О правовом обеспечении доступности водных объектов и береговых полос для граждан

О ПРАВОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ДОСТУПНОСТИ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ И БЕРЕГОВЫХ ПОЛОС ДЛЯ ГРАЖДАН

М. И. ВАСИЛЬЕВА

Васильева М. И., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

В условиях активного вовлечения природных ресурсов в оборот снижается их доступность для общего пользования. Так, в настоящее время довольно распространена практика ограничения доступа населения к береговым полосам и водным объектам со стороны лиц, использующих примыкающие к водоемам земельные участки. В ст. 6 Водного кодекса Российской Федерации (далее также - ВК РФ) закреплена общедоступность пользования водными объектами общего пользования (каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено ВК РФ, другими федеральными законами) и береговой полосой водных объектов общего пользования (каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств). Названная статья определяет водные объекты общего пользования (общедоступные водные объекты) как поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, но с оговоркой: если иное не предусмотрено ВК РФ. Иное прямо Кодексом не предусмотрено, и следовательно, на статус водного объекта как общедоступного не влияет предоставление его в пользование по договору водопользования или по решению органа государственной власти либо органа местного самоуправления либо пользование без принятия таких правовых актов (ст. 11 ВК РФ). У субъектов деятельности, осуществляемой на водных объектах, в ряде случаев есть интерес в ограничении свободного доступа к ним, однако основания наложения таких ограничений Водным кодексом Российской Федерации не регулируются. В ст. 6 ВК РФ указывается не на основания, а на содержание ограничений водопользования и дается отсылка к иному законодательству: на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также могут быть установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ. В то же время в актах законодательства иной отраслевой принадлежности (не водного) содержатся нормы, фактически ограничивающие право на свободный доступ к водным объектам. Например, на рыбопромысловых участках, предоставленных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям для организации любительского и спортивного рыболовства на основании договоров, любительское и спортивное рыболовство осуществляется гражданами при наличии путевки (п. 5 ст. 24 ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"). Данное положение спорно с точки зрения юридической обоснованности ограничения права доступа к водным объектам общего пользования для тех граждан, которые не желают пользоваться услугами организаторов рыболовства и хотели бы осуществлять любительское рыболовство самостоятельно в рамках ст. 6 ВК РФ. Гарантией доступности общего водопользования граждан является установление государственной (федеральной) собственности на водные объекты (ч. 1 ст. 8 ВК РФ). Земельные участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте (подп. 3 п. 5 ст. 27 ЗК РФ). Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 2 ст. 27 ЗК РФ). Важно, что случаи возможного предоставления таких земельных участков в частную собственность должны быть прямо установлены на уровне федерального закона - т. е. к такого рода положениям не могут быть отнесены общие правила приобретения прав на земельные участки (установленные, например, п. 1 ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации). Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами (п. 2 ст. 8 ВК РФ). Учитывая запрет на приватизацию земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования (п. 8 ст. 27 ЗК РФ), сфера распространения частной собственности на водные объекты является весьма ограниченной, что в целом обеспечивает право граждан на доступ к водным объектам. Однако в правоприменительной практике встречаются случаи посягательства на государственную собственность и незаконного ограничения доступа к водным объектам общего пользования. Так, по заявлению прокуратуры суд признал недействительным договор аренды земельного участка, заключенный администрацией муниципального образования с гражданином. Под видом земельного участка в аренду фактически был предоставлен водоем, к которому ответчик незаконно ограничил доступ местного населения <1>. -------------------------------- <1> URL: http://genproc. gov. ru/news/news-74105.

Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 5 или 20 м (в зависимости от характеристик водного объекта). Реализации права граждан на свободное пользование береговой полосой служит запрет на приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы (п. 8 ст. 27 ЗК РФ), который, однако, не исключает предоставления земельных участков полосы в пользование. Как показывает практика, данного запрета недостаточно для обеспечения свободного пользования гражданами береговой полосой. Препятствия такому пользованию создаются, во-первых, владельцами строений, расположенных вблизи водоемов, во-вторых, пользователями водных объектов и арендаторами примыкающих к воде земельных участков. Случаи незаконного строительства в водоохранных зонах имеют массовый характер, и нередко застройка или специально возведенные ограждения препятствуют доступу населения к водным объектам. Количество административных производств и исков прокуратуры о сносе самовольно возведенных строений весьма значительно. И хотя в ряде случаев принимаются положительные судебные решения о сносе, исполняются они далеко не всегда. Когда не работает общепревентивная функция юридической ответственности, такие правонарушения не имеют тенденции к статистическому уменьшению. На фоне неэффективности контрольной, надзорной деятельности и исполнительного производства массовым нарушениям прав населения на пользование береговой полосой и водными объектами общего пользования способствует несогласованное применение норм земельного, водного и иного законодательства, регулирующего пользование земельными участками в пределах береговой полосы. Несмотря на наличие в ВК РФ прямой нормы о свободе пользования береговой полосой, управленческая и даже судебная практика допускала установление ограничений такого пользования в виде сооружения ограждений <2>. -------------------------------- <2> См., например: Определение ВАС РФ от 5 августа 2010 г. N ВАС-7095/10 по делу N А32-38708/2009-15/550.

Повсеместной является практика ограничения прохода граждан через платные огражденные пляжи на морских побережьях. В ЗК РФ не предусматривались какие-либо изъятия из общих правил аренды применительно к земельным участкам, расположенным в пределах береговой полосы. Полагаем, что даже в этом случае не было оснований для неприменения п. 6 и п. 8 ст. 6 ВК РФ, которые имеют прямое действие и обладают более высокой юридической силой, чем, например, нормы санитарных правил, определяющие требования к организации пляжей. И вряд ли в условиях наличия специальной нормы в ВК РФ можно считать пробельным земельное законодательство, поскольку общественные интересы могли и должны были быть защищены путем внесения соответствующих обременений в договоры аренды земельных участков, однако этого не происходило. Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ были внесены поправки в Земельный и Градостроительный кодексы, направленные на защиту общественных интересов. Так, береговые полосы водных объектов общего пользования отнесены к территориям общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (ст. 1 ГсК РФ), и могут включаться в состав зон рекреационного назначения (ст. 35 ГсК РФ). Проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам включены в основную часть проекта планировки территории (ст. 42 ГсК РФ). Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования, заключается с пользователем водным объектом при условии обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе (вновь введенный п. 3.2 ст. 22 ЗК РФ). В судебной практике сложилась правовая позиция о приоритетности норм санитарных правил, определяющих требования к организации пляжей, по отношению к рассматриваемым положениям Водного кодекса <3>. Такой подход логически объясним, однако формально не вполне обоснован, поскольку нормы подзаконного уровня, независимо от их отраслевой принадлежности, не могут иметь приоритета перед нормами федерального закона. Поскольку данная ситуация общеизвестна, легализуется позицией высшей судебной инстанции и, вероятно, социально приемлема - хотя бы потому, что судебные споры единичны, то законодателю целесообразно обратиться к вопросу о возможности урегулирования соответствующих изъятий из ст. 6 ВК РФ по мотивам обеспечения прав граждан на охрану здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия в зоне расположения лечебных и санаторно-курортных объектов путем внесения поправок в данную статью. В противном случае подобные ситуации выглядят как нарушение положений норм ВК РФ. -------------------------------- <3> См., например: Определение ВАС РФ от 5 августа 2010 г. N ВАС-7095/10 по делу N А32-38708/2009-15/550; Определение ВАС РФ от 30 июля 2012 г. N ВАС-9784/12.

Что касается ограждений, создаваемых на пляжах лицами, ведущими иные виды деятельности (не связанные с организацией санаторно-курортного лечения), то в судебной практике такие действия признаются ограничениями прав граждан на свободное пользование береговой полосой и водными объектами <4>. Очевидно, что совмещение интересов населения, бизнеса и органов местного самоуправления, заинтересованных в передаче в аренду земельных участков, лежит в плоскости обременения договоров аренды обязанностью арендатора обеспечить свободный доступ к береговой полосе и такого урегулирования платности пользования пляжами, которое предполагало бы возможность взимания с населения платы не за сам факт входа на пляж, что противоречит вышеприведенным нормам закона, а только за предоставление дополнительных услуг. Размеры платы могут регулироваться органами местного самоуправления (в случаях распоряжения ими соответствующими земельными участками) как условие договора со стороны арендодателя. Соответственно, априори нелегитимны всевозможные виды платы "за вход", которые устанавливаются не только субъектами предпринимательской деятельности, но иногда и органами власти. -------------------------------- <4> См., например: Определение ВАС РФ от 1 августа 2012 г. N ВАС-10139/12.

Названным Федеральным законом внесены также поправки в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части дополнения перечня вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов вопросом обеспечения свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам. Полагаем, что это надлежит рассматривать как обязанность соответствующих органов муниципальной власти. Шагом в направлении обеспечения общественных интересов было бы установление четких оснований административной ответственности лиц, препятствующих доступу граждан к береговой полосе и водным объектам общего пользования. Статья 7.6 КоАП РФ дает возможность привлекать к ответственности за самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий. Условия об обеспечении названных интересов населения должны включаться в договоры пользования водными объектами и определяться в решениях о предоставлении водных объектов в пользование. Если использование водного объекта в заявленных целях (в их числе - использование акватории для рекреационных целей) приведет к ущемлению прав и нарушению интересов других водопользователей <5>, в предоставлении водного объекта в пользование должно быть отказано. Под "другими водопользователями" должны подразумеваться также и лица, осуществляющие общее водопользование в силу ст. 6 ВК РФ. Обязанность водопользователя не нарушать прав других водопользователей, осуществляющих совместное с ним использование этого водного объекта (п. 19 формы примерного договора водопользования), должна быть дополнена обязанностью не ограничивать свободное пользование акваторией водного объекта гражданами. -------------------------------- <5> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 марта 2008 г. N 165 "О подготовке и заключении договора водопользования"; Постановление Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 г. N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона".

Норма об ответственности за использование прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности (ст. 8.42 КоАП РФ) должна быть дополнена указанием на нарушение доступа граждан к береговой полосе, поскольку действующая диспозиция имеет преимущественно природоохранную направленность (особенности правового режима водоохранных зон и прибрежных защитных полос установлены ст. 65 ВК РФ) и в целом не охватывает буквально такого варианта поведения. Положение о запрете приватизации береговой полосы (п. 8 ст. 27 ЗК РФ) может быть дополнено указанием на возможность предоставления земельных участков в ее пределах только в целях, совместимых с назначением береговой полосы, которое обозначено в п. п. 6 и 8 ст. 6 ВК РФ.

Название документа