другому юридическому лицу, слияние его с другим юридическим лицом, разделение или выделение из него другого юридического лица, внесение в качестве вклада в уставный капитал и приобретение имущественного комплекса предприятия-банкрота (пользователя недр) в порядке, предусмотренном Законом о банкротстве <*> (ст. 17.1). -------------------------------- <*> Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".

Способы передачи права недропользования свидетельствуют о том, что законодатель признает это право частью имущества (совокупности прав и обязанностей) недропользователя. В этом смысле за правом недропользования согласно ст. 128 ГК РФ признается статус имущественного права (имущества). Кроме того, на него распространяется положение о недопустимости произвольного лишения имущества (ст. 35 Конституции РФ). Нельзя не заметить отражение в Законе о недрах существующей в российском юридическом сообществе неясности вопроса о частной/публичной природе права недропользования. В Законе о недрах специально указывается, что условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат (ч. 2 ст. 17.1) <*>. Когда речь идет о феномене передачи права, совершенно не требуется специального указания на преемственность между предыдущим и новым правообладателем, поскольку для частного права такие последствия являются само собой разумеющимися. -------------------------------- <*> См., например: Постановление ФАС Центрального округа от 30.06.2004 по делу N А09-1863/04-13.

Ограничение оборота права недропользования вызвано необходимостью контроля за выполнением лежащих на недропользователе обязанностей. Однако существующие в действующем законодательстве ограничения признаются юристами малоэффективными. Поэтому предлагается установить возможность совершения любых сделок в отношении права недропользования, предусмотрев субъектный инструмент контроля. В литературе <*> описываются существующие в практике случаи злоупотребления возможностью распоряжаться правом недропользования с целью "избавиться от нерентабельных участков недр и ненужного капиталоемкого оборудования" посредством реорганизации, а также уклонения от выполнения требований ст. 14 Закона о недрах путем смены учредителей при внесении права пользования недрами в уставный капитал. Также обосновывается целесообразность введения свободного оборота права недропользования (по видам сделок), а регулятивную нагрузку предлагается перенести на требования к приобретателю такого права. Тем самым цель, которая ставилась при ограничении оборотоспособности права недропользования, будет достигнута другим, более эффективным способом. -------------------------------- <*> Дудиков М. В. О переходе права пользования участками недр // Экологическое право. М., 2003. N 3. С. 7 - 12.

Существует мнение, что право недропользования является публичным, поскольку запрещен оборот участков недр - они не могут отчуждаться (ч. 2 ст. 1.2 Закона о недрах). Закрепление исключительного характера права собственности скорее всего является по своей сути публично-правовой нормой и состоит в запрете на реализацию права распоряжения в виде отчуждения объекта права собственности. Однако Закон о недрах допускает и регламентирует реализацию права распоряжения в виде предоставления объекта в пользование. Как видно, эти формы реализации права распоряжения, права собственности (отчуждения и предоставления в пользование) не находятся между собой в зависимости, и запрет первой возможности никак не определяет природу второй.

Защита права недропользования

Российское законодательство содержит административную и уголовную ответственность за пользование недрами без лицензии. Такое обстоятельство явно свидетельствует о публично-правовом значении сферы недропользования, однако никак не предрешает вопроса о природе имущественных отношений государства и недропользователя, которые получили законодательное оформление. Между тем здесь также можно обнаружить неясность: ведь при самовольном пользовании недр на практике государство зачастую обращается к правонарушителю с частноправовыми требованиями о взыскании неосновательно полученного <*> или о взыскании убытков в виде полученного дохода от безлицензионного пользования <**>. Тем самым в отношениях недропользования государство признает себя участником гражданского оборота. -------------------------------- <*> Постановление ФАС ЗСО от 18.09.2001 по делу N А75-828-Г/01. <**> Постановление ФАС ЗСО от 25.12.2002 по делу N А67-2813/02.

Но наиболее важными остаются средства защиты, которыми законодатель наделил участников недропользования. Согласно ст. 51 Закона о недрах государство возмещает пользователю недр ущерб, причиненный в результате деятельности органов государственной власти, равно как и недропользователь возмещает вред, причиненный участку недр. Таким образом, основным средством защиты Закон о недрах признает возмещение ущерба, что является частноправовым средством защиты, к осуществлению которого подлежат применению общие нормы гражданского законодательства.

Цели и средства

Деление права на частное и публичное по интересу, который удовлетворяется соответствующими нормами, в случае с Законом о недрах мало что может решить. Согласно ч. 2 ст. 2 Закона о недрах перед недропользованием прямо закрепляется публичная цель - "владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр осуществляется в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации". Наряду с этим из раздела Закона о недрах, посвященного субъектам недропользования, следует, что пользование недрами осуществляется гражданами и юридическими лицами - лицами частного права, которые являются "субъектами предпринимательской деятельности", то есть преследуют частную по своей природе цель - получение прибыли. Очевидно, что Закон о недрах в целом признает недропользование сферой публичного интереса, но в качестве средства его удовлетворения он избирает использование частного интереса, в итоге здесь присутствует как публичный, так и частный интерес. В нормах Закона о недрах присутствует идеология частного права. Действительно, режим этого права (возникновение, изменение, прекращение, передача и защита) воспроизводит такие частноправовые ценности, как неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав. Однако фактически российским сообществом право недропользования воспринимается как право, к осуществлению которого применяется административно-правовое регулирование, что для убедительности сопровождается соглашением о разделе продукции, право из которого признается гражданско-правовым. Гражданско-правовой режим права недропользования предполагает большую защиту недропользователя, поэтому при желании увеличить размер инвестиций в недропользование законодатель будет вынужден expres verbis признать за правом недропользования гражданско-правовую природу и прямо распространить на него соответствующее регулирование. Для обеспечения контроля со стороны государства, конечно, должны быть предусмотрены некоторые публично-правовые исключения, но при общем частноправовом регулировании.

Название документа